耕地“非粮化”整治后稳定粮食生产的路径与思考——以松阳县为例

徐根生

（松阳县农业农村局，浙江 松阳 323400）

2020 年11 月，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44 号）发布后，松阳县高度重视耕地“非粮化”整治工作，在全面排摸底数、深入调查研究基础上，制定《松阳县耕地“非粮化”整治优化实施方案》，在县乡村三级广泛宣传动员部署和广大干部群众积极努力下，松阳县关于耕地“非粮化”整治因地制宜地出台了具体工作方案，耕地“非粮化”排查整治如期扎实推进。截止到2022 年底，松阳县粮食生产功能区面积5 万亩，其中耕地“非粮化”整治面积4.16 万亩，占比83.2%。松阳县粮食生产功能区原本种植茶叶、水果等多年生经济作物4.01 万亩，占耕地“非粮化”整治面积的96.4%。截至目前，松阳县已基本完成粮食生产功能区整治优化任务（总面积50220 亩）。全县5 万亩粮食生产功能区涉及15 个乡镇（街道），均已与县内外共计25 家规模种植主体签订种植协议。全县共计拨付5.12 亿元资金用于耕地“非粮化”整治优化工作。经过2 年的耕地“非粮化”整治，工作成效显著。

1 措施和成效

松阳县位于浙江省西南部，是欠发达山区县。农民群众增收途径比较少，从上世纪90 年代开始，为促进农民群众增收，在当时“什么效益好就种什么”的大环境影响下，有部分农户在交通、水利条件不便的农田种植茶叶，占用耕地粮田种植经济作物的情况比较多，耕地“非粮化”整治工作过程难度较大，但在全县上下的共同努力下，取得了良好成效。

1.1 五项举措推进整治优化

耕地“非粮化”整治优化工作开展以来，松阳县进一步明确目标任务、整治措施和经费标准，确保整治优化工作目标一致、口径一致、步调一致，利用五项举措高效、平稳推进工作。一是清理腾退。结合全域土地综合整治、高产示范方建设等内容，重点开展粮食生产功能区内9 个片区共8200 亩集中连片整治，同步推进粮食功能区内及边缘相对集中连片区的清理腾退和粮食功能区外可优化地块的连片整治。二是抛荒复耕。严格禁止永久基本农田、粮食生产功能区抛荒，全面恢复其种植功能，种足种好粮食；尽快复耕一般耕地抛荒地块，将其优先用于粮食生产；对于丘陵地区和山区的抛荒地块，应根据立地条件、产业基础，坚持宜粮则粮原则，将其用于发展粮食、蔬菜等农作物生产。三是调整优化。按照“数量不减、质量不降、标准不变”原则，全面筛选粮食生产功能区外符合建设条件的地块，将其及时调整并补划入粮食生产功能区。四是遏制新增。建立常态化巡查制度，对2020 年9 月10 日以后新增的耕地“非农化”，11 月4 日以后新增的耕地“非粮化”问题督促限期整改，做到发现一起、查处一起、整改一起。指导苗木经营户建立健全茶叶、水果等多年生经济作物种苗生产销售档案制度，逐笔记录种苗去向，避免粮食生产功能区新增种植茶叶、水果等多年生经济作物。委托第三方机构利用无人机等实时管控耕地状况，搭建数字化监管平台，动态跟踪工作进度，及时掌握耕地“非粮化”的新增情况。五是高效利用。整合提升农业科技特派员、农村指导员、派驻村第一书记“三支队伍”力量，通过科技赋能加快农业机械化普及推广和先进农业技术成果转化应用，提高种粮单位面积效益；以“双招双引”为载体，引进工商资本流转土地，实行集中统一经营，大力发展种粮大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等规模化主体，积极培育农业社会化服务组织。

1.2 五个强化保障工作落实

一是强化人员保障。松阳县农业农村局结合乡村振兴专班及相关技术干部，成立耕地“非粮化”整治优化工作督查小组，针对工作进展、资金使用情况、“插花地”现象攻坚情况等方面开展了全面督查，督促、协助各乡镇（街道）平稳、有序地完成了耕地“非粮化”整治优化工作。同时，部署各乡镇（街道）成立耕地“非粮化”巡查小组，针对后续种植管护情况开展常态化巡查工作，督查小组下一步也会将此项内容纳入督查工作重点。二是强化政策保障。松阳县委县政府已研究制定出台耕地“两非”常态长效监管机制，借助省级“耕地智保”“浙农田”系统等平台，结合数字化等技术，采取“长牙齿”的硬措施，利用源头管控、排查整治等方式，严禁“两非”新增。三是强化资金保障。松阳县研究出台耕地“非粮化”整治项目实施及资金管理办法，制定发展粮食生产等扶持政策，明确腾退还粮、抛荒复垦、田间设施修复提升、粮食生产等工作经费、奖补标准，县财政全面保障工作资金，确保耕地整治优化工作有序推进。四是强化管护保障。松阳县经过耕地“非粮化”整治优化后的土地，由农户流转到乡镇强村公司，再由乡镇强村公司统一流转到县乡村振兴服务集团进行统一运管。并采取选择省、市、县内实力较强的种植经营主体，分乡镇（街道）、分区块等方式落实；采用“企业（乡强村公司）+集体+农户（能人）”以及由乡级强村公司承包给区域种植大户种植等模式，全面保障耕地整治优化后不再出现抛荒现象。五是强化技术保障。面对全县“非粮化”情况复杂、政策处理难的问题，利用航拍等现代技术，对粮食生产功能区现状进行了科学精准的分析，精准确定粮食生产功能区的待优化地块，实行斑块上图，按照“一村、一图、一表”的模式，精准落实整治任务。

1.3 多措并举写好后半篇文章

以发展优质高产高效农业为抓手，结合耕地“非粮化”整治优化后的产业情况和农民需求，多措并举推动农业增效、农民增收。一是创新种植模式。探索推广粮经轮作、稻菌共生、稻鳖共生、稻鱼共生、杂交水稻制种等多种高效种植模式，提高效益。截至目前，全县已落实各类高效种植模式面积约1000 亩。二是强化农业技术培训。积极组织开展菌类、蔬菜种植，水产养殖，粮菌轮作，农业机械操作等农村实用人才高素质农民培训，2022 年已完成培训904 人次。同时，结合“农民素质提升促共富”行动，开展5 年10 万人的农业技术普及性培训，重点围绕粮油、茶叶、中草药、养殖以及食用菌等内容开展培训，2022 年已完成2.05 万人次。三是助推劳动力转型。针对有意愿再就业的“茶改粮”农户，持续开展针对性的专项技能培训，丰富农户自身就业技能，助推劳动力转型。通过家庭农场、合作社等种植主体利用本地劳动力参与村集体建设、发布用工信息、介绍就业等途径，持续加强“松阳人社”公众号的宣传，走村入乡实地开展农民工专场招聘会，对于符合条件的农户优先落实公益性岗位匹配，这样既可增加农民收入，又能促进用工稳定。2022 年全县累计举办乡村振兴、夜市招聘会等专场线上线下招聘会18 场，为耕地“非粮化”整治后农户提供岗位近6000 个，为160 人次低收入农户提供就业帮扶援助，开办农村电子商务、煨盐鸡等专项技能培训班12 期，培训575 人次。

2 存在问题

笔者经过对有关乡镇农户、家庭农场及合作社等的实地调查，发现耕地“非粮化”整治后发展粮食生产存在以下问题：

2.1 基础设施薄弱

由于以往在农田基础设施建设方面投入不足，许多田块长期种植茶叶等多年生经济作物，导致田块内水渠等基础设施损坏严重，整治优化的很多地块都已难以满足灌溉等基本种植条件。并且部分地块仅周边通机耕路，增加了农业的生产成本。同时，耕地“非粮化”整治优化后粮食种植面积增加，给全县粮食收晒烘干、仓储造成较大压力。

2.2 产业结构单调

目前，稻鱼共生、稻鳖共生、稻虾共生等种植模式尚未全面推广，纯种粮的耕地相较于种植茶叶、水果等多年生经济作物的耕地亩均效益不高，耕地“非粮化”整治后的农业产业发展不够多元化。部分“茶改粮”农户自身就业技能较少，收入较为单一，增收方式较少。

2.3 资金压力较大

经测算，松阳县耕地“非粮化”整治优化工作经费需7.022 亿元以上，包括清理腾退3.72 万亩（整改面积4.16万亩，除去不需整改可直接补划粮食生产功能区的0.44 万亩），按17500 元/亩计算，需6.51 亿元；无需清理腾退耕地共1.28万亩（原粮食生产功能区粮食蔬菜作物面积0.84万亩，加上直接补入的粮食生产功能区0.44 万亩），按每年800 元/亩的工作经费计算（5 年），需0.512 亿元。县委县政府高度重视该项工作，在财政较为紧张的情况下，已及时拨付5.123 亿元，但仍有1.899 亿元以上的资金缺口（未包括基础设施建设），给全县财政造成了较大压力。

3 耕地“非粮化”整治后发展粮食的思路

3.1 完善基础设施建设

一是全面落实粮食生产功能区改造提升建设项目，全面提升全县粮食生产功能区基础设施。二是结合绿色农田建设、宜机化改造等项目，持续整合利用项目资金，用于基础设施建设、宜机化改造、农田质量提升等方面。三是积极谋划松阳县未来农田项目，全力争取发行专项债券、金融债券，解决农田水利灌溉基础设施建设问题。四是加快松阳县大型粮食烘干中心建设进度，力争尽早投入使用，并持续谋划仓储中心、育秧中心等配套设施建设，全面提升松阳县农业基础水平。

3.2 推动农业增效、农民增收

一是多元化发展农业产业。强化产业结构调整，持续发展食用菌、高山蔬菜等特色种植及生态鸡、山黄牛等特色养殖。鼓励农户在符合要求的地类上进行油茶、香榧等作物套种，发展林下经济、立体栽培等模式。同时，强化发展电商、民宿、农家乐等乡村多元业态，加强拓展农旅融合、产品开发等领域。二是全方位推动农业转型。将稻田景观与松阳县特色古村落、田园景观相结合，积极谋划集旅游、教育、农耕于一体的特色乡村景区。利用冷链、老区振兴等项目，不断强化松阳县农业基础，并积极引进全国实力较强的企业，鼓励其到松阳县投资建设现代农业、生态农业与精品农业，推动松阳县农业向现代化转型。三是促进农民长效性增收。紧盯“茶改粮”农户增收问题，通过促管、促租、促流、促训、促业的“五促”措施，增加农民收入。积极对接省、市、县内相关企业，鼓励农户种植订单农产品，拓宽销售渠道。持续探索稻鱼共生、稻鳖共生、稻虾共生、稻耳轮作、稻菜轮作等高效种养模式，引进优质农作物品种，丰富作物种类，满足市场需求，如优质稻、大豆、甘薯、玉米等特色优质品种，提高种植效益。同时鼓励种植力量不足的主体在每年种植一季粮食作物后，将冬闲田予以有意愿种植的农户进行种植，从而全面提升土地利用率，增加产出效益，推动农民增收。

3.3 做好后续种植管护

一是提供相关技术力量支持，协助种植主体根据地力情况、农时季节等因素制定可行性强的种植计划，并督促其按计划全面落实种植工作，防止再次抛荒。二是合理安排农业技术干部实地开展相关种植技术指导，帮助农户选取优质品种，强化种植管护，增强防灾意识，做好灾后补救工作，保障农业增产、增效。三是结合利用数字化平台、开展日常巡查等多项举措，持续强化粮食生产功能区监管，做到发现一起、处置一起，严格遏制耕地“非粮化”现象。

3.4 维护社会稳定

一是协助种植主体在进行喷药、用水等作业时及时与相邻的农户做好沟通，从源头上遏制矛盾纠纷的产生。二是产生矛盾纠纷后，做到第一时间处理，县、乡、村三级合力，及时制定合理的调解、解决办法，防止事态升级。三是全面摸排辖区内涉及耕地“非粮化”的舆论舆情隐患，加强有关政策措施宣传解读工作，深入基层、深入群众，正面引导舆论，防止发生群体性信访事件。