北京市老旧小区加装电梯工程的法治困境与路径探索

文/何冬绵 王嘉伟

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）是我国民事领域的基础性、综合性法律，被称为“社会生活的百科全书”，与公民的生活息息相关。改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。既有住宅加装电梯已经连续多年出现在国务院的政府工作报告中，目前多个城市正在加紧推动老旧小区改造工作。然而该政策虽倡导多年，在实际的推行过程中仍面临一系列的阻碍。不同业主的利益不一致导致集体行动的困境。加装电梯的最大难题是居民协商，尤其是一楼住户往往对此持反对意见，容易引起纠纷和长期诉累。

根据北京市政府工作报告，2021 年完成老旧小区改造177个，老楼加装电梯418部，超额完成了年初确定的“开工400 部、完工200 部”的目标任务。根据政府工作报告，2022 年完成老楼加装电梯200 部以上。相对于北京 须加装电梯的老旧住宅楼数量，当前加装电梯的速度仍显缓慢。目前老旧小区加装电梯以政策为主导力量推动，但老旧小区改造过程中的政策是否符合《民法典》的规定却存在疑问。

法的生命在于实施，《民法典》的规则是抽象的，《民法典》中各项权利的实现依赖于法律的解释与适用，同时有赖于立法、行政与司法的共同作用。例如，最高人民法院公布的2021 年度人民法院十大案例中第一个案例即“阻挠住宅加装电梯施工案”，该案中法院认为，加装电梯事项已经按照《物权法》①规定的比例进行了表决，并进行了公示及备案，一楼业主阻挠施工的行为于法无据[1]。然而，该案仍有许多问题并未得到解决。建筑物区分所有权的业主是本单元的业主还是小区的全体业主？一楼的业主是否有权利向一层以上的住户请求赔偿或补偿，补偿的标准是多少？建筑物区分所有权与相邻关系的冲突应当如何协调？司法机关应当在其中起到什么样的作用？这些问题都需要法律解释以及司法实践作进一步的解答。

一、北京市既有住宅加装电梯的制度梳理

对于加装电梯中的业主同意规则，目前形成了“全体业主同意规则”、“双三分之二以上业主同意规则”以及“双三分之二以上业主参与表决加上参与表决的双四分之三以上业主同意规则” 这三种模式。大部分地区的推进方案依从《民法典》中关于建筑物区分所有权的规定，即“双三分之二以上业主参与表决加上参与表决的双四分之三以上业主同意规则”，通说也认为这样的表决规则符合《民法典》中关于业主共同决定事项的规定。仅有少数地区在推进的过程中仍采取全体业主同意规则，即赋予业主“一票否决权”，这样的制度安排充分尊重了每一位业主的意见。然而，在低层业主与高层业主存在利益冲突的情况下，若低层住户事实上拥有与高层住户进行谈判的“垄断性权利”，低层业主往往会向高层住户索要高额补偿，这种制度安排使得加装电梯工作难以推进。目前越来越多的地区在加装电梯时开始采用《民法典》中关于建筑物区分所有权的规定。

《民法典》既规定了业主大会的民主决策程序，同样关注了这样的决策可能对个别业主的权利造成侵害，导致不公平的结果，对此，《民法典》第二百八十条赋予了受侵害业主请求法院撤销业主大会或业主委员会决定的权利。2010 年10 月，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称“北京市住建委”）等四部门共同印发了《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》，其中第四条规定，业主除了需要按照《物权法》的规定进行表决外，还需要征得采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意②。这一规定实际上赋予了业主“一票否决权”。2016年8 月，北京市住建委等十个部门共同印发的《北京市2016 年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》延续了这一规定③。

2020 年5 月，北京市住建委等五部门制定的《北京市老旧小区综合整治工作手册》（京建发〔2020〕100 号）中规定：“既有多层住宅加装电梯的意向及初步方案应当充分听取拟加装电梯范围内全体业主的意见，并经专有部分占该单元住宅总建筑面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，且其他业主不持反对意见。”通过分析该文本可以发现：第一，该规定并未依据最新的《民法典》进行修改，实际上比《民法典》要求的比例更为严格；第二，其对业主的态度进行了模糊的区分，通过“不持反对意见”赋予了反对者一票否决权，类似于“百分百同意”[2]；其三，其规定的“专有部分占该单元住宅总建筑面积”等表述似与《民法典》规定的“业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权”有所不同，部分电梯改造工程占用了小区全体业主共有的道路④，仅需该单元的业主进行表决似乎并未严格遵循《民法典》的规定。

二、北京市老旧小区加装电梯纠纷的司法难点及其成因

（一）司法难点

从裁判文书网上可检索的公开案件信息来看，自2021 年1 月1 日至2022 年4 月，北京市各级法院共计审结涉及既有住宅加装电梯的案件18 件，包括建筑物区分所有权纠纷2 件，买卖合同纠纷2 件，姓名权纠纷2 件，以及排除妨害纠纷1 件。以上述案件作为样本案例进行分析，发现其总体呈现以下特点：

1.原告举证证明权利受损缺乏相应标准。在诉讼中，原告通常主张加装电梯的行为对其房屋的通风、采光、安宁以及业主的隐私构成侵害，并且造成了房屋的贬值。原告通常提供房屋的照片以及房产中介公司给出的鉴定意见来证明损害的发生及其严重程度，但不同的鉴定方对房屋价格贬损情况的认定相差很大且缺乏权威性，法院难以认可。改建后房屋的采光是否符合《城市居住区规划设计规范》与是否构成侵权行为之间的关系也有待厘清。法院通常认为加装电梯并未对房屋采光、安宁等造成损害，甚至不会进行实地查看，此类案件的原告最终全部败诉。

2.原告提起的补偿请求依据不足。由于经过业主大会或者其他民主表决程序，加装电梯难以被认定为违法行为，被告加装电梯也不存在过错，且原告很难证明损害的严重程度。这都导致原告通过《物权法》和《侵权法》难以实现救济。法院在判定时也缺乏相应的指引，广东、四川等地区的部分法院依据公平原则判决给予一楼住户一定的补偿，但大多数法院直接以原告的请求缺乏事实与法律依据为由判决其败诉。

3.加装电梯纠纷往往与其他法律纠纷相关联。在实践的过程中，情况往往更为复杂，加装电梯纠纷往往与姓名权侵权纠纷、建设工程施工合同纠纷、继承纠纷、买卖合同纠纷相关联。比如在业主征集意见中代替他人签名而导致的姓名权纠纷，加装电梯施工过程中建设工程施工合同纠纷，加装电梯导致房屋面积变化而产生的继承纠纷，还有得知购买的房屋即将加装电梯而主张解除合同，通过虚构电梯加装项目进行诈骗。案件的裁判结果可能产生多重法律后果，使多重法律关系受到影响。

4.仅依靠法院裁判难以实现纠纷的实质性化解。电梯的建设、运行是一个长期的过程，加装电梯不仅影响着高层住户的出行便利，同时也影响着邻里关系，机械的裁判结果难以实现司法判决法律效果和社会效果的统一。因此，仅仅从法律层面划清各方的权利义务是不够的，还应当积极开展调解工作以实现纠纷的实质性化解，避免让政府的惠民工程影响邻里和睦。

（二）司法难点的形成原因

1.加装电梯业主表决规则尚不明确。相较于《物权法》的规定，《民法典》降低了业主共同决定事项中所需要的表决比例。“实践的经验和教训表明，《物权法》中的表决比例门槛过高，不少场合 待业主大会或代表大会作出决定，以便适时地改建、重建建筑物及其附属设施。但因达不到这样的要求而流产，导致不必要的损失。”[3]设置过高的表决比例，增加了制度运行的成本。然而从法律文本的分析来看，加装电梯表决的业主范围到底是整栋楼全体业主还是本单元的业主？有观点简单地将这一事项归入本单元业主共同决定的事项[4]。然而，很多加装电梯项目不可避免地会改变小区的建筑区划，占用共有部分，一些法院的判决也认可了这一观点：“建筑区划内的道路、绿地等属于MY 二区的全体业主共有，并非MY 二区B2 座业主专有，而涉案电梯加装所占土地侵犯了MY 小区全体业主共有土地权利，被上诉人仅以B2 座三分之二专有所有权的业主同意代替了MY 二区全体业主的同意是曲解了《物权法》的规定。”部分地方在政策推行中将加装电梯归为仅需某一单元内业主表决的事项，与《民法典》的规定不符。

2.对低层住户的补偿标准不明。民法上的相邻关系要求相邻不动产的权利人之间互相负有一定的容忍义务。相邻关系制度旨在协调相邻权利人之间的利益，使当事人之间的权利义务获得有效的平衡，但是容忍义务也有其限度，并非要求一方无限制地容忍，[5]而以“必须、必要”为前提。即使改造方案获得了通过，但是如果对低层住户的损害超出了相邻关系中容忍义务的限度，低层住户同样可以主张补偿或赔偿。但是，所有权受侵害的认定以及相邻关系中容忍义务的界限，都有赖于整体性的解释以及法官的自由裁量权的妥当运用。

在老旧小区加装电梯方案中，尽管已经通过各种方式尽量减少对于低层住户的损害，但不可避免地会对低层住户的采光、隐私造成影响，甚至会造成房屋的大幅度贬值。司法实务中也出现了买受人得知即将购买的房屋要加装电梯而主张解除合同的情形⑤。既有住宅加装电梯政策的推行将对老旧小区中既有利益格局造成重大影响。低层与高层的房屋价值甚至会出现反转，低层住户在心理上难以承受这样的利益分配变化。尽管对低层业主的损害在客观上是存在的，但是在司法实践中，原告需要证明加装电梯给自身造成了损害并证明损害的严重程度，而这难以举证，房屋价值变化也缺乏权威的鉴定。正是因为这样的“损害”难以评估和量化，并且加装电梯具有一定的公益性，一些法院在判决中便不要求就“损害”对一楼业主进行“赔偿”，而是判决楼上业主对其进行“补偿”，这在一定程度上是一种模糊化的处理。

3.法官在个案中的自由裁量权过大。既有住宅加装电梯过程中面临着制度供给不足的现状，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，不得不面对这样的难题而必须给出答案，这就导致在一些具体个案中，法官的自由裁量权行使标准不统一，出现自由裁量权过大的情形。

由于现有的建筑物区分所有权制度更多地聚焦于业主大会的表决规则以及一层以上住户对于电梯费用的分担，对于低层住户的补偿标准基本属于空白，只能由利益相关业主自行协商或者经过调解后达成协议。法官在裁判此类案件时，对于低层住户的补偿事项通常援引《民法典》中的公平原则，然而公平原则本身就属于基本原则，非常抽象，具有不确定性。现有的判决均缺乏相应的补偿标准，补偿的数额也相差很大，不仅定性具有一定的模糊性，裁判尺度也并不统一。

4.政策推动下司法机关面临较大的政治压力。由于老旧小区改造是党和政府积极推进的一项民生工程，加装电梯的情况甚至被一些地方政府纳入年度考核指标，加之近年来强调司法机关“为大局服务”以及最高人民法院正在积极推动同案同判，个案中支持一楼住户的补偿请求可能会使大量的原告提起类似的诉讼，给加装电梯的推进造成负面影响，甚至造成群体性事件，法院往往对其自由裁量权的使用持保守态度。

三、老旧小区加装电梯民生工程的法治化推进途径

（一）加强街道、居委会的指导作用

法律是实现社会治理的重要手段，但并非唯一手段。尽管我国《民法典》规定了业主大会和业主委员会是业主行使共同管理权利的机关，然而在实践中，很多小区的业主大会并未成立，即使成立也往往陷入瘫痪状态，难以开展工作。加装电梯项目所涉及的老旧小区中，很多都是国有企业、机关单位的家属院，很多此类小区的治理仍旧依赖于居委会、街道的统筹与协调。

在业主大会和业主委员会缺位的情况下，街道以及居委会应当起到调解作用。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了居委会有调解民间纠纷、协助人民政府做好与居民利益有关工作的职责，党员、人大代表、政协委员也可以在其中起到带头作用，通过小区自治组织促成低层业主与高层业主达成一致，让这项有利于民众的政策更好地推行。

（二）借助信息化手段实现社区的智慧治理

在现实的市民生活中，加装电梯项目所涉各类房屋的使用情况可能较为复杂，存在房主、租户等不同主体，沟通与协调往往需要付出高额成本，而且信息的传递与沟通不畅可能造成信息的失真。保证业主对加装电梯工程的充分知情是业主有效行使同意权的前提条件。

社会治理也应当顺应时代变革，采用信息化的手段以实现高效的社会治理，做到数据协同系统化，统筹推进智慧城市、智慧社区的基础设施建设。可以利用数字化信息化手段宣传改造政策，积极进行动员，倾听居民的意见。

居民可通过数字化手段，实时了解加装电梯的进展情况，在线全程参与加装电梯的决策过程；业务后端，大数据可以帮助政府部门及时动态追踪，更好推进落实电梯加装这一民生大计，对不同住户的补偿也可以进行更科学的计算。在城市数字化转型的大背景下，对信息化治理要全方位赋能，使其能提升居民的体验感、幸福感。基层治理是一项系统工程，通过信息化的治理手段保证信息的及时传递和公开，加强不同主体之间的沟通和协调，实现共建共治共享的社会治理格局。

（三）进一步优化相关政策，促进改造工程依法顺利落地

《北京市老旧小区综合整治工作手册》中的全体一致同意规则充分尊重了每一位业主的意见，然而低层住户的“一票否决权”使其拥有一种垄断性的权利，这种垄断性的谈判权往往使其向高层住户索取不合理的高额补偿，不受限制的私法自治下的自由交易秩序失效，这就要求政府进行适当的干预。

首先，加装电梯事项应当遵循《民法典》关于建筑物区分所有权的规定，小区加装电梯通常会占用小区的道路、绿化等公共用地，属于《民法典》第二百七十八条规定的“改建、重建建筑物及其附属设施”，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。根据《北京市老旧小区综合整治工作手册》的规定，“加装电梯部分不计入楼房建筑面积，不变更原房屋权属信息，不办理立项、用地、规划和施工许可审批手续”，这属于行政审批程序的简化，不能改变占用共有部分的事实，所以表决过程仍应当遵循《民法典》关于表决程序的规定。同时，“其他业主不持反对意见”的规定与《民法典》的规定不符，《民法典》未赋予任何业主一票否决的权利。依照《民法典》规定形成的决议不构成对业主合法权益的侵害，业主也无权撤销。

在对低层住户的补偿方面，在损害难以界定并且政策推动具有一定公益性的情况下，应当妥善地实现一层业主个人利益与楼上业主集体利益的平衡。相邻不动产权利人之间的容忍义务有其限度，业主之间应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系，依《民法典》的公平原则合理确定各方的权利和义务。因此，利益受损的低层业主要求一定补偿具有法理基础，由于对一层业主的侵害是为了实现一定的公共利益，这种补偿并不需要完全遵循“市场价格”标准。在补偿资金来源方面，由于加装电梯受益的是较高楼层的居民，所以补偿的资金来源应当以高层居民为主，可参照电梯费用的负担比例进行适当的分摊，按照“多受益，多补偿”的原则进行，必要时可由政府进行适当补贴。例如：山东日照规定，具体补偿数额由相关业主协商确定，总额可参照一楼业主每户1 万元的标准计算；广东珠海完善了保障机制，低层业主最高可获总工程费用30%的补偿。因此，未来北京市在政策制定的过程中也可以对这些补偿标准加以参考和借鉴，对低层住户进行适当的补偿。

在补偿标准的制定方面，应当由政府进行主导。政府出台的标准具有一定的指导性与权威性，且行政权具有灵活、主动的优势，可以及时地对标准进行修订，能够降低业主之间的谈判成本，使得更多的纠纷通过参照标准与指引这一低成本的方式得到解决，而不用诉诸法院，实现社会的高效治理。

（四）发挥法院在政策推行中的能动作用

政策性的补偿标准缺失导致大量的法律纠纷未能通过行政手段得到解决，而是通过司法途径加以解决。司法途径解决此类争议面临诉讼成本高额、原告举证困难和审理时间过长等障碍，使得工程面临长期拖延和种种不确定性。行政权与司法权应当合理分工，行政权更加灵活、主动，也具有一定的纠纷解决功能，当事人通过行政手段来实现救济成本更低。

司法作为实现社会公平正义的最后一道防线，在相关政策不够明确、标准不统一的情形下，应当起到矫正、补充、完善的积极作用。有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，在大多数纠纷已经通过调解等其他途径予以化解的情况下，法院应在个案中针对当事人情况对其权利进行救济，以狭义的法律为依据，对加装电梯所涉及的程序进行审查，同时利用自由裁量权对政策不完善的地方进行矫正，防止政策落实过程中出现偏离，但不能过度行使自由裁量，以免进一步激化矛盾。

结语

随着我国人口老龄化的加剧和新型城镇化的推进，老旧小区加装电梯的呼声渐高，愈发受到重视。北京市向来重视老旧小区加装电梯改造，这涉及民生项目的落地和居民获得感、幸福感的提升。在不同业主之间存在利益冲突、相关标准也不明确时，要依法对各方利益进行再平衡，找到解决加梯实践难的利益平衡点，既保护经民主决策的加装电梯决议，也不忽视少数群体的利益诉求，从而实现个人私益与社会公益之间的平衡，真正构建起和睦的邻里关系。政策需要细化落实，也需要法官正确理解法律、妥当运用自由裁量权。

注释

①现为《中华人民共和国民法典》中物权编的相关内容。

②《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》第四条规定：“住宅增设电梯，应当经用地权属单位同意后，由本楼业主根据《中华人民共和国物权法》的规定共同决定。同时，应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意。”

③《北京市2016 年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》第四条第二款规定：“增设电梯应征得所在楼栋专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意，同时应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意，并应当妥善处理好住宅周边相邻关系。”

④北京市住建委在对《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》有关条文的说明中写道：“既有多层住宅楼增设电梯属于住宅楼工程竣工后的改建项目，涉及占用小区公共用地，改建业主共有的建筑物，变更已经核发的行政许可，直接影响加建单元现状住房的结构和使用，所以需要符合《物权法》、《行政许可法》、《城乡规划法》等相关法律法规。”

⑤目前已有部分地区开始推进对低层住户的补贴，如《汕头市开展既有住宅增设电梯工作的实施意见》第五条第一款规定：由实施主体根据所在楼层及受益大小等因素，协商确定分摊比例，共同出资。其中，第一、二层的住户可以获得适当补偿，第三层住户可以不分摊费用。《佛山市既有住宅加装电梯管理办法》第八条第五款规定:如加装电梯导致有关业主的采光、通风、通行或房屋价值等合法权益受到不利影响的，应当依法给予适当补偿，补偿费用在筹集资金中支出。