武汉长江新城投资促进机制创新

严圣阳 周志刚

摘 要：新城新区是当前新型城镇化的重要载体，长江新城是新城新区建设的典型代表之一。长江新城的建设采取了規划先行、基础设施优先、创新驱动构建产业体系、注重民生和产城融合等有效措施，取得了一定效果，但也存在竞争力缺乏等投资促进方面的诸多难点。因此，长江新城要高起点完成建设任务，实现高质量发展，就需要在投资促进机制上进行创新。包括建立有效的引导预审机制、市场化运作机制、协同推进机制和激励约束机制等。

关键词：长江新城；投资促进；机制

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.005

新城新区当前在各地被赋予新型城镇化、经济高质量发展、经济转型升级等多重重任。要担负起这些历史使命，新城新区就需要打造有创新驱动的产业链，有宜居宜业的现代化城镇，方能实现产城融合、促进经济高质量发展。因此，人是新型城镇化的核心，项目和产业链是新型城镇化的载体。新城新区作为新型城镇化的重要载体，要避免产业空心化，就必须做好招商引资、招才引智（简称“双招双引”）工作，以及投资促进工作。

1 武汉长江新城发展状况

1.1 长江新城概况

2017年，武汉市第十三次党代会报告中首次提出规划建设“长江新城”。作为“1个主城+3个副城+3个新城组群”的全域城市体系的一部分，长江新城计划以超前理念打造“武汉的未来之城，全球未来城市的样板区”，届时武汉三镇将变成“四镇”的新格局，再造一个新武汉。按照武汉长江新城总体规划（2017-2035年），长江新城总体建设分三步走，即2025年，建成沿江交通廊道，主要由轨道交通、高快速路、城市主干道等交通基础设施构成；2035年，进一步拓展城市合作区、国际总部区、科学研发区、共享创新区、文化体验区的建设；2050年，向东、向北，全面建成具有国际影响力和中国特色的现代化城市。长江新城起步区位于谌家矶-武湖区块，占地面积大约30～50平方公里，中期发展区面积约100平方公里，远期规划面积约500平方公里。长江新城在建设过程中，围绕“双招双引”，采取了一系列有效的投资促进措施，为促进新城的投资营造出较好的环境，为引进和培育产业链打下良好的基础。

1.2 长江新城建设措施

1.2.1 加强顶层设计，高标准编制规划

2017年提出建设长江新城时，关于新城的选址、总体规划方面就经过了充分的酝酿，强调要做好顶层设计，对标一流，高标准、高效能推进新城建设工作，也曾强调规划先行，在全球范围内公开征集长江新城总体规划（概念）方案、起步区城市设计（概念），并对规划专门组织了专家评审和讨论，评审通过才开始执行《武汉长江新城总体规划》等方案，以确保规划符合长江经济带高质量发展要求，更好地服务国家中部崛起战略，提升武汉未来发展能级，顺利实现长江新城的功能和目标定位。

1.2.2 优先发展基础设施

立足新区功能定位和总体发展规划，武汉长江新城在建设过程中突出基础设施先行，优先建设城市基本功能。长江新城作为武汉市多要素地质调查示范先行区，完成了起步区范围高精度、多要素城市地质调查工作，形成了地质环境资源、地质灾害危险性区域评估报告，建立了三维地质模型。在此基础上，加强城市生态建设和地下综合管廊建设，高标准建设市政基础设施，满足新城新区高质量发展需要。

1.2.3 借助相关境外驻汉机构积极推进“双招双引”工作

招商引资、招才引智（简称“双招双引”）是当前新城新区建设中的关键环节。武汉长江新城在“双招双引”工作中重点放在全产业链和核心技术方面。为提升长江新城运转的整体效能，重点支持重大装置、重大平台、重大项目、重大园区和重大人才团队建设，重点支持“国之重器”，将突破关键核心技术、专精特新作为引进培育方向。为此，长江新城管委会与武汉市贸促会共同举办“境外驻汉机构走进长江新城”活动，部分境外驻汉贸易投资促进机构和部分外资企业代表参加活动，取得一定成果。

1.2.4 以创新驱动构建现代产业体系

现代产业体系的构建往往是新城新区建设最后的落脚点，也是新城新区发挥其设计功能，实现新城区高质量发展的基石。在产业发展规划方案中，武汉长江新城围绕吸引和集聚高端创新资源，确定数字经济、智能制造、生命健康、绿色发展等产业方向，都是经专业研究院一年多的研究形成的。事实上，长江新城也通过大力招引高能级重大产业项目、龙头企业和高端人才，建设了科技成果转化基地和具有影响力的科技创新中心江北承载区，吸纳和集聚了较多的创新要素资源和一批创新平台，并主动与全省现代产业集群对接，向打造重要的新兴产业集聚区迈进。

1.2.5 全力推进民生事业，注重产城融合

产城融合，是新城新区的高质量发展的重要抓手，真正实现产城融合，关键还在于要合理布局文体休闲、教育医疗、生活便利化等公共服务设施。只有民生事业充分满足了人的需求，产城融合才有现实基础。长江新城在总体规划中，将民生事业放在优先发展的位置，启动建设了一批具有区域服务能力的综合性医院、图书馆、体育中心、商业综合体等公共设施，新建了配套小学，集聚了一批金融、酒店等现代服务业，并规划打造出适应未来出行的城市交通样板，构筑出空中轨道和低空无人机、地面智轨和无人驾驶道、地下道路网等一体化出行模式。长江新城生态智慧型再生水厂、长江新城国际医学中心、长江青年城、谌家矶核心片区立体城市等民生服务项目也在有条不紊展开。这些民生事业设施和产业，为人力资源集聚提供必要的条件，为产城融合打下一定基础。

2 武汉长江新城投资促进的难点

2.1 竞争加剧，招商难度加大

改革開放以来，我国地方政府非常重视招商引资工作，尤其在新城新区建设中普遍采用了丰富的优惠政策，大体可归纳为提供税收优惠、强化土地保障、加大财政奖励、加大金融支持等10个方面，其共同特征是“惠强惠大惠新”（马相东等，2021）。新城新区开发建设日趋规范和区域竞争格局已经变化的大背景下，逐渐失去政策性、区位性优势（贾广葆，2016）。在2023年《长江新区进一步推动科创金融高质量发展的若干措施（试行）（征求意见稿）》中提出引进各类金融机构均给予了1000万元以下的开办奖励和办公用房租金补贴，在支持金融机构发展壮大方面，则给予2000万元以下的运营奖励。此外，在引导金融机构贷款投放、提高类金融机构融资水平以及金融风险补偿机制方面，均有相应的一次性奖励。在企业上市、资产证券化、吸引股权投资基金、风投创投、科技保险、金融创新平台建设等方面也有相应的补贴和奖励。同样在《长江新区2022-2025年支持农业农村高质量发展有关政策意见（征求意见稿）》、《武汉长江新区支持知识产权高质量发展的若干措施（征求意见稿）》等相关文件中，也采取了各种奖励和补贴措施。这些奖励和补贴措施与全国各地新城新区和开发区建设的措施大同小异。各地均存在激烈的竞争，有些地区为争夺项目争相给予更优惠待遇，使得招商难度较大。

2.2 政府主导，市场主体缺位

目前各地新城新区、经济技术开发区普遍采用政府主导的招商模式，一是由政府商务管理部门专门负责招商引资，名称多样化，如投资促进局、招商局、商务局、外资局、投资促进中心、投资合作局、投资服务中心等，这些专职机构职能明确，业务清晰，负责地方招商引资工作。二是政府商务部门牵头，多部门参与，甚至政府机构全员参与招商引资工作。三是商务部门主管，各种官方投资促进机构积极参与，利用各自优势，发挥各自作用开展投资促进工作。长江新城依然属于政府主导模式，在不同阶段、不同层级，三种模式都发挥过重要作用。目前，政府设立的核心机构是长江新区集团。新区集团主要围绕长江新区建设，开展产业园区运营管理、建筑工程、市政工程施工，同时开展投资融资、资本运作、产权管理等业务。在投资促进过程中并未出现真正的市场化主体，未出现以盈利为目的的专业化投资促进类商业机构。因此，长江新城的投资促进依然是由政府主导，未能充分发挥专业化市场主体的作用。

2.3 多头参与，协同不足

自2017年武汉市十三次党代会提出建设以来，经过湖北省第十一次党代会、武汉市政府、人大等各层级的助推和支持，地理范围涉及武汉市多个行政区的部分区域。因此，在长江新城（区）建设过程中，参与者众多，既有市政府，也有多个市辖行政区；既有长江新城（区）管委会及平台公司长江新城建设投资集团，也有武汉市各个行政职能部门。但在投资促进工作的组织推进方面，协同不足，未能形成合力。比如有的区政府专门设立了长江新城协调服务领导小组和专门的办事机构，除了按市政府要求，严格落实规划、违建、房产、户籍、市场主体“五管控”外，并未有其他实质性的协同投资促进措施，有的行政区甚至充当了项目竞争者的角色。

2.4 效果评估缺失，激励约束不足

在新城新区建设中，各方都有相应的职责。其中，省市政府主要负责对武汉长江新区建设发展的组织领导，建立健全决策、协调机制，研究解决建设发展中的重大事项和问题。 政府相关职能部门在各自职责范围内，支持武汉长江新城（区）的建设发展。部分涉事行政区支持配合做好相关工作。长江建设投资集团则主要负责创新投融资模式，发挥吸引集聚作用，为长江新城（区）建设提供更为灵活、更有力度、更可持续的投融资保障。有关各方在投资促进方面有着较为明确的分工，但投资促进工作效果则没有开展科学准确的评估，对于项目引进落地的激励约束机制不足。比如2023年是新区的“项目建设年”，启动了基础设施补短板、新基建扩容、产业园区布局，推进重点招商项目落地和民生事业发展，却并未出台相关评估细则和方法，项目引进与新城产业规划、功能定位兼容程度无法科学评判。当然，对于“双招双引”工作的激励约束制度未见公布，也一定程度上影响了各部门、机构甚至个人的招商积极性。

3 武汉长江新城投资促进机制创新建议

3.1 建立有效的引导预审机制

长江新城起步区城市设计自2017年11月正式启动，历经国际征集、建议书评选、概念方案评选、专家咨询、全国专家评审等多个环节。长江新城总体规划强化了水系统、综合交通、综合能源、地下空间、智慧城市、产业发展等专项规划的融合。可见，长江新城的总体规划方案是一个经过严密论证的系统性方案。投资促进、“双招双引”工作理应围绕这一总体规划展开。所有计划“引进的项目”，都需要符合创新驱动，体现生态优先、绿色发展的理念，投资领域契合总部经济、绿色经济、智能经济、生命经济、军民融合等领域。本着宁缺勿乱的原则，引导符合需要的项目投资于新城，严格筛选符合发展理念和长江新城功能定位的项目、产业链，这需要建立有效的投资引导和预审机制。引导机制的建设可以采用税收优惠、财政补贴、信贷贴息、行政审批便利等方式提供 ，也可以通过科创激励、人才引进、营商环境、投融资优惠、综合措施等加强项目引导。预审机制就是要通过事先建立项目评估指标、评估标准、评估方法，对拟引进的项目进行预审，将不符合新城功能定位的发展理念的项目或产业链拒之门外，确保总体规划的执行。

3.2 市场化运作机制

新城新区建设过程中，政府部门往往起着主导作用，特别是在建设前期，选址、规划编制、路网管廊等基础设施投资建设、公用事业、制度建设、营商环境建设，甚至“双招双引”、项目推介与孵化等各环节，均需要政府部门主导参与。政府过多参与新城新区建设各个环节，会使得新城新区建设有着浓厚的行政色彩，容易产生效率低下、权力寻租等诸多问题。在政府机构放管服改革的背景下，政府部门只需要做好顶层设计，高水准编制新区规划，提供必要的基础设施和公共服务，创造良好的营商环境即可。项目的引进、产业集聚、产业链的引进可以充分发挥市场机制的作用，由市场主体来完成，将属于市场的交给市场。由市场发挥资源配置功能，让供求关系和价格机制发挥应有的作用，才能避免拉郎配、资源错配，真正实现高质量的发展和产城融合。

3.3 规划建设招商一体化协同推进机制

新城新区的建设工作长远且复杂，三步走的路线清晰且明确，只有加强统筹和协同联动，形成规划建设招商一体化协同推进机制，长江新区建设才能形成合力。协同机制首先需要多环节协同，从新城规划愿景、功能定位、规划方案，到基础设施、城市功能、民生环境等的全面建设，再到项目遴选、评估、招商、运营等各环节，都要通盘考虑，协同推进。其次，协同机制需要多部门协同，从违建的严格管理、城市建设框架综合建设，到教育医疗养老等民生项目建设，再到产业链项目的引进，需要政府各部门、建设单位、各市场主体等充分协同，形成合力。规划建设招商一体化协同推进机制的关键还在于管理协同，要完善管理体制，探索投融资、土地集约使用、区域协同发展等领域管理新机制，合理布局基础设施、产业发展和公共服务，推动新城可持续发展。

3.4 绩效评估与激励约束机制

现有的“双招双引”、投資促进措施，基本采取事前激励。即在项目引进、产业集聚、产业链的构建等方面采取了较多的激励措施。对企业给予各种优惠政策，对相关个人和单位有一定的奖励。如果对引进项目的质量和效益缺乏事后的评估，可能造成有限的土地资源集约化利用效率不足，严重的甚至造成新城的有关园区功能无法实现，给整体规划蓝图实现带来不利影响。特别是投资促进工作过程中存在大量的土地占用、搬迁安置、环境保护以及就业相关的问题，这些都与当地群众密切相关，需要民众利用绩效评估途径表达自身的利益诉求。因此，完全有必要对引进项目进行绩效评估，并采取合理的激励约束机制。这种项目的绩效评估需要事先确定相应的指标，构建评估的指标和方法体系，确定评估的程序和评估结果的运用。根据评估结果采取相应的激励约束措施，结果符合规划和预期，可以进一步正向激励，结果偏离规划与预期就需要有约束机制，比如收回事前奖励、责令整改，甚至限期迁出园区。对相关个人和单位的奖励也可视情况收回或部分收回。建立专业化、规范化、程序化的绩效评估与激励约束机制，优化政策和信息的透明度，有利于有效实现投资促进，实现新城的总体规划。

参考文献

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