海外高层次人才柔性引进风险与对策研究

□ 郑婉菁

近年来，我国人才总量与质量不断提升，人才国际竞争力提升趋势明显。2022 年6 月，中国科协创新战略研究院发布的《中国科技人力资源发展研究报告（2020）》显示，截至2020 年年底，我国科技人力资源总量超过1.1 亿人，位居世界首位。根据科睿唯安2022年度全球“高被引科学家”名单，美国共有2 764 人次入选，占名单总数的38.3%，低于2018 年的43.3%；中国大陆排名第二，共有1 169 人次入选，从2018 年占名单总数的7.9%增加到2022 年的16.2%。根据世界知识产权组织（WIPO）发布的《2022 年全球创新指数》，在2022 年全球创新指数排名中，中国排名第11，连续10 年稳步提升。然而，我国高层次人才集聚程度相比发达国家仍有一定差距，高精尖领域科学研究仍面临“卡脖子”技术问题。尽管美国高被引科学家占比有所下降，但美国的科学研究水平仍然居于世界领先水平，美国高被引科学家数是中国大陆的2.36 倍。根据欧洲工商管理学院、波图兰研究所和新加坡人力资本领导力研究所联合发布的《2022 年全球人才竞争力指数》（GTCI），中国排名虽从2019 年的第45 位上升至2022年的第36 位，但人才竞争力水平还有待提高。

一、柔性引进海外高层次人才的必要性

聚焦科技攻关任务和解决“卡脖子”技术问题，在下大力气培养造就我国战略科学家的同时，也要善于借用外力，大力引进和使用海外高层次人才，聚天下英才而用之。柔性引才，是指突破国籍、户籍、地域、人事关系等刚性约束，倡导以用为本的人才智力引进方式。由于跨地区、跨文化等主客观因素，全职引进海外高层次人才难度较大，因此，柔性引才仍是集聚海外高层次人才智力的重要方式，是建设世界重要人才中心和创新高地的重要手段。

柔性引进海外高层次人才与全职引进相比具有相对优势。一是灵活性。海外高层次人才在其所在地已有长期的资源积累、良好的平台支持，往往不愿放弃原有的全职工作，而柔性引才可以通过短期、周期、项目等方式实现灵活引进，便于用人单位与海外高层次人才根据实用原则自行选择。二是低成本。海外高层次人才是掌握高精尖技术的核心人才，全职引进则需要提供相应的高待遇、大平台等。然而国内大部分城市的人才环境和待遇水平与发达国家相比竞争力不足。因此，柔性引才多按次、按项目向人才支付报酬的方式，为海外高层次人才的引进提供了较低成本的途径。三是过渡性。柔性引进海外高层次人才也是重要的引才宣传方式，为海外高层次人才提供一个窗口，促进双向考察与深入了解，从而为全职引进提供过渡和铺垫，实现引进的海外高层次人才从“为我所用”发展至“为我所有”。四是易接受性。人才之间存在着一定的竞争关系，维持新引进人才与已有人才之间的平衡也是引才用才中的难点之一。而柔性引才按次、按项目的报酬支付方式则可以避免两类人才工资待遇的直接比较，更易被现有人才接受，有利于柔性引进人才与现有人才的合作，激发现有人才的创新积极性。

二、柔性引进海外高层次人才的实践探索

（一）智力服务

海外高层次人才智力服务，是指国内用人单位按照引智为主、以用为本的原则，引入海外高层次人才为用人单位提供技术咨询指导、授课培训等智力服务的柔性引才方式，仍是目前主流的柔性引进海外高层次人才方式。智力服务意味着海外高层次人才与用人单位之间不具有隶属关系，而是平等的合作关系。智力服务活动可以是海外专家来华或用人单位派人前往咨询，也可以是不受空间限制，通过互联网技术进行远程指导等。

（二）项目合作

项目合作更多是单位间的合作，围绕项目的开展，集聚海内外专家智力，实现合作共赢。海内外项目合作是围绕某一项目，由海内外专家组成合作团队，以完成项目为目标，共同开展项目攻关或课题研究。海内外项目合作有明确的目标，注重结果导向，更有利于海外人才智力的引进与成果转化。且项目合作多是单位间的合作，开展项目合作是海外高层次人才的职务行为，从而减少了海外高层次人才个人行为与单位行为之间的冲突，降低合作风险。项目合作既可以是单位间发起的战略合作，也可以是由海外高层次人才发起进而上升为单位层面的合作。

（三）海外“飞地”远程借智

海外“飞地”远程借智是国内用人单位通过“走出去”，在海外经济发达城市、科教资源集中区、人才集聚地建立研发基地、科技孵化器、技术转移中心等平台机构，开展技术研发和人才孵化，实现海外高层次人才智力成果转化的柔性引才方式。建立海外“飞地”，有利于融入海外国家或地区，与海外高层次人才建立形式多样的引才用才关系。通过海外“飞地”与国内本部的互动，促进人才智力中转，实现研发与生产、孵化与产业化在“飞地”与本地的双向联动，互惠共赢。[1]在这一方式下，海外高层次人才无需离开常驻地或改变工作、生活习惯，可以实现常态化吸引集聚海外高层次人才。

（四）离岸创新创业基地柔性引才

国家海外人才离岸创新创业基地是吸引和集聚海外优秀人才来华开展离岸创新创业的重要平台。[2]中国科协已在全国多个城市挂牌成立“国家海外人才离岸创新创业基地”，这些基地配套离岸创新创业优惠政策、引智资金、载体平台、工作条件等，[3]相当于开辟了人才智力引进的“绿色通道”，促进海外高层次人才智力成果在国内落地生根。将海外创新创业资源与我国的科技、产业发展相融合，促进创新的国内国际双循环，更有利于创新创业成果落地转化，实现双赢。依托离岸创新创业基地形成的进出便利、来去自由的创新创业环境，有利于我国广泛地吸引和集聚离岸创新创业主体，构建柔性引进海外高层次人才的良好环境。同时，部分地区也积极探索“双向离岸”模式，在海外设置离岸创新创业基地，实现引进来与走出去相结合的双向引才引智。建立海外人才离岸创新创业基地是柔性引进海外高层次人才的创新方式，[4]随着其发展、成熟，将成为未来柔性引进海外高层次人才的主流方式。

三、柔性引进海外高层次人才面临的风险

柔性引进海外高层次人才涉及国内国际两个环境，以及人才资本产权、知识产权跨地区流动和跨境税务申报等问题，如果处理不当可能会影响个人、单位甚至国家的利益。为此，有必要深入剖析、厘清柔性引进海外高层次人才所面临的风险，为防范、处置风险提供路径参考，促进构建高层次人才、引才单位、人才所属单位等多元利益主体的良性关系，让人才智力发挥最大化作用。

（一）法律风险

科技的发展离不开国际交流与合作，柔性引才也是人才智力交流的重要方式。然而，高层次人才往往掌握高端的科学技术知识，其柔性流动易引起相关国家的关注。如美国为维护其科技优势强国地位，常以“国家安全”“价值观”“意识形态”等为理由，限制高层次人才正常的科技交流活动。美国司法部于2018年启动了“中国行动计划”，其后，又通过了《2021 年美国创新和竞争法案》，以政治手段对正常的科技学术交流施压，意在阻碍中国高端科技创新。[5]尽管“中国行动计划”现已暂停，但针对涉华人才的有关指控并没有停止。由此导致柔性引进海外高层次人才常伴有法律风险，而柔性引进海外高层次人才的法律风险一旦发生，高层次人才将面临长期的指控，这一过程将对其精神、名誉和事业等造成不良影响，甚至会给引才单位和引才国家带来损害。

（二）知识产权风险

知识产权是人才智力成果的产权，是人才引进的重要前提和成果导向。知识产权风险可能存在于海外高层次人才引进的各个环节，[6]风险强度不亚于全职引进人才，且更具有隐蔽性。首先，柔性引进海外高层次人才并不改变海外高层次人才与海外雇主单位的雇佣关系，其柔性服务过程直接涉及海外雇主单位、人才自身、柔性引才单位之间的利益。海外高层次人才知识产权权属状况的真实性、合法性、完整性决定了海外高层次人才为国内引才单位提供智力成果的有效性。如海外高层次人才对其知识产权成果并不具备完全的处分权，则人才未经其雇主单位授权而进行的单独处分行为在法律上是无效的。其次，国内引才单位对引进的海外高层次人才开展知识产权背景调查的难度较大。目前针对海外引才的知识产权风险防范机制尚未健全，柔性引才单位出于对成本的考虑、知识产权意识不强或能力限制，缺乏解决知识产权信息不对称问题的有效措施，易产生跨国知识产权纠纷。最后，柔性引进海外高层次人才的智力服务成果归属如不明确，则易产生智力服务知识产权的归属纠纷，甚至会导致商业秘密，乃至国家秘密的泄露。

（三）税务失信风险

对于柔性引进的海外高层次人才来说，报酬是其提供智力服务最直接的激励因素。柔性引进海外高层次人才涉及人才智力跨国流动，其税收征缴也需要兼顾双方国家（地区）的纳税规定，面临的纳税风险点也更多。一是海外高层次人才智力服务在我国纳税制度中的适用或理解偏差可能导致用人单位扣缴义务执行失当。柔性引才形式灵活多样，其中远程服务、派人赴境外购买技术指导咨询服务等方式适用“在境内销售的服务”还是“完全在境外发生的服务”存在模糊空间，可能导致用人单位有关增值税、企业所得税的缴纳和个人所得税的代扣代缴义务落实不够到位。二是离岸创新创业基地税收国际化水平不高，易产生离岸创新创业基地柔性引才智力服务纳税适用不当的风险。我国各海外人才离岸创新创业基地的建设水平主要取决于当地的政策优惠力度。部分基地的离岸创新创业运营模式不够成熟，对于吸引科技人才、智力、项目的创新创业“绿色通道”建设仍不够完善，实际税收政策与海外高层次人才对其税收优惠的预期存在一定差距，可能导致柔性引进的海外高层次人才按离岸惯例执行国际通用的税收规则但不符合我国离岸创新创业基地实际，从而影响人才在我国的税务信用的问题。三是海外高层次人才税务申报不完备可能产生虚假纳税申报的风险。如美国的纳税采取属人主义，美国《海外账户税收合规法案》（FATCA）和《海外银行与金融账户报告规则》（FBAR）均对美国公民或绿卡持有者海外金融资产申报提出了相应要求，二者叠加使纳税申报更为复杂，纳税人也可能面临多重处罚的危险。[7]近年美国利用纳税申报和海外银行账户问题审查涉华科研人员，这也说明了我国柔性引才单位及人才自身对跨国报酬税务申报的合规性处理水平有待提高。

（四）人力资本产权冲突风险

海外高层次人才往往掌握核心技术，具有高人力资本存量。人力资本产权是归人力资本产权载体所有的，即海外高层次人才的人力资本所有权天然不可分地属于人才本人，通过契约可以将人力资本的部分支配权、使用权、收益权转让，但不能转让所有权。[8]在柔性引进海外高层次人才的过程中，随着人力资本产权的分配主体增加，发生人力资本产权冲突的风险也随之提升。部分柔性引才关系的建立仅靠人才个人与柔性引才单位之间的双方协议，难免会引发人才智力服务时间、任务乃至成果归属、收益等冲突。对于引才单位而言，由于其未与柔性引进海外高层次人才建立劳动关系，其对于海外高层次人才的人力资本仅有依合同形成的短期使用权，在面临三方冲突时，常处于维权的弱势地位。对于人才而言，由于跨用人单位、跨国流动，海外高层次人才在柔性引进过程中可能存在权益保障的真空地带，如流动期间的工伤保险问题。

四、防范柔性引进海外高层次人才风险的对策

（一）优化营商营智环境

良好的营商营智环境是吸引集聚人才的重要土壤，是招商引资、招才引智的重要前提。[9]对于柔性引进海外高层次人才而言，其智力服务具有灵活性、短期性等特点，稳定性相对不足，对于智力服务环境的敏感性更高，因此我国要采取以下举措来提高对于人才的吸引力。一要优化人才发展生态，打造人才集聚磁极。这是我国在世界人才竞争中的内功。良好的人才生态有利于激发人才创新创造活力，促进优秀人才脱颖而出。同时，培养壮大我国战略科学家队伍，提高我国在国际科技领域的话语权，逐渐形成高层次人才集聚马太效应。二要与国际接轨，优化创新创业环境。充分利用我国综合实验区、自由贸易区、离岸创新创业基地等平台，积极与国际人才流动通用规则对接，畅通海外人才交流的绿色通道，为海外人才开展创新创业提供便利，在世界范围内集聚人才。三要提升人才服务水平，提高柔性引才效率。推动各地海外引才联络站、人才驿站、人才之家等的建设，坚持人才服务的国际化导向，并将服务覆盖至柔性引进人才。同时，在人才服务过程中应充分了解国际人才交流、科技交流有关政策及法律，建立国内外引才联盟，实现信息共享及风险联合预警，提前为高层次人才柔性流动规避风险。

（二）完善柔性引才知识产权分析评议机制

国家知识产权局印发《重大经济科技活动知识产权评议试点工作管理暂行办法》《知识产权分析评议工作指南》等，将“人才引进”列为开展知识产权评议的重大经济科技活动，并纳入知识产权分析评议范围。在高层次科技人才引进中开展知识产权分析评议是防范人才引进风险、精准引进人才的有效保障，[10]应将知识产权评议进一步扩展应用至海外高层次人才柔性引进工作中。一要完善知识产权评议内容。有学者提出从诚信评议、基础评议、前瞻评议三方面开展知识产权分析评议，三个方面依次递进，只有通过前一评议才能继续下一评议。[10]在知识产权评议拓展应用中，还应根据柔性引进海外高层次人才特征调整评议指标体系及权重，突出诚信评议和基础评议。二要不断创新优化知识产权评议形式。要充分利用知识产权与专利情报研究，借助AI 技术，形成智能化、便捷化的知识产权评议形式，并拓展运用至海外高层次人才柔性引进工作中。三要加强知识产权评议结果的运用。开展海外高层次人才知识产权评议与国内用人单位需求的契合度分析，实现人才价值的预期评价，提高引才精准性。四要强化知识产权评议保障。要建立知识产权评议咨询和协助机制，为用人单位提供预防知识产权风险及开展知识产权评议的“一站式服务”。同时，要为引才单位及柔性引进的海外高层次人才提供知识产权纠纷调解机制，组建专业律师团队，保护人才在我国的知识产权，提高海外高层次人才为我国服务的积极性。

（三）优化报酬支付及税收申报服务

为激励海外高层次人才智力持续为我国提供服务，需畅通报酬支付渠道并提供完善的税收申报服务。一要为柔性引进海外高层次人才提供报酬便捷化汇出服务。应在现有境外专家便利化薪酬购汇的基础上，扩大对柔性引进海外高层次人才的便利化报酬购汇试点。依托大数据、区块链等技术加强数据比对和运用，减少报酬跨境支付所需材料的重复报送等，提供方便快捷的报酬便利化购汇服务。二要加强对海外高层次人才在税务扣缴方面的指导。柔性引进海外高层次人才应理解应税行为，了解境外单位或者个人在中华人民共和国境内发生应税行为，在境内未设有经营机构的，以购买方为增值税扣缴义务人这一规定。税务部门应主动梳理包含海外高层次人才等境外人才的税务政策，针对柔性引进海外高层次人才的活动类型、报酬支付类型、不同国家（地区）税收协定安排等，形成定制化税务服务指南，及时送政策、解难题，为用人单位及海外高层次人才提供专业、便捷的税务服务。三要及时提醒海外高层次人才做好有关税务申报工作。柔性引进的海外高层次人才多为我国的非居民纳税人，根据《非居民纳税人享受协定待遇管理办法》，非居民纳税人享受协定待遇，采取“自行判断、申报享受、相关资料留存备查”的方式办理。截至目前，中国已经与112 个国家（地区）签署了避免双重征税协定（安排）。[11]为此，用人单位应根据柔性引才具体情况，精准掌握税收政策，及时提醒海外高层次人才做好跨国税务申报，以确保税务申报的程序合法性，避免人才遭遇隐瞒虚报海外收入指控的风险，并享受协定待遇相关税收优惠。

（四）发挥市场主体作用，形成契约管理约束

柔性引进海外高层次人才应充分发挥市场主体作用，以市场化、社会化的交流方式为主，将政府支持后置。通过完善契约管理形成对相关主体的约束，避免劳动关系风险及有关风险的进一步升级。一是鼓励三方共同订立契约。鼓励国内引才单位、海外高层次人才及其所在机构签订三方协议，避免单位间因人才柔性流动而产生纠纷，以及海外高层次人才接受报酬可能存在的风险。同时，柔性引才单位应坚持以人为本、灵活协调的柔性服务方式，确保人才在不影响原单位工作的前提下开展柔性服务活动。二是明晰契约条款。条款明晰的契约是防范柔性引进海外高层次人才为境内提供智力服务有关风险的有效措施。订立契约，除了载明柔性服务要件以外，还需明确各方主体的责任、权利和义务，报酬是否含税，以及人力资本使用条件和收益分配等，降低柔性引进海外高层次人才的不确定性和风险性。三是政府支持侧重以结果为导向。政府对柔性引进人才的奖励支持应由事前资助转向事后激励，坚持以业绩和目标任务为导向，将前期人才的具体柔性引进和使用过程交给市场，将政府支持的侧重点转向整体环境建设和事后激励，对作出重要贡献的柔性引进海外高层次人才追加奖励，提高激励的精准度，降低柔性引才管理成本。