公共传播与社会治理互动机制构建：学理逻辑及实践路径

【摘要】现代社会治理的逻辑是承认人之多元主体性，通过协商对话凝聚社会共识、维护公共秩序、促进社会和谐发展。传播是社会主体间互动交往的纽带，也是凝聚共识、整合社会的有效途径，公共传播在凝聚共识、整合社会、促进社会治理等方面更具潜能。社会治理与公共传播不仅在社会共识达成、公共利益维护等宏观层面存在关联，也在社会治理与传播主体、客体、本体、渠道、方式及目标等要素之间具有融通之处。构建公共传播与社会治理互动机制，有利于激活社会多元主体能动性、整合各方力量、推动社会革新进步。

【关键词】社会共识；公共利益；社会治理；公共传播；互動机制

一、研究缘起及视角

在社会加速转型期，各种矛盾复杂多变，更新治理理念，创新治理模式，保障现代社会有序发展势在必行。提供社会共识是公共传播的功能之一。基于公共性视角，探究公共传播的社会指向，分析公共传播与社会治理间的学理关联，建构公共传播与社会治理互动机制，寻求社会共识、聚合社会力量，可为促进现代社会治理发展提供有益借鉴。

公共性问题涉及人与人、人与社会、人与自然之间利益关系及结构转型，公共性已成为现代社会最重要的属性和要求。[1]公共性是一种研究范式，也是一个理论视角。“公共性范式和理论旨在克服政府和市场在社会管理中的不足，探讨化解社会治理风险的路径，分析政治权力多元化配置的方式，促使涉及公共利益的事务、决策等更趋向合理”。[2]

公共性作为现代社会治理模式的一个特征，与社会政治、经济及文化等因素的变迁密切相关，具有丰富而复杂的内涵。现代社会，人们对公共性日益重视的契机是：一方面因公共性的稀缺，也就是行政权力过度介入社会生活领域，并伴随着可能出现的规制失当；另一方面是公共性的再生，即随着公众之公共理性的提升，社会公共性也随之增强。就后者而言，基于公共信息网络、政务服务平台等公共传播渠道资源，公众表达公共利益诉求的方式正在经历重构。[3]与此同时，公众对社会资源分配、生产交易等社会行为机制的认识达到了一定的高度，其反思的能力、改变的意愿及行动能力都得到了提升。如此一来，公共性得到了社会各界的关注与实践。

作为一种社会关系结构，公共性是在社会多元主体共享利益、互动交往中呈现出来的。因此，社会多元主体间协商对话是维护公共性、凝聚社会共识、促进社会治理发展的必要条件，也是公共传播的逻辑所在。现代社会治理中，凝聚社会共识，整合治理驱动力，维护社会秩序，离不开基于公共性的公共传播的引领与支持。反过来，建构公共传播与社会治理互动机制，搭建社会多元主体互动治理系统网络，伴随的是社会公共性的回归。

正是基于以上背景及视角，本文试图探索三个问题：网络新媒体环境中公共传播研究脉络及其社会指向是什么？公共传播与社会治理之间的学理关联逻辑何在？公共传播与社会治理互动机制何以构建？本研究的意义在于：关注社会治理转型中公共传播的社会指向及其动因；分析公共传播之于社会治理驱力生成及学理关联逻辑；探究公共传播与社会治理互动机制建构的实践路径，对搭建社会多元主体互动治理网络，推动社会治理发展具有现实价值。

二、指向社会治理的公共传播

有关公共传播的正式讨论可追溯到20世纪80年代。“作为公共传播的大众传播旨在探寻公众如何使用媒体传播公共信息的问题”。[4]这一说法强调了大众传播的公共属性，凸显了公共传播的核心要素，即社会公众及公共信息扩散。在西方社会，公共传播并没有过多指向民主、公共领域等层面的含义，而是与公共关系、形象塑造等议题关联较深。[5]这与中国学界对公共传播问题的讨论有所不同。国内学者对公共传播问题的探究，先后呈现以下脉络视角及议题：

一是结构功能主义视角下的公共传播。“公共传播的首要目的是说服受众，使之采取有益于自身健康，有益于社会和人类的行为；引导他们积极参与公共生活和努力提高社会道德水准”[6]。在此，公共传播对象依然置于被“说服、灌输”的位置，但此概念较全面地阐述了公共传播目标及其社会功能，旨在引导公众承担推动社会发展的责任。公共传播是“多元主体基于公共性展开的沟通过程、活动与现象，旨在促进社会认同与公共之善”[7]。在这里，公共传播被看成是具有公共性的沟通活动，其功能是促成社会认同。从传播主体及价值规范，传播内容、渠道及方式等方面，无不彰显现代社会的公共性诉求与理念。

二是互动模式中的公共传播。公共传播被看成是政府、企业及其他各类组织通过各种方式与公众进行信息传输和意见交流的过程。各类组织机构与社会公众交换公共意见、分享公共信息的方式，包括人际传播中面对面的交流与讨论，群体、社区及组织传播中的座谈与协商，以及基于广播电视、互联网等媒介渠道的大众传播等。[8]此视角下，公众拥有了与政府、企业、社会组织等多元主体交换意见的能力，成了公共信息传播与意见交换的传播行动主体。在此层面上，公共传播为公众参与社会公共事务拓展了渠道。

三是传播场域视角中的公共传播。网络新媒体环境中，传媒业逐渐由“新闻传播舆论场”向“公共传播舆论场”转变。从传统机构主流媒体所建构的单一化新闻传播场域，转向由传统媒体与网络新媒体协同建构的多元化公共传播场域。[9]这一说法抓住了公共传播主体多元、渠道多样、场域互动等特质。公共传播的意涵和样态是随着社会和媒介环境的革新而不断改变的，逐渐从公共性理念转向公共实践，从相对可控的传播行为走向多元开放的传播场域。[10]由此，公共传播成了推动现代社会进步的内生性力量。

四是社会治理视角下的公共传播。公共社会学倡导学者以公民社会的存在和维系为己任，与公众展开可沟通性对话，进行关于社会变迁的反思。[11]公共传播学者投身社会公共事务、研究公共传播的过程，也就是参与社会治理的过程。公共传播是国家和社会治理的实验场，也是社会治理创新的动力源，旨在通过多元对话形成社会共识，促进社会整合与国家发展。

传播是社会主体间互动交往的重要纽带，也是整合社会的有效途径。需要强调的是，基于社会公共性的公共传播在凝聚共识、整合社会、促进社会治理发展方面更具潜能。着眼于网络新媒体语境中公共传播与社会发展的关系，遵循现代社会治理逻辑与实现路径，公共传播可以进一步阐释为基于社会公共性，现代社会多元主体通过媒体实践或社会行动，传递公共信息，凝聚共识，维护公共利益，参与社会治理的过程。公共传播主体包括政府、社会组织、企事业单位以及公众等；传播目标是凝聚社会共识、维护公共利益、参与社会治理；传播渠道是传统媒体、新媒体平台或公众的公共性行动等；传播方式是基于媒体互动对话，或面对面的社会交往活动。公共传播的驱动力是社会多元主体基于公共利益维护而产生的自觉行动，其实质是建立在现代社会公共性基础之上的人与人的连接与赋权、人与社会的互动交往行动；其指向是参与社会治理、促进社会革新进步。

三、公共传播与社会治理学理关联

（一）公共传播之于社会治理驱力生成

自20世纪80年代以来，治理理论逐渐兴起并运用于政治、经济、社会等实践活动中。作为共享利益、分享价值的共同体，社会是由具有公共性、多元性、合作性的人构成的有机系统，涉及教育文化、医疗卫生、食品安全、公共安全、社会保障发展等多个领域。中国社会快速转型发展新时期，推动社会治理研究与实践显得尤为迫切。

学界对社会治理的研究，主要是从以下几个视角展开的。一是社会治理理念：打造“法治政府”；二是社会治理主体：建立多元合作共治的主体；三是社会治理职能：服务社会发展；四是社会治理模式：建立多元合作治理模式；五是社会治理评估：建立“人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与”的评估体系。[12]虽然有社会治理的研究，但大都是在社会学、管理学、政治等某一学科领域展开的，缺乏跨学科整合视野及整合实践。社会是一个开放演化、具有耦合作用和适应性的复杂网络系统，分析这一复杂网络的结构及其特征，建立社会治理的协同创新机制和制度安排，成了创新社会治理的基础。[13]作为复杂互动网络系统工程，现代社会治理面临主体观念单调、技术落后及机制缺乏等问题。事实上，社会治理主体是联结社会的多元个体，社会治理的本质是基于社会公共性协调人与人、人与社会、人与自然之间的复杂关系。

从传播的角度看，围绕人的意义构建与互动分享的信息流是保障现代社会复杂系统平稳运行的动力源。有社会学者提出，人类社会的发展过程伴随着类似于宏观物质世界中的三种流动——物质流、能量流和信息流，反映了社会三个基本的生产系统，即实物资料生产系统、社会智能信息生产系统、社会权能信息生产系统。[14]在这里，社会智能及权能信息生产与流通是社会系统运行与生产的基础；智能信息（思想、话语等）流通的形式是自由的，权能信息（政治、权力等）从高位势流向低位势，低位势有对高位势反馈监督功能，权能信息流处于物质资料生产系统和智能信息系统包围之中，从而形成了社会治理发展的必要条件。智能信息可以看成是多元主体在公共传播中所形成的思想、话语或共识。反过来，公共传播促进了智能信息的生产与自由流通，生成了促进社会治理发展的驱动力。

从结构化视角看，网络媒体环境中的公共传播为现代社会“时空分离、脱域和现代性反思”提供了技术支持[15]，拓展了社会交往及社会治理的边界。现代社会治理不再限制于物质化地域中的在场活动，基于公共性的公共传播活动成了公众参与社会治理的存在方式。社会多元主体借助于网络社交媒体展开互动交往、协商对话，自觉投入公共传播，更容易形成信息共同体、利益共同体及价值共同体，进而形成强大的社会治理驱动力。从维护复杂社会网络系统运行之社会智能信息的生产、流通及效能发挥，到多元共同体的建构及公共利益维护，都与公共传播实践密切关联。这既是现代社会治理的有机组成部分，也是促进社会治理发展的动力之源。

（二）社会治理与公共传播之接榫

回到社会治理与公共传播实践场景，无论是创新社会治理理念，还是投身社会治理实践，都离不开社会主体之间的充分有效协商对话，而基于公共性的公共传播是多元主体经由协商对话参与社会治理的重要渠道。社会治理与公共传播不仅在社会共识凝聚、公共利益维护等宏观层面存在关联，也在治理与传播主体、客体、本体、渠道、方式及目标等要素之间具有融通之处。

1.宏观层面上的关联

无论对于社会治理主体——政府部门、社会组织及公众行为指向的探究，还是关于社会治理本体——公共事务、公共政策、公共利益的分析，均在于寻找如何更好地处理人与现实社会之间的关系，让人与社会有效互动、和谐发展。达成这一目标的基础是社会多元主体持有广泛的社会共识。提供社会共识是公共傳播的重要功能，它通过对内容信息的选择与传播，为社会公众提供认识社会公共问题、展开公共行动的依据。

网络新媒体语境中，传播主体诉求多元而复杂，对社会共识的形成产生了一定的影响，而旨在维护公共利益的公共传播在促成社会共识、解决公共问题、实现社会治理目标等方面具有潜在优势。及时获得公共新闻信息、表达公共意见，不仅是网络新媒体语境中人们的基本生活内容，也是其生存方式；关注社会公共事务、参与社会治理成了人们实现自我价值和社会价值的需要。公共传播与社会治理在协调公共利益，构建社会多元共同体，促进社会稳定发展等宏观层面上有契合之处。

2.微观层面上的耦合

社会治理与公共传播在主体、客体、本体等核心要素之间有融通之处，这也是建构公共传播与社会治理互动机制的逻辑起点所在，如表1所示。

主体层面，无论是参与公共传播，还是投身公共事务活动，都需要社会多元行动主体充分地表达自己的意见、态度，其目标都是通过协商对话、理性沟通制定解决社会公共问题的策略路径与最佳方案，以维护公共利益，促使社会发生有益改变。客体层面，公共传播常缘起于对公共事件、公共政策的关注，或对公共利益的维护，公众参与社会治理的载体也是前者。不仅如此，社会多元行动主体参与社会治理活动必然要协同处理公共事务，商讨制定公共政策、平衡多方利益，以维护公共利益。本体层面，公共传播的核心要素是态度、意见、观点的表达与互动。与此相似，社会治理主体之间在价值主张、态度、意见、观点等方面达成共识后，方能有效推进治理实践。

渠道层面，公共传播离不开信息网络媒体平台、行动场所及空间。同样，社会治理中要展开协商对话、凝聚社会共识，富有活力的社会公共空间及公共场所不可或缺。方式层面，无论是投身公共传播，还是参与社会治理，基本切入点是协商对话、协同行动等。平等对话、理性交往有助于达成社会共识。公共传播行动主体是在平等的关系结构中展开媒体实践的，社会治理行动主体之间同样需要在平等、协商、互利的框架中展开交往沟通、协同行动。

目标层面，寻求共识、维护公共利益、促进社会发展是社会治理与公共传播共同的目标。公共传播旨在凝聚社会共识，激发社会公益行动，协同解决社会问题，维护公共利益。同样，现代社会治理的目标是协调社会各方力量，解决公共问题、促进社会稳定发展。总之，从社会行动主体、客体及本体，到渠道、方式及目标，基于公共性的公共传播与社会治理在多个要素层面存在关联，建构互动机制有助于公共传播与社会治理协同推进。

四、公共传播与社会治理互动机制建构的实践路径

构建公共传播与社会治理互动机制，在获得政策导向、制度保障、财物支持等外在条件的基础上，进一步凝聚社会共识，激发社会多元主体内生力，聚合社会多元行动主体积极参与公共传播及社会治理，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[16]。公共传播与社会治理互动机制承认社会主体个性化、多元化，重视主体之间协商对话及其能动性的发挥；强调公共意见、态度、观点等公共传播及治理本体的普遍性及公共性；注重寻求社会共识，建立多元共同体，汇聚推动社会发展的动力。

（一）互动机制构建之目标

1.凝聚公共意愿，构建公共价值共同体

社会是由各类组织构成的协作系统，协作是整个社会得以正常运转的基本而又重要的前提条件。[17]在此层面上，社会治理可以看成是作为主体的人所进行的有意愿、有目的、有计划社会协作的过程，推动这一进程的基础是在多元主体之间达成广泛的社会共识，形成积极协作的公共意愿，构建价值共同体。社会共识、协作意愿及共同价值的达成，需要社会多元主体间平等交往、互动对话、协调利益诉求，而基于公共性的公共传播在促成社会协作意愿、构建价值共同体等方面有互联优势。

社会治理与公共传播是多元行动主体为解决公共问题而展开的社会化协作活动。因此，更需要各方行动主体在寻求社会共识的基础上，建构价值共同体，生发积极协同合作的公共意愿及实践行动，以维护社会公共利益。建立价值共同体，意味着公共传播与社会治理行动主体需要选择趋同的价值取向与行动标准，以解决社会公共问题，促进社会进步，其过程必然需要社会多元主体间的沟通、协商与对话。因此，互动机制首先要具备凝聚社会公共意愿、建构价值共同体的目标要求。

2.关注公共议题，构建公共利益共同体

网络化社会中，行动主体多元、利益诉求多样，社会治理必须注重平衡多元主体的诉求，吸引多方力量共同参与社会治理，同享社会发展成果。因此，构建公共利益共同体既是促进社会治理的基础，也是公共传播的社会指向，这意味着社会各方要超越个人或集团利益的局限，通过建立各种公共性制度及行动机制，形成协同解决社会问题、共享发展成果的新型协同关系。

社会转型发展改革进入深水区，不同社会主体之间的利益冲突日渐增多，社会治理面临新的挑战，从构建公共利益共同体的角度出发，站在促进社会可持续发展的高度，协调社会各个主体之间的利益关系，化解社会矛盾，成了公共传播与社会治理的共同目标。

3.拓展话语实践，构建公共信息共同体

基于公共传播的话语实践是关于公共行动指向的谈论形式，是描述、生产公共知识的活动，也是社会公共行动的表征。人类近代一切突变式的进步离不开文化信息增值和流通的加速。[18]公共传播中的话语实践为文化信息增值、社会意义构建与流通拓展了渠道，也拓展了现代社会治理驱动力生成场景。值得强调的是，在信息过剩、价值多元的传播环境中，建立信息共同体显得尤为迫切。信息共同体意味着要让社会协作系统中的多元思想保持方向上的一致性，扩展公共传播与社会治理互动网络系统中各方行动主体求同存异的公共话语空间。因此，拓展公共话语实践，建立信息共同体，推动多元思想互动分享，聚合社会各方力量，成了公共传播与社会治理互动机制的基本目标。

（二）互动机制建构之实践路径

1.建立主体协同机制

无论是参与公共传播，还是投入社会治理活动，都需要主体之间基于社会公共性展开协商对话、寻求解决问题的方案。政府作为核心主体，在社会治理协同系统中，应注重协调企事业单位、社会组织、利益集团等各社会阶层之间的利益关系，引导多元主体公共行为，倡导维护社会秩序的習惯及自觉遵守社会契约的风尚。在公共传播及社会治理实践活动中，对于公共权力的使用，政府应当有所为有所不为，强调过程、倡导协调、兼顾多元、注重互动，培育社会自组织功能，激发自组织活力，协同多元行动主体，推动社会治理现代化。

在公共传播中，公众主动关注公共政策制定、公共危机处置等具体社会事务，直接或间接参与社会治理。如果“没有公众参与，协同社会治理就失去了协同的对象和基础，治理的效果也会大打折扣”[19]。社交网络环境中，公众不再是被动的信息或意见的接纳者，而拥有自主参与公共传播及社会治理的渠道资源和能力。因此，政府主管部门应当尊重公众参与社会治理的权利，注重满足公众实现自我价值和社会价值的愿望与需求；社会各方应借助公共传播拓展公共对话及行动空间，倡导公众为社会治理建言献策、提供智慧或行动支持。上述多元行动主体应在其职责范围内积极作为，出台相应政策制度，建立长效协同机制。

2.建构本体流通机制

网络新媒体在一定程度上对政府组织机构支配信息的能力和边界形成了挑战。值得强调的是，基于公共性的公共传播，一定程度上消解了网络新媒体之于政府组织机构在信息掌控中的挑战。公共传播与社会治理的目标都是维护公共利益、促进社会和谐发展。社会治理需要“同心圆”式的公共舆论格局，公共传播有助于创设推动社会治理的公共舆论环境，两者相向而行。因此，从政策、制度设计到人才、资金及基础设施保障等方面，建立公共传播与社会治理本体生产流通机制，既是公共传播维护公共利益的前提，也是协同社会治理的基础。

3.建立平台互动机制

在社会协同治理中，高效透明的信息流通有助于协调社会系统正常运转，畅通明确的意见、观点的交换有利于协调各主体行为目标。公共传播为社会多元主体意见表达提供了平台，也拓展了社会治理的话语实践空间。建立公共传播与社会治理平台互动机制，让公众合法、合情、合理参与公共问题讨论，发挥网络新媒体社会的自我赋权、复杂连接、虚拟公开等功能，整合传统媒体、网络社交媒体等信息获取方式和话语互动渠道，搭建现实社会和虚拟社会之间理性交往的桥梁，有助于提升现代社会治理效能。

无论是现实社会还是网络社会，有序运行的基础是多元主体间持有相互认可的文化及价值观念。如果说现实社会中的交往有受时空限制的一面，那么基于社交网络媒体的话语交往则在这方面有所突破，给予了人们更多精神交往自由及思想创新的可能。

五、结语

公共传播既是凝聚社会共识的基本渠道，也是社会治理主体间协商对话的桥梁。这有助于改善自然资源分配、生产交易、社会权力运行等过程的透明度。基于公共传播，公共利益表达的渠道会进一步畅通，反推政府、企业、社会组织及公众等社会治理主体适度介入社会生活，合理利用社会资源，积极投入社会治理实践。

从传播服务社会发展的角度看，要改善现代社会因交流隔阂而造成的公共问题，多元主体应积极投入公共传播，通过协商对话寻求解决之道；从治理促进社会进步的视角出发，社会多元治理主体应充分利用公共传播，基于多元主体互动丰富解决之器。公共传播为社会治理主体间协商对话、互动交往提供了公共空间，有利于创生优质智力资源，推动社会治理发展。构建公共传播与社会治理互动机制，旨在寻求广泛的社会共识，激活多元主体能动性，积极参与社会治理实践，共创人类文明。

[本文为安徽省高等学校科学研究项目（哲学社会科学）：“共同富裕背景下公益傳播与基层社会治理共同体建设研究”（编号：2022AH051011）]

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作者简介：史剑辉，安庆师范大学传媒学院副教授、硕士生导师（安庆 246133）。

编校：王志昭