基于主体功能区的国土空间规划传导机制的分析

张苏宏

(山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西 太原 030000)

建立传导机制是落实国土空间规划发展战略的必然之举，而主体功能区作为国土空间开发过程中的基础性制度，将其融入到传导机制中有利于实现科学的规划传导，减少各层级之间的割裂现象。为进一步突出层级传导的整体性、完善性与有效性，应以主体功能区为统一目标，结合我国国土空间规划现状对主体功能区传导问题展开深入研究，做到发挥主体功能区基础作用，为国土空间规划体系提供动力。

1 主体功能区与国土空间规划的关系

在经济发展与城市化建设过程中，我国国家及区域空间发展战略主要通过国土空间规划加以体现，如果将国土空间规划作为载体，那么主体功能区则是骨架与内容，二者相互联系、相互影响，体现出整体和部分的关系。基于国土空间规划要求与主体功能定位，可以将国土空间规划为生产空间、生活空间与生态空间，同时明确各区域边界，包括城镇区、工业区、居民点开发边界和耕地、林地、湿地等保护边界，同时加大对城市地下空间的规划管控力度。与此同时，在进行国土空间规划的过程中，还可以根据主体功能分区要求提出区域约束性指标，围绕各区域差异特点制定政策规定与考核制度，保证国土空间规划做到有据可依，在此基础上逐渐对各传导层级进行细化，提高国土空间开发与保护水平，更好地发挥出主体功能区作用。

2 主体功能区分区体系构建

国土空间规划根据“五级三类”分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级，本文主体功能区分区体系的构建由国家级、省级、市级分别对应主体功能战略区、主体功能区以及主体功能单元，县级、乡镇级为下设单元，满足整体战略性、协调性、实施性要求，其层次结构如图1所示。

图1 主体功能区分区体系框架

2.1 主体功能战略区识别

结合图1来看，主体功能战略区包括城镇开发战略区、农业发展战略区以及生态安全战略区。首先，应完善主体功能战略格局，根据各区域具体特点完成区域划分。例如，城镇开发战略区应充分考虑全球化背景下发展形势，对某地的经济、人口、交通集聚规模进行衡量，判断其发展水平；农业发展战略区的分析应以当地农业发展及粮食生产为核心，将市场化理念引入格局建设中，考虑气候环境、耕地面积、基础设施、农业技术等因素对农业发展的影响；生态安全战略区则需要分析当地自然保护地规划及自然生态保护情况等要素。其次，基于上述评价标准对完成对各备选区域的评价，包括环境质量、水土资源条件、生态条件等，得出单要素承载状态，再根据不同主体功能区功能定位对单要素承载状态评价结果进行修正，完成主体功能战略区的最终确认，保证主体功能战略区识别科学性、合理性与完善性。

2.2 主体功能区优化

根据图1显示，省级主体功能区对应的是城镇化发展区、农业农村现代化发展区以及生态经济发展区，按这一顺序，人的集聚程度与发展功能逐渐减弱，自然发展功能则逐渐增强。结合分区特点与发展目标，在采取相应的优化路径时应针对不同区域提出针对性优化目标，例如城镇化发展区应以加强城市建设、发挥城市功能为核心，加大开发管控力度，提高各要素集聚水平；农业农村现代化发展区应以发展农业生产为核心，加强农业技术创新，优化农业资源配置，同时为农产品供给及食品安全提供保障；生态经济发展区则以生态保护为核心，创新生态系统管理模式，提高生态产品供给能力[1]。

在对主体功能区进行识别时，首先应判断评价单元是否为主体功能战略区，对其功能效益加以分析；其次应对其资源环境承载力超载情况进行检验，在保证不超载的情况下进行判断，若超载则需要进行资源环境承载能力评价直至不超载；最后构建相应的功能识别指标体系，对发展功能、农业功能、生态功能等方面的综合效益实施有效评价。

2.3 主体功能单元细分

结合图1，不同的主体功能区还可以进一步进行主体功能单元细分，其中城镇化发展区包括优化开发、重点开发以及协调开发单元；农业农村现代化发展区包括都市现代农业、优势农业以及生态农业发展单元；生态经济发展区包括生态保育、生态治理以及生态保护单元。总的来说，要想实现主体功能区的可持续发展，就要加强对主体功能单元的关注，同时保证各单元之间的协调性与有效性。

3 传导机制的应用与细分

为实现国土空间的合理推进，可以将规划传导作用机制引入其中，同时保证和主体功能区类型相适应。在此基础上，可以将规划机制细分为引导机制、约束机制、激励机制与考核机制，其中前两种机制以优化布局组织为目标，主要应用于空间利用模式中；后两种机制以构建奖惩机制为目标，主要应用在地方政府管理中，在加强主体功能区建设中发挥重要作用。

3.1 引导机制

引导机制的主要作用是对各类要素空间进行合理组织，达到和谐共生的目标。国土利用基本空间包括城镇空间、农业空间与生态空间，不同空间类型相互融合、相互作用，在进行国土空间规划的过程中，应建立三种空间类型互惠互利的发展目标，实现各空间类型的密切联系。在此期间，应充分发挥引导机制作用，以自然规律和经济规律为基础，对三种空间类型的数量关系、结构关系与利用方式进行有效协调，推动三类空间逐渐向高水平、高质量发展。具体来看，空间数量关系引导主要是对各空间类型占比进行把控，保证占比情况与环境自然资源承载力相适应；空间结构关系引导主要是规划重点开发与保护区域，结合当地经济及人口发展情况采取针对性保护措施，提高各空间类型的响应能力；空间利用方式引导则是通过合理利用实现空间高水平产出，提高资源利用效率，并为社会经济发展提供支持。

3.2 约束机制

约束机制是对空间提出的发展目标与“底线”要求，保证在约束作用下可以提高空间利用水平，为空间高效集约发展提供路径。具体来看，约束机制的实施主要可以分为规模约束与效率约束，其中前者以资源总量为约束目标，后者以资源利用方式为约束目标。对于规模约束来说，是当前政府部门开展资源保护的主要手段，避免各区域一味追求经济效益存在过度攫取资源的情况，导致农业生产能力与生态服务能力降低。在实施规模约束的过程中，应以生态保护红线、基本农田保护红线等作为空间利用指标，在明确主体功能定位的基础上实现刚性控制。而对于效率约束来说，是通过转变投入产出标准来倒逼资源利用优化，保证资源条件与开发利用行为相适应。在实施效率约束的过程中，应充分考虑不同区域的资源环境承载能力，若地区资源环境承载能力较强，应提高空间利用效率；若相反则应加强投入产出过程生态环境保护，减少污染排放对生态的破坏。

3.3 激励机制

激励机制的主要作用是对空间价值进行充分挖掘，为实现区域空间均衡提供保障；建立激励机制也是激发政府部门主观能动性是保障措施，真正意义上实现从“被动保护”向“主动保护”的转变[2]。激励机制的实施以落实补偿机制为主要形式，针对部分区域经济效益受损、生态补偿覆盖范围和补偿数量不足的情况，充分发挥政府部门的作用，将其与市场功能有机结合，遵循“谁收益、谁付费”原则，通过广泛付费主体来扩大补偿覆盖范围、增加补偿数量。与此同时，政府部门作为生态公共产品补偿的主导，有利于促进其价值实现，逐步实现空间负向经济效益在正向经济效益的转变，突出各个主体功能区的空间价值，进而提高政府部门参与空间规划与保护的积极性与主动性。

3.4 考核机制

考核机制主要对空间发展起监督作用，将考核制度与行政问责结合起来，作为区域差异化发展模式的有效监督，促进考核力度与执行情况的优化与完善。主体功能区发展目标具有一定的差异性，因此在对不同空间进行考核时确定的考核重点也应所有区分，在选取考核指标的过程中，不仅要与主体功能区战略目标相适应，还要与地区发展特征相吻合。对于考核内容来说，则需要以主体功能区基础制度为基础，缓解考核体系和考核内容之间的矛盾。具体来看，城镇化发展区应以城市发展水平及资源利用情况作为考核内容，促进区域综合竞争力的提升；农业农村现代化发展区应以农业生产水平作为考核内容，旨在为农业生产及粮食安全提供保障；生态经济发展区应以区域生态价值和生态服务能力作为考核内容，保障国家生态安全[3]。

4 基于主体功能区的国土空间规划传导实现方法

4.1 对主体功能区定位进行精细化分类

主体功能区定位是实现规划传导的重要基础，同时提出精细化分类标准，进而为空间尺度等复杂问题提出解决方案。结合规划传导要求来看，主体功能区定位应以具体的功能类型为基础，遵循国家相关要求和政策，提出切实可行的分类方法。在城镇化发展区、农业农村现代化发展区以及生态经济发展区的一级分类基础上，进一步生成二级分类方式，即分别划分“核心区”与“过渡区”，其中“核心区”的地域功能相对单一，而“过渡区”则具有地域功能混合的特点，进而可以为地区定位比较模糊的地区提供解决方案，包括城镇化过渡区、农业农村过渡区以及生态过渡区等。此外，还可以根据主体功能区特点增加划分类别，例如可以针对人文景观资源较为丰富的区域设置“人文景观地区”，实现对“过渡区”的拓展与延伸，大幅提升了主体功能定位的全面性与精确性。

4.2 健全国土空间规划体系

为推动国土空间规划的有序进行，应建立起完善的国土空间规划体系，明确国土空间规划战略目标与各部门职能范围，为主体功能区理念的应用提供路径，同时确保各层级传导之间的稳定衔接。具体来看，可以从以下几方面入手：首先，应通过横向协调的方式对国土空间规划组织结构加以完善，围绕主体功能区落实明确的国土空间规划编制要求，保证各层级间连接的协调性与稳定性[4]。其次，在实施国土空间规划的过程中，应加大对耕地红线、生态线的保护力度，确定主体功能区为国土空间规划的核心基础。在此基础上，还应进一步强化主体功能区的重要作用，将主体功能定位作为国土空间规划的重要参考依据，推动不同主体功能区域之间的差异化发展。基于主体功能区定位贯彻落实国土保护工作，加大人口调控、空间开发与生态保护力度，实现人与自然和谐共处。此外，还应进一步参照主体功能区布局加强基础设施建设，确保区域经济发展与主体功能定位保持一致。

4.3 围绕“三区三线”实施国土空间规划管控

“三区三线”是国土规划控制体系建设的重要构成部分，合理地实施和优化国土空间布局的建议，目的是提高经济发展质量，提高人们生活水平[5]。统筹三区布局优化以主体功能分区为基础，结合区域内空间布局对市区城镇空间、生态空间以及农业空间合理优化。以主体功能区规划为基础，引导国土开发有序推进，充分发挥地域优势，突出特色，提高区域统筹建设水平，建立主体功能定位和三区数量规模、组织结构、利用方式的关联。在数量规模上，结合中央发布的相关国土规划方针，确定各个空间保护下限和开发上限。国土空间规划管控需要政府引导负责，为统筹全局，需建立省市县联动协同的工作机制，在自然界限分区下，做好上下级政府资源和信息的衔接，广泛征集地方级政府诉求，全盘系统调整，避免不科学的开发，采用高精度的大比例尺地理信息数据图逐一进行土地空间规划，最终经过专业人员的反复校验，确定具体化的可行性方案。在综合管控的基础上，使得土地空间规划更具有科学性，实现了全域覆盖、分级传导，减少了土地资源的浪费，始终将群众作为基础，在不同类型主体功能区规划中，结合人口流动情况明确建设的重点，可以形成不同的空间组织形式，为发展创新型、服务型社会，构建新的都市产业布局奠定了良好基础。

衔接三线和资源要素指标，将三线资源要素指标与功能定位挂钩，按照确定好的适宜性评价分级结果做好分区规划[6]。从农业保护指标订立上来看，需要规划促基本农田保护红线，保障区域内居民的耕地数量，不可过度开发，应将农产品主产区作为核心，围绕此展开土地空间开发及拓展，优化生产空间布局，进而提高农业生产能力。从生态保护指标角度来看，需要设置生态保护红线，保证林地总量，不可乱砍乱伐，应加强林业管理，提升林业生产综合能力，适度开发，进而提高林业经济发展质量。城镇建设指标用地规划应坚持公平和效率两大原则，一方面要保证城市化城区建设要求，另一方面必须考虑地方发展诉求，合理布局。以建设用地总量为目标，以乡村建设用地作为调节重点。目前，在我国最新的国土空间规划体系中，结合区域内经济发展形式，统筹布局，综合考虑各省市空间范围内区域和生态流域系统完整性，结合地貌、植被水系等形成的天然接线布局三区三线。具体来说，适合种植的农业用地依然用作农业开发，在城市化建设进程中，需要保证区域内农作物生产总量，以此为前提占用农业用地，进行城镇化开发，基于可持续发展的理念，还应考虑区域内生态布局，超过红线的保护区，一定要加大修正力度，恢复生态。

4.4 健全相关战略配套政策体系

基于我国广阔的国土面积与不同地区经济的差异化发展，全国各地在资源分配在充分性与均衡性方面存在显著的问题，对此，在基于主体功能的国土空间规划传导机制中，要充分发挥财政转移支付的导向作用，立足国土空间规划整体，使中央、省级与地方的层次化财政体系对其支持作用得到充分发挥。针对国土空间规划体系中生态功能区与农业经济区等重要的主体功能区投入更多资金，使其获得更强有力的财力支持，促进基本公共该服务体系的建设与完善速率不断加快，基于完善的农村基础设施建设促进农村地区经济发展，使其与城市在公共服务、基础设施建设等多个方面的差距逐渐缩小[7]。

围绕重点生态功能区，充分发挥财政与产业发展等多项政策的协同作用，立足国家发展，统筹规划布局，使农产品生产的优势地位更加突出，使国家粮食安全从根本上得到有效保障。在生态保护区中以生态修复、生态建设等工程为重要手段，加大土地荒漠化治理力度，促进此类区域森林覆盖率、水土流失防治效果、生物多样性等生态特性的提升。针对农产品主产区既要加大财政扶持力度，还要推行激励机制、生态补偿机制、补贴政策等制度体系，强化政策扶持，充分发挥其主体功能，通过精准定位带动产业发展。

4.5 落实完善的考核制度

基于国土空间规划体系的基础功能，在其传导机制中不仅要加强相关战略配套政策体系的完善，还要综合考虑地区差异性发展特征，建提升考核评价制度的针对性。以主体功能区的目标价值为重要依据，建立并完善层次性的考核制度，按照国土空间规划体系的类型划分，实现资源利用与空间利用考核体系的科学建立。在考核过程中，要以地方财政收入、资源环境承载能力、地区生产总值等作为重点，对现阶段各方面工作中存在的不足进行科学分析。

5 结语

综上所述，将主体功能区相关内容引入到国土空间规划中有利于发挥其基础把控作用，本文基于主体功能区理念对“主体功能战略区—主体功能区—主体功能单元”体系进行划分，明确各要素之间的作用机理，通过引导机制、约束机制、激励机制、考核机制传导框架来发挥其对国土空间规划的管控与促进作用。在此基础上提出具体的传导实现方法，通过划分主体功能区定位、围绕“三区三线”实现空间引导与约束等提高国土空间规划水平。