流动就业人员跨地区医疗保险转移问题研究

张颖楠　陈文东

摘 要：我国基本医疗保险制度实现了全覆盖，切实保障了城乡居民、职工的健康安全。随着流动群体的日益增长，尤其是流动就业人员，医保关系的转移越来越常见。在跨地区转移时，由于系统缺陷、办理时限、统筹基金的退休利益等因素导致参保人的利益不能得到保障。本文从流动就业人员医疗保险转移存在的问题出发，从重复参保、系统模块功能和统筹资金调配政策等方面分析其成因，從医保网增加授权模块及增加操作员权限，完善相关补缴政策，设计合理的统筹基金调剂机制等方面，为医疗转移政策的完善提供建议。

关键词：流动人员；医疗保险；转移接续；统筹基金

中图分类号：F842.6；F014.9  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2023）11-0011-05

1 引言

医疗保险制度是一项具有社会共济性质的制度，是社会保障体系的重要组成部分，对参保人有效抵御经济风险，提高健康水平，具有十分重要的意义。职工医疗保险的转移是指已有工作单位，且享受医疗保险待遇的人，当他的工作发生变动时，医保待遇从原单位所属的医保制度中转移到新单位所属的医保制度中的过程，使医疗待遇得到连续和保障。

2009年，国家为解决农民工等流动就业人员基本医疗保障问题，医疗卫生部门将“制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决跨制度、跨地区转移接续问题”作为2009年到2011年的工作目标，从此开启了医疗保险制度接续改革的序幕。但是，当时面对地区经济发展不平衡、统筹层次低、经办机构不统一、统筹模式不成熟、缺乏有力的技术支持等现实问题，使医疗保险关系转移接续非常困难[1，2]。为体现基本医疗保险关系转移接续的公平性，国家相关部门一直探索制定更加完善的机制，例如以“劳动”作为基本医疗保险关系的跨地区转移接续的唯一标准[3]，打破户籍限制，消除城乡分割，实施权益累计的跨统筹地区的基本医疗保险缴费年限叠加计算的政策，探索缩小保险待遇差距、明确核算方法、建立统筹基金等措施[4]，协调各方利益关系，给集中转入地一定的补偿，逐步提高医疗保险的统筹层次[5]，整合医保制度框架和管理机构[6]，加强信息网络建设等宏观政策[7]。

经过多年的发展和完善，现今的医疗保险转移制度已经非常成熟，充分体现国家对流动人员医疗保障的公平性。在一些企事业单位中，涉及医疗保险转移的业务主要是人事调动和新员工的入职。内蒙古自治区现行城镇基本医疗保险条例规定，任何单位对新入职员工，应当自录用之日起一个月内为其办理职工医疗保险登记工作并进行费用的缴纳。然而，由于制度与体系的不完善、转出与转入地区间存在的差异，不同参保单位的效率以及入职员工自身问题等因素，导致流动就业人员在跨地区医疗保险转移过程中，会面临诸多需要解决的问题[8]。

针对相关问题，本文通过对《流动就业人员基本医疗保障关系的转移接续办法》《流动就业人员基本医疗保险关系转移接续经办规程》等文件的梳理，并对《农民工监测调查报告》《2008—2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《中国统计年鉴》数据整理统计，从医保制度和医保系统的运行角度出发，对流动就业人员跨地区医疗保险转移问题[9]，提出了建立完善流动就业人员跨地区医疗保险待遇“一站式”服务体系的相关建议，一方面，解决参保人流动性就业时，医保关系顺利转接问题，保障职工的医保待遇；另一方面，有助于弥补医疗保险制度的设计缺陷，促进医保的制度完善，维护参保人的基本权益。

2 劳动力流动过程中医疗保险转移接续的现状

基本医疗保险分为：城镇职工医保、城镇居民医保、新农合，医保城乡一体化改革，但尚未完全整合，流动劳动力参加新农合基本医疗保险。根据国家统计局网站自行整理数据。如图1所示，2008年参加医疗保险的流动人员总数为4236万人，医疗保险约占总人数的14%。虽然从数值上来看该比例并不高，但通过视图看出呈现上升趋势，2017年人数达到6252人，医疗保险约占总人数的23%。

系列1-4分别代表没有固定期限的合同、一年以下合同、一年以上合同、没有合同。由图2可以发现，61%以上没有签订劳动合同，20%签订一年以上劳动合同，就业缺乏合同保障，在此背景下，医疗保险的比例较低，对居民医保转移接续的需求相对较高。

如图3所示，流动就业方向以第二、三产业为主，有下降趋势，从事第三产业的占比逐渐上升，2014年到2018年间从40%上升到了50%，但第二产业的趋势并没有发生改变。据以上数据可见，向外流动人口比例高，导致对医疗保险跨地区转移接续的需求增加。流动人员都分布于第二和第三产业，劳动强度较大，伤残患病概率大，参加医疗报销是必然，解决医疗保险转移接续问题意义重大。

3 医疗保险转移接续制度及断缴的影响

在关于医疗保险的相关条例中规定，参加职工基本医疗保险的个人，工作单位更换，但都属于同一医保制度下，实际缴费年限可以合计。因工作更换后，医保制度也有变化的，这类职工基本医疗保险是可以随着本人工作的变化而进行转移，医疗保险缴费年限也可以累计计算。现行的医疗保险政策为跨统筹地区（跨省）异地流动工作人员的医疗险可以先在转入地新增投保，再进行医保关系的转移接续。而省内跨盟市及市内跨旗县的转移却与前者情况不同，必须先转移医保关系后再新增投保。

如果新调入的职工由于转移手续不健全、系统故障、时间等诸多原因导致不能及时在转入地进行医保参保，从而导致医保断缴，主要影响如下。

（1）由于参保人需连续缴纳6个月医保费用，方可享受报销待遇，如果参保人在6个月内需要住院就诊，则无法报销。

（2）由于参保人需至少连续缴纳一年的医保费，方可享受生育报销待遇，若参保人在一年内生育子女的，无法享受医保报销和生育津贴。

（3）单位引进高层次人才时，因不掌握参保人医保参保情况，在办理退休时，因职工医保参保缴费不满二十五年，单位会增加预算外资金支出，增加转入地财政负担。

（4）统筹基金部分不随医保账户的转移进行转移，导致转移地区之间的利益冲突。

（5）新入职员工对就职单位产生不同程度的不满，出现待遇纠纷问题。

4 流动就业人员医疗保险转移问题的成因分析

在医疗保险转移问题中，笔者依据医疗保险转移相关制度，通过对不同地区多家企事业单位工作机制的调研，并结合自身工作经验，深入分析其问题形成的原因。

4.1 重复参保

城乡居民合作医疗保险有可能会成为参保人正常参保的障碍。2010年7月，我国开始对流动就业人员的基本医疗保险关系的转移接续工作做出了相关规定，城镇、乡村就业人员可以按照规定参加职工医疗保险、居民医疗保险及农村合作医疗保险，但是为了防止重复享受相关待遇，不可以同时参加以上三种保险。多数参加城乡居民合作医疗的自然人是在学生期间或者待业期间参保的，医保制度规定，自然人不能同时参保城乡居民医疗和职工医疗保险。在新员工办理入职时，往往是刚走出校门的学生，在读书期间学校为学生代理缴纳的城乡居民医疗保险，学生本人并未关注此问题，即使毕业后不再缴纳城乡居民医疗保险，但在医保系统内，仍然是参保状态，因此，在入职时由于以上原因，存在不能及时参加职工医疗保险的可能[10]。

4.2 医保系统业务模块功能的限制

2021年11月，内蒙古自治区开发使用新的内蒙古医保公共服务系统，新系统业务模块对新增医保业务做出了一定的限制。新增参保分为职工新参保登记和参保人员增员申报两个模块。对曾在省外参保的调入人员或者首次参加工作人员，可以使用第一个模块进行医疗保险的新增参保，对曾在省内参加过城乡居民医疗保险和职工医疗保险的人员，需要使用第二个模块。在新系统上线初期，笔者单位通过办理2021年度2418人的医保基数调整业务及23名新入职员工的医保新参保业务时，进行了很好的系统体验和完善性验证。在办理2021年基数调整时，其中涉及曾在省内跨盟市参加过城乡居民医疗保险的人员有43人，这部分人均为在职职工，涉及跨盟市参保地区多达20个，其中包括科尔沁区在内的通辽市旗县区、兴安盟乌兰浩特、阿鲁科尔沁旗等盟市。需要在核定当月医保系统业务截止日期前，将原参保地的医疗保险业务进行停保，再进行现参保地的新增业务。这项业务需要的时间不确定，有的地区可以代理办理，有的地区需要本人办理或者单位提供相关证明，方可将原参保地的城乡居民医疗保险业务进行停保，由于新冠疫情的影响，许多教职工本人不能返回原参保地办理这项业务，存在入职当月不能为职工及时转移医疗保险的风险。复杂的转移手续增加了转移失败的风险、延长了转移时间。因此，可能导致员工医疗保险断缴或不能及时参保，继而影响医疗保险的待遇。

另外，内蒙古自治区医保系统模块中无法查询参保人员历史参保信息，会带来一定的经济影响[11]。按照内蒙古自治区基本医疗保险相关要求，自2016年开始参加职工医疗保险的，缴费年限需要缴纳满25年，不足25年的，应按照相应的标准进行基本医疗保险费的一次性补费工作；补费后就可以按照医疗保险的标准享受相关医疗保险待遇。2019-2022年，两名在职人員退休时，因参加医疗保险缴费不满最低缴费年限，需要单位进行一次性补费。两人均为近两年引进的高层次人才，因入职时，单位无法查询历史参保情况，无法了解参保人历史缴费信息，在办理退休时，单位补缴计划外资金20余万元。

4.3 统筹基金调配政策不完善

缺乏合理的统筹基金调配政策导致无法权衡转移地双方的退休权益。按照相关规定，曾经有过工作经历的参保人，在新单位就业后，由单位按照相关的保险管理办法办理保险登记手续，参加当地的城镇职工基本医疗保险；原医疗保险存在个人账户的，账户可以随着其医疗保险关系进行转移划转，个人账户的两类余额通过医疗保险机构转移。医保关系的转移实质是医保权益的转移接续，包含了转移和接续[12]。医保关系转移包含关系的转移和基金的转移，基金方面包括医保账户部分和统筹基金部分。目前，我国的居民医保、新农合、城镇职工医疗保险都设有统筹基金，居民医疗保险和新型农村合作医疗保险需要参加保险的人一直缴费，不存在享受退休待遇的可能，而城镇职工医保不同，参保人在满足最低缴费年限的前提下，退休以后不再需要缴费，可以享受医保待遇。现存的医保转移政策中，个人账户是可以随医保关系的转移进行转移的，但是统筹基金部分在相关的文件中没有相关的明确规定，任何地区在医保制度中都没有规定，统筹基金部分中的退休权益部分该如何处理，是否可以转移，大多数的城市在这方面的规定是空白的。流动人口医保关系转移的主要问题，城镇职工医保关系的转移问题是统筹基金不能随之转移，这部分基金代表着退休权益。医保转出方在已经积累了参保人的退休权益，但却完全不用考虑承担相应的义务，而医保转入方没有得到转移人代表退休权益这部分基金，却要承担兑现退休权益、支付退休待遇的责任，继而造成了地方与地方之间医保利益关系的不平衡。但是在城镇职工转移关系时，若退休权益部分没有转移至转入地的统筹基金中，转入地就不情愿承担退休后的医保服务，同时没有权衡转入地、转出地统筹基金折算问题，这样对于转入地是显失公平的。因此，医保关系跨区域的转移接续政策还有较大的优化提升空间。

5 针对流动就业人员医疗保险转移风险控制的对策

5.1 完善医保系统功能模块

（1）医保系统中增加流动就业人员跨地区授权模块

内蒙古医保公共服务系统是面向自然人和法人单位开放使用的，自然人能够以个人身份注册医保系统，对本人的参保信息进行查询，查询内容包括四个模块，包含我要查、我要办、缴费指南、医疗个人信息。医疗个人信息模块中，参保人本人可以查询到个人的参保单位、参保种类、参保机构及其他相关信息。为保障个人参保信息他人可查，在个人登录页面，建议增加流动就业人员授权查询页面，授权给新入职的单位，在授权模块中设置接收参保的单位26位参保编码或者18位统一社会信用代码。这样，在入职后第一时间，单位经办人就能掌握新入职人员曾经的参保情况，以便于及时通知参保人将原参保险种停保，再及时办理入职单位的新增参保。

（2）医保系统中增加针对流动就业人员操作员权限

由于部分参保人本人对自身参保情况不了解，因此需要单位经办人现场或电话查询参保人信息。为了提高经办人工作效率，在医保系统中，可以在医保服务系统增加操作员权限。可以查询所属单位员工的基本参保信息，若确实存在城乡居民医疗保险的，可以在入职初期，立即办理原参保地停保，后续办理医保的新增参保。同时，在高校引进高层次人才时，应该将医疗保险历史参保情况作为审核的一项内容，这样，结合其他相关政策，可以有效降低高校引进人才的成本。

（3）医保系统中针对流动就业人员增加申请补缴模块

医保关系转移接续办法中规定，跨统筹地区医疗保险参保人员，无工作单位的，本人可以在3个月内到新的医疗保险机构办理登记，并且按照规定参加职工基本医疗保险或居民基本医疗保险，如果在新参保地有接收单位，由单位按照保险管理办法办理登记手续，参加新参保地的医保并享受相关待遇。《中华人民共和国社会保险法》中，未提到医疗保险补缴的相关规定。由于流动就业人员办理入职、医保转移接续等，很可能会导致不能及时参保。而目前，如果因城乡居民医疗保险无法停保、系统等特殊原因，已经造成缴费当月医保系统核定缴费，当月无法参保的，可以申请补缴，但流程比较复杂，需递交纸质申请，经上级部门审批，审核通过后次月可以补缴。这样的线下申请流程增加了经办人工作量，降低了工作效率。因此，为解决这个问题，可以在“网上经办”模块中增加“申请补缴”项目，补缴权限可以设定在1-3个月。

5.2 完善统筹基金调配政策，充分权衡流动就业人员权益

结合有关专家对相关内容的研究，笔者发现城镇职工的统筹基金账户退休权益部分不能转移，导致地区间医保利益存在冲突。为了化解医保转出地、转入地、地方政府間与参保人的利益冲突，建议试用以下办法。

（1）构建模型，保障流动就业权益人员参保

流动就业人员在进行医保转移时，其退休权益的保障问题，是转移的难点。最理想的解决办法是参保人办理转移时，能够科学合理地计算出参保人在转出地所形成的基金退休权益，且一同转移至转入地。只有采取这种办法，转入地才能认可参保人在转出地的实际缴费年限，地区之间的利益冲突才能得到解决，从而达到保障转移人利益的目的。由于数据的影响因素包括参保转出地的平均工资、报销概率、支付比率等，对精密计算的模型和数据的质量都会有极高的要求[13]。

（2）针对流动就业人员，建立高层次的调剂机制

建立省一级的基金调剂制度，通过计算流动就业人员的转入转出规模和年龄情况，初步计算基金分配的系数，可以在转移关系成功之后进行调节统筹基金的退休权益部分或者进行整体调剂[14]，这样可以暂时平衡地区间的利益冲突，添补在国家出台统筹基金政策转移之前的制度空白。

6 结论

劳动力的有序流动是经济发展的必然需求，保障劳动力的有序流动便是保障社会经济的发展，流动就业人员医疗保险转关系到转移人员的切身利益，同时也涉及转出和转入间的地区利益。本文列举了医疗保险不能顺利转移的影响，指出并分析重复参保、系统模块功能和统筹资金调配政策不完善等原因，根据笔者工作经验，建议在医保网增加授权模块、增加操作员权限、完善相关补缴政策和设计合理的统筹基金调剂机制等措施，保障流动就业人员的医保权益。

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