档案开放中权力配置逻辑与合理化研究——基于新修订《档案法》的文本解读

陈永斌

（广州美术学院，广东广州， 510260）

2020年新修订《档案法》对档案开放利用作出了重大修改，缩短了档案面向社会开放的时限，明确了档案开放工作中各机构主体的权责范围，为保障公民利用档案的权利提供了法律依据。2021年8月，国家档案局修订发布了《国家档案馆档案开放办法》（以下简称《开放办法》）与新法进行衔接。档案开放政策的调整与适应反映了国家对档案开放的重视。由于档案开放工作涉及多方利益主体，因此，需要理清档案开放中各方的权力关系，使之达到均衡状态。

本文以权力理论为视角，结合行政管理学实践，对档案开放的权力配置等问题进行分析，提出合理化分配建议。本文所述档案开放工作，泛指档案的开放与利用工作，包括档案的开放审核、“未开放档案”的利用审批等与档案开放密切关联的档案业务工作。

1 档案开放中权力的认知

权力现象是社会关系中普遍存在的现象。对于权力的概念，各政治学流派的理解各异。［1］权力理论对于档案工作的意义在于档案是重要的权力资源之一，拥有档案资源意味着拥有一定的权力与影响力。纵观历史，档案管理部门的诞生起源于维护统治阶级的权力，“其产生后作为统治阶级的私有财产又成为了至高无上的权力的象征”［2］。从《档案法》历次修订来看，国家持续地对档案开放进行干预和控制［3］，通过权力制度更迭使档案开放工作不断适应社会法治的发展。

由于档案开放工作面向社会，因此，实现公共利益成为档案管理部门绩效的基本评价标准。《档案法》《开放办法》等法律规范在档案开放的权力主体与对象之间建构起一种相对稳定的社会关系，在权力冲突发生时，为各方提供法律保障。另外，依据权力作用的结果对权力对象的影响，也可将档案开放的权力关系归类为服务型关系，权力主体处于提供服务的被动地位。［4］这种非对称性关系并非一成不变，而呈动态式发展。法律法规的每一次修订，会重新划定权力的边界和范围，也会重新塑造档案开放中的权力关系。

2 档案开放的权力分配逻辑

随着档案治理现代化的推进，档案开放模式由一元决策逐步转向多元主体共治，必然牵动权力结构与权力关系发生根本性变化。由于“权力结构是一个复合性体系”［5］，因此，对档案开放的权力分配要进行多维度考察。

2.1 结构维度：档案开放权力的层级划分

按照新《档案法》与《开放办法》相关规定，档案开放工作涉及的权力主体包括档案主管部门、档案馆、档案形成单位或移交单位。各权力主体行使法定权力的同时互相牵制，并表现出“温和”的层级关系。《开放办法》第五条规定“档案主管部门负责统筹协调、监督指导档案开放工作”，作为档案开放执行主体的档案馆、档案形成单位或移交单位需要服从档案主管部门的权力命令（如图1所示）。对于这种层级制的理解，与通常意义的单一服从关系不同［6］，档案开放主体拥有各自独立的权能范围，层级之间是基于法律权威的上下级关系，而不依附于上级权威，在法律上彼此是平等的［7］，法律制度确保了权力结构形式上的合理性，档案开放中权力行使的界限受到法律的规范性指引［8］。

图1 档案开放权力的层级分配

2.2 功能维度：档案开放权力的专业分工

在档案开放中，不同的权力主体掌握的能力互异，表现出明显的分工倾向。［9］根据档案开放权力在运行中的不同作用可将其分为决策权、执行权和监督权［10］，权力的分合呈历时态变化。新《档案法》颁布之前，档案开放的权力高度集中在档案馆（局馆合一体制时期）；新《档案法》实施之后，档案治理向主体多元化方向发展［11］，并遵循“功能适当原则”［12］，彻底改变了档案开放的集权型权力结构。其中，档案开放的决策权和监督权由档案主管部门掌握，执行权由档案馆、档案形成单位或移交单位协调共管，权力结构的层级性与功能性在此互相交织（如图2 所示）。新的权力分工规则一方面强化了档案主管部门的监督权责，另一方面授予了档案形成单位或移交单位履职功能匹配的相关权力。通过引入专业领域权威，将档案开放的权力拆解与重组，有利于适应档案治理法治化的发展要求。

图2 档案开放权力的功能分配

2.3 权利维度：档案开放权力的分配基础

档案开放的权力相对人（即档案利用者）作为受益对象，在档案利用权利遭受侵害之时，需要得到合理的保护。新《档案法》对档案开放权力的分层设计为公民利用档案的权益提供了基本的制度保障。为满足公民利用档案的权利诉求，新法制定了相应的权利申诉规则，赋予了档案主管部门决策、统筹档案开放工作的权力，这是对此前档案开放中一元权力结构的纠偏。新法通过重新划定不同主体的权力边界突出权力的工具属性，从注重权力的运行效率转为重视社会效益［13］，进而促使权力本位回归权利本位。

3 档案开放中权力分配制度存在的问题

3.1 档案开放主体的权责边界尚未划清

在新法颁布之前，档案开放审核工作由档案馆负责实施，档案馆、档案形成单位或移交单位没有共同审核开放档案的法定职责，不存在权力边界的问题；新法颁布之后，“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同负责”，档案开放权力结构转变为多元主体格局。由于缺乏相应的权力运行程序对权力行使进行干预和控制，必然衍生新的权力交织问题。档案开放审核中权力主体责任共担，有利于缓解档案馆作为档案开放工作牵头机构的责任压力。但新《档案法》与《开放办法》未对“共同负责”“协商一致”作出更为具体的程序规定，档案开放审核的主要责任与次要责任如何认定、初审权与复审权如何归属等内容尚未确定下来，容易引发二次争端。同时，由于档案馆不具有行政强制力［14］，如何推动档案形成单位或移交单位更积极地参与档案公共事务也将成为一项重要议题。

3.2 档案开放权力执行主体的权责错位

新《档案法》要求对“不按规定向社会开放、提供利用档案”的相关人员给予一定处分，通过惩罚性制度向档案开放权力的执行主体及责任人施加压力，倒逼档案馆加大档案开放力度。但由于新《档案法》和《开放办法》没有为档案开放权力执行主体提供必要的免责保障，权力和责任之间的错位（即有限权力与无限责任的对立）更加突出。从经济人视角来看，权力的私人属性使其无法克服自利性与有限性的局限［14］，档案开放责任人位处档案开放权力运作链条的末端，在权力向下输送的过程中，不可避免地偏好责任最小化情境的安全工作。［15］这种“怕担责”的思想意识一旦形成，必然影响档案开放人员的行为，打击工作积极性。同时，现行的档案问责制度遵循结果导向原则，没有对错误的客观成因与主观成因进行区分，对如何处置开放工作中非主观原因导致的失误，没有作明确规定。

3.3 档案开放中权力相对人权利救济渠道狭窄

由于“公共权力与公民权利互相依存并时常表现为逻辑上的一种对抗关系”［16］，因此，在档案开放权力的运行与公民利用档案权利的保障之间，必然无法回避这种矛盾和对立。新《档案法》修订多项权利保护条款，增设“投诉”渠道，引入居间的第三方来协调化解冲突，使公民利用档案权利从“应有权利上升为法定权利”［17］，这是档案开放工作法治化的进步。然而，公民档案权利救济仅有“投诉”与“处理”的单一通道，行政复议等“公助救济”方式依然空缺。新《档案法》与《开放办法》对于权利救济的具体内容，包括档案主管部门受理“投诉”的期限、公民对处理意见不服等关键问题均未作明确回应。［18］另一方面，由于行政救济受限，司法救济在解决档案开放利用纠纷事务上仍将发挥重要作用，但档案馆是否具备行政行为能力，能否作为行政诉讼的适格被告，均未在本次新法修订中得以体现［19］，会导致各级法院对档案馆法律地位认定的标准不一，出现审理结果分化的情况。

4 档案开放中权力配置合理化建议

4.1 健全档案开放权力运行的程序规则

一方面，应加快健全档案开放审核工作机制，进一步明确档案开放主体的权力结构关系与权力运作模式，按照档案开放审核程序，科学合理地分权。在初审、复审、终审等档案开放审核流程中，做好相应的初审权、复审权、终审权等权力的解释和确认。工作机制等规则的建立应遵循民主原则与法治原则，由档案开放中各权力主体协商议定。另一方面，研究制定档案开放权力的运行程序，包括运行的方式、步骤和时限，依法规配权，譬如以档案开放审核标准和细则来管控各主体权力运行的边界。档案馆要科学行使档案开放工作的组织权力，制定的执行程序应具有充分的可行性、实践性与指导性。

4.2 加强档案开放权力内部制约与外部监督

档案开放权力的内部制约与外部监督的相关程序法规需要细化和明晰，除建立档案开放审核联动机制之外，建议从国家宏观层面加强利用“未开放档案”的制度供给，研究出台“未开放档案”利用的配套法规。［20］参照行政管理学的实践做法，规范档案利用的审批权限，实行受理、勘验（评审）、审批三权分离模式。加强档案开放审批的分级管理，在勘验（评审）环节中，合理配置档案形成单位或移交单位的功能性权力，如在涉及国家安全或重大利益的“未开放档案”利用审批工作中，应先征求档案形成单位或移交单位意见。同时要完善档案开放中监督权力的运行规定，发挥外部机构的监督作用。建议加快推进《档案执法监督检查工作暂行规定》（4 号令）的修订，依据新《档案法》有关要求，明确档案主管部门行使档案监督权的条件、责任、方式、范围和程序等，特别要补充对档案开放工作进行监督的对应条款，强化上位权力对下位权力的制度威慑。

4.3 构建档案开放主体的权责对等机制

新《档案法》增设了“会同”审核新规，形成了档案开放主体责任共担新格局，但开放责任的认定和划分等内容仍需补充完善。一是新《档案法》第十二条明确提出“建立档案工作责任制”的规定，因此，档案主管部门应尽快研究构建与新法衔接的权责清晰、监管有力的档案开放工作责任机制，确立档案开放责任追究主体、承担方式和追究程序［21］，使档案开放中各主体的责任与其权力、能力和条件相适配。二是档案开放时限的缩短大幅增加了开放审核的负担，而档案开放初次审核工作的责任相对较重，要求的专业程度较高。与档案馆相比，档案形成单位或移交单位对档案是否具备开放条件，更具专业性和话语权，建议由档案形成单位或移交单位承担初审的责任，档案馆则承担档案开放的复审与终审责任。［22］目前，北京市档案馆与天津市档案馆均采用该做法，工作成效比较显著。三是合理区分公民利用档案的责任与档案开放人员的责任，由于档案开放问责的客体最终指向档案工作相关责任者［23］，长期过重的责任压力不利于档案公共服务的开展。因此，国家档案局2022 年4 月公布的《中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）》明确提出“公开使用馆藏档案，违反知识产权、个人信息保护等相关法律、法规，损害国家利益、公共利益或者其他公民合法权益的，由利用者承担相应的法律责任”，有效解决了以往涉及公民利用档案的责任错配问题，档案主管部门应加强做好政策落地的相关指引。四是制定档案追责机制时，建议增设相应的免责条款，对档案开放审核过程中非主观原因导致的失误，依法纳入免责范围［24］，给予适当的容错空间。

4.4 完善档案开放中权力相对人权利救济途径

尽管新《档案法》增设“投诉”救济途径，但如何确保公民利用档案权利得到及时救济，可行的措施仍然匮乏。建议加快制定档案权利救济的制度规范，理顺权利救济的途径和流程。一是增加行政复议渠道，前提是在法规上确认档案馆开放审核档案的行为属于行政行为范畴。［25］在公民利用档案的权益受损时，经“投诉”反馈之后，假如问题仍未得到解决，公民可以向上一级档案主管部门提出行政复议，受理部门须限期给予答复和处置。同时，按照“行政内救济优先原则”［26］，建议将行政复议作为提起行政诉讼的必要前提［27］，这样可减少诉讼案件的数量，从而缓解档案馆的应诉压力。二是完善司法救济制度，前提是在法律上确立档案馆可作为行政诉讼的适格被告［28］，改变以往因被告主体资格不符而驳回诉讼请求的情况。档案主管部门需要出台相应的补充法规，加强与司法部门的沟通协调，并做好相关司法解释工作，使各级法院对档案馆的应诉资格达成一致意见，发挥好经典诉讼案例的示范作用，推动司法部门形成统一的审判标准。［29］同时，加强档案法治宣传工作，引导公民提升维护档案权利的意识和能力，使公民依法合理行使诉讼权利。