国土空间规划下城乡融合发展思考

文／陈伟伟、刘梦龙 江西省地质局地理信息工程大队 江西南昌 330031

引言：

社会经济的发展，带动了我国城乡建设事业的发展，从以往发展情况来看，城市发展与乡镇发展之间存在较大的差异，为缩小差距，实现城乡融合发展，则需将城乡生产要素双向只有流动、公共资源合理配置当作重点，注重城乡基础设施一体发展、产业协同发展等[1]。值得注意的是，国土空间规划作为各类开发保护建设活动的基本依据，其包括了主体功能区规划、土地利用规划以及城乡规划等。而城乡规划是城乡融合发展的重点要素。因此，为促进城乡融合发展，有必要以国土空间规划作为参考依据。但需注意的是，从现状来看，我国国土空间规划下城乡融合发展仍存在一些有待解决的问题，比如：土地资源利用率较低、农业产品品牌效应不足、存在城乡要素流动问题等。鉴于此，为解决相关问题，促进城乡融合发展，本文针对“国土空间规划下城乡融合发展”进行分析研究价值意义深远。

1.国土空间规划下城乡融合发展目标概述

国土空间规划是一个广而大的概念，且涉及的规划内容较多，包括主体功能区、土地利用、城乡等空间规划融合为统一的国土空间规划，需实现“多规合一”目标，如下图1 所示，为“多规合一”内容框架示意图。在城乡融合发展中，城乡规划为重要要素之一。因此，在城乡融合发展目标确定时，参考国土空间规划方案的意义显著。结合实践工作来看，在国土空间规划下城乡融合发展目标明确，具体包括：

图1 “多规合一”内容框架示意图

（1）营造良好的生态空间。对于城乡融合发展来说，除了需为广大人民群众提供舒适、健康、安静、安全的生活空间，保证生活质量、品质，还需为广大人民群众营造良好的生态空间，对合理科学的方法加以应用，使生态空间质量得到有效提高，进一步营造稳定、安全的空间环境[2]。鉴于此，在国土空间规划工作开展期间，则有必要以城乡融合发展现状特点为依据，结合区域具体情况，优化国土空间规划方案，并体现出对生态环境的建设及保护，保证能够将良好的生态空间环境营造出来，促进城乡生态空间发展，进一步为城乡融合发展目标的实现保驾护航。

（2）构建高效的生产空间。基于城乡经济、文化、科学技术发展中，生产空间发挥着载体作用。要想实现城乡融合发展，并减轻对自然环境的影响，则有必要构建高效的生产空间。在保证生产空间合理性及科学性的基础上，有助于城乡生产经营空间的优化，使区域空间范围内的土地资源获得合理科学利用，并使城乡融合发展的经济效益得以提升，进一步促进城乡融合可持续发展。值得注意的是，要想体现生产空间建设的高效性，则需加强各社会组织机构之间的合作，在相互协作基础上，构建完整的产业链，将区域经济、文化特点有效展现出来，明确城乡居民在其中的任务，为城乡生产发展做出相应的贡献[3]。比如，在农业生产区建设过程中，以城乡融合发展为导向，根据群众具体需求，优化农业生产区规划，并合理科学利用现代化农业技术，使农业生产实现机械化、自动化、智能化，进而提高农业生产效率，增加农户经济收入，缩短城乡差距，在体现高效的生产空间基础上，实现城乡融合发展目标。

（3）打造宜居的舒适空间。在国土空间规划背景下，宜居舒适空间的规划也是非常重要的一部分，在优化居住空间建设的基础上，能够确保广大人民群众日常生活、出行、消费等相关活动的安全性，并使人民群众对日常生活的基本需求得到有效满足。因此，在国土空间下城乡融合发展需将打造宜居的舒适空间作为一大目标，在确保规划管理建设方案合理性及科学性的基础上，打造出宜居的舒适空间，使区域范围内居民群众能够获得良好的生活体验，积极生活、认真工作，为城乡融合发展添一份力。如下图2 所示，为宜居舒适生态空间构想图。

图2 宜居舒适生态空间构想图

2.国土空间规划下城乡融合发展现状问题分析

虽然国土空间规划下城乡融合发展目标明确，但从现状来看，在城乡融合发展工作开展期间，仍存在一些有待解决的问题。总结起来，具体问题如下：

2.1 土地资源利用率较低

基于国土空间规划下的城乡融合发展期间，需充分做好土地资源规划及管理工作，以此确保土地资源利用效率得到有效提升。然而，从现状来看，城乡土地利用效率较低的问题较为突出，使城乡经济发展受阻。需注意的是，在城乡融合发展过程中，土地资源规划是非常重要的一个环节，在对城市、乡村土地资源进行合理科学规划的基础上，才有助于城乡融合发展目标的实现。但是，在土地资源利用率低下的情况下，则难以保证城乡耕地资源足量，容易出现农用土地资源浪费的现象，使土地资源利用率持续降低。此外，在我国社会经济持续发展大背景下，城市发展速度明显加快，使大量的农村人口进入城市，在自愿放弃农村土地使用权的情况下，使农村土地资源被大大浪费，进而难以提高农村土地资源利用率。在此情况下，还是城市土地资源的压力大大增加，使城乡融合发展成为“空想”。

2.2 农业产品品牌效应不足

近些年来，基于乡村振兴战略发展大背景下，国内农业发展模式产生了较大程度的变化，一些地区农村产业链相当完整，对当地农业经济发展提供了有效基础保障。然而，农业发展过程存在一些较为突出的现实问题，比如农业规模庞大，效益不具稳定性，缺乏农业特色产品，在此情况下则难以确保农业经济实现可持续发展目标。与此同时，从现状来看，在我国农业发展过程中，一些地区农村农业产品和销售模式较为滞后，难以将品牌特点有效体现出来，且难以为城乡融合发展提供内在动力，使农村经济落后的问题仍得不到有效解决[4-5]。从城乡融合发展目标来看，需注重农村经济水平的提升，进而促进农民生活水平的提高，缩小城乡差距，促进城乡融合可持续发展。但是，当农业产品品牌效应不足，质量、销售渠道均无法得到有效保障的情况下，则难以实现城乡融合发展目标。

2.3 存在城乡要素流动问题

从现状来看，国内城乡要素流动方面的问题较为突出，即表现为从农村朝城市单向流动，城市要素流向农村的情况较少，在此影响下，使城乡融合发展目标的实现受阻。比如，在劳动力、人才两大要素方面，结合相关调查研究发现，城市劳动人口与农村劳动人口相比，明显更多[6]。与此同时，因城市经济发展水平要比农村高许多，在此情况下农村劳动力涌入城市的现象便尤为突出。值得注意的是，人才是城乡融合发展的重要要素之一，若年轻人才、劳动力均涌入城市，则会呈现农村人才基础薄弱的情况，这样便难以带动农村产业发展，使城乡经济发展差距进一步拉大，进而使呈现融合发展目标难以有效实现。

3.国土空间规划下城乡融合发展的具体措施分析

为解决国土空间规划下城乡融合发展现状问题，促进城乡融合发展目标的有效实现，则需落实有效的融合发展措施。具体而言，主要措施如下：

3.1 加强规划管理，提高土地资源利用率

基于国土空间规划背景下，为促进城乡融合发展，则需加强规划管理，确保能够提高城乡土地资源利用率。一方面，基于农村土地规划期间，需结合目前农村土地具体情况，合理规划闲置土地资源，对废弃宅基地、闲置土地进行重新优化整理，以此使农村土地利用率得以有效提升。以国内某地区农村为例，存在生产与生活空间混乱、园区权属复杂的现象，“城不城、乡不乡”现象较为突出，农村土地利用率低下问题明显。从城乡融合发展角度考虑，则需做好土地治理改革工作，加强基层治理，使农村土地实现集约利用，为城乡融合发展打下扎实的基础[7]。另一方面，基于城市土地规划工作开展期间，需以城市居民需求为依据，优化城市土地规划管理方案，确保城市居民的用地需求得到有效满足，比如在对城市居民用地规模合理科学管理的基础上，加强土地用途改变管理，对各地区建设用地指标进行合理协调平衡，使土地资源空心化问题避免出现，优化城市用地布局，提高城市土地资源利用率。此外，为实现城乡融合发展目标，还有必要实行“土地收益回馈农村”的形式，使农村农民生活水平提高，并带动农村农业产业发展。

3.2 做好城乡资源规划管理工作，打造良好的品牌效应

结合前面分析可知，相较于农村，城市资源更加丰富，若缺少城乡融合发展思维，则城乡资源分布不均现象会进一步加剧。因此，为实现城乡融合发展目标，则有必要做好城乡资源管理工作，将良好的农产品品牌效应打造出来。一方面，在城乡资源规划管理工作开展前期，需做好人才引进工作，尤其是为了促进农村产业发展，则有必要注重专业农村产业人才的引进。在人才引进工作开展期间，当地政府部门需发挥自身职能作用，把控城市和农村要素流动的合理性及科学性，避免既往农村流向城市单一化的形式，使城乡各要素能够实现双向流动。以引进高新技术人才为基础，为城乡融合发展提供有效基础保障支持。另一方面，需注重城乡产业合作的强化，以城市产业带动乡村产业为前提条件，在优化配置各项产业资源的基础上，促进农业经济可持续发展。期间，为打造良好的农产品品牌效应，需发挥村集体经济组织的主体作用，注重现有耕地的合理流转，可构建“农业+生态采摘+农耕研学”农业产品品牌发展模式，使农民通过土地流转、务工增加经济收入，进而提高农民的生活质量水平[8]。此外，基于农村土地资源整合条件下，可构建创新项目品牌，如乡村酒店、精品民宿、生态农场、美食街等等，在和城市产业充分融合的基础上，为乡村经济腾飞提供最大源动力，进一步实现城乡融合发展目标。

3.3 优化城乡基础设施及服务建设

为促进城乡融合发展目标的实现，使要素流动更加合理科学，则需优化城乡基础设施及服务建设，以此当作吸引城市居民的重要媒介，并为农村经济发展提供有效基础保障支持。一方面，从农村经济发展角度来看，交通运输环境的改善至关重要，因此需优化农村交通网络体系建设，以区域发展实际情况为依据，在优化交通运输网络的基础上，使城市和乡村之间的经济交流更加通畅。期间，可把公共交通当作主导，将其他交通运输当作辅助手段，以此使多元化的交通体系得以构建，确保城乡发展具备基础保障支持。另一方面，还有必要对城乡主干道体系建设加以重视，将国土规划作用充分展现出来，合理规划农村原有道路，适当增加建设资金投入，使城乡道路建设满足城乡经济发展需求。此外，还有必要优化城乡道路公交路线，配置充足的交通车辆，在优化城乡基础设施及服务建设的基础上，使城乡经济、产业活动交流更加通畅，为实现城乡融合发展目标奠定扎实的基础。如下图3 所示，为某城乡交通运输公路建设效果图。

图3 某城乡交通运输公路建设效果图

3.4 加强生态环境建设

基于国土空间规划背景下城乡融合发展目标要想得到有效实现，也需注重生态环境建设的加强。究其原因，主要是因为生态环境建设符合“绿色、节能、环保发展”目标理念，能够为构建城乡绿色发展产业链打下扎实的基础。因此，为加强生态环境建设，可从以下方面做好，即：

（1）做好乡村生态环境管理工作，保护好乡村现有资源，不可过度开发现有资源，避免资源浪费的情况出现。若相关农村自然资源匮乏，则需优化污水、秸秆以及垃圾处理，使生态环境得到有效维持，以此使农村生态环境实现稳定发展。

（2）做好城市生态环境建设工作，从城市水环境、土壤环境、空气质量等方面着手，加强监测管理，营造良好的城市生态环境，降低城市污染，为城市居民营造健康、舒适的宜居生态环境[9-10]。

（3）做好生态环境宣传教育工作，从城乡融合发展层面考虑，无论是在农村，还是在城市，均需做好生态环境宣传教育工作，可发挥环境部门的职能作用，以线上+线下模式，加强对基层群众的宣传，比如线上可以通过微信公众号、微博自媒体、抖音自媒体传播生态环境保护相关知识，线下可以组织生态环境保护宣讲活动、发放文件等方式，使广大基层群众的生态环境意识得以增强，为城乡融合发展营造良好的生态环境，进一步促进城乡融合发展目标的实现。

结语：

综上所述，国土空间规划下城乡融合发展目标明确，需营造良好的生态空间、构建高效的生产空间、打造宜居的舒适空间等。但从现状来看，城乡融合发展面临一些较为明显的问题，集中体现在土地资源利用率较低、农产品品牌效应不足、城乡要素流动不合理等方面。因此，需加强规划管理，做好城乡资源规划管理、城乡基础设施及服务建设、生态环境建设等工作，在提高土地资源利用率的基础上，打造良好的品牌效应，并促进城乡基础设施服务水平的提高，营造良好的城乡生态环境，充分体现国土空间规划方案的合理性及科学性，进一步为城乡融合稳步、可持续发展奠定坚实的基础。