基层政府应急物资管理问题探讨

张丽桃

摘要：随着社会的进步，国民经济的高速发展，我国政府购买和储备应急物资的能力日益增强。应急物资，就是在突发公共事件应急处置过程中所需要的物资。我国基层政府每年要投入大量资金储备应急物资以应对突发事故，这就要求负责应急物资采购和储存的单位必须完善应急物资管理制度，包括采购、储备和核算等。本文以基层应急管理部门应急物资的储存管理和抢险救灾物资的会计核算为例，分析了其存在的问题，同时提出了应对策略。

关键词：基层应急管理部门；应急物资储备管理；会计核算

充足的应急物资储备是对突发公共事件进行应急处置的强有力的物资保障。2022年10月11日，应急管理部牵头，联合国家发改委、国家粮食和储备局以及财政部印发了《“十四五”应急物资保障规划》（以下简称《规划》），重点指向应急管理部门所主管的应急物资，明确了要提升應急物资实物储备能力、强化应急物资保障建设的信息化程度等五个主要任务，还有应急物资的储备库建设、应急物资管理信息化建设等六项工程项目。这就为基层政府机关单位的应急物资管理工作提供了强有力的政策依据和政治保障。但是，基层应急管理部门是2019年机构改革，在原安全生产监督管理部门的基础上整合其他应急救援职能而重新组建的单位，其在应急物资管理方面仍存在不少亟待解决的问题。本文拟从应急物资储备管理和应急物资会计核算两方面对此加以分析研究。

一、应急物资储备管理和应急物资会计核算存在的问题

（一）应急物资储备管理不善

1.应急物资储存库建设不符合标准

有无库房和库房的规模都影响着政府应急物资的储备数量。基层应急管理部门储备物资的能力有限，大部分基层应急管理部门没有应急物资储备库，储备物资以租用第三方仓库为主，有的基层应急管理部门即使已着手建设储备库，但由于选址困难，建成的储备库大小也远远小于标准的应急物资储备库。2009年1月，民政部出台的《救灾物资储备库建设标准》规定县级救灾物资储备库的总建筑面积为630-800㎡，但很多县市应急管理局的储备库远远小于该标准。由于储备库面积小，储备物资种类多，导致每类物资的储存数量很不充足，影响了基层政府应对突发公共事件的应急处理能力。

2.应急物资储备缺乏管理人才及岗位设置存在问题

部分基层应急管理部门在应急物资管理上缺乏专业的管理人才和合理的岗位设置。应急管理部门是职能整合单位，虽然“人随事走”是整合的原则，随职能转进来的人员也是原机构职能部门的专职人员，但这部分人员的管理能力较弱，在人员数量上也存在不足，加之职能的转变对原单位的全体员工也是新的挑战，这导致单位应急物资管理人员数量不足、管理岗位设置不明确，与《规划》里应急物资要建设信息化管理系统的要求相差甚远。

3.应急物资储存管理不规范

由于应急物资储存库建设不符合标准，应急物资储备缺乏管理人才及岗位设置存在问题，直接导致应急储备物资在储存管理上不规范，具体表现在对储备的应急物资分类管理不严格、日常维护和定期盘点不及时等。

基层应急管理部门在对应急物资的管理上没有实行严格的分类管理。应急物资在购入初期，由于物资库存量小、货架置备不周全，验收入库时往往只是进行简单的大件归类、小件堆放，没有物资名称标签，这就为物资的日常维护和定期盘点增加了困难。有的物资需要定期维护，以延长其使用寿命，比如像水泵、电机之类的机电物资，部分单位不能定期盘点和维护储备物资，不能及时发现物资的亏损程度，对一些存储时间久而损坏的东西不能及时作报废处理，如编织袋、橡皮筏之类易损物资。这些问题都会影响到政府对突发公共事件的应急处置能力，有可能给人民生命财产造成安全隐患。

（二）基层应急管理部门应急储备物资的会计核算不准确

政府储备的应急物资的确认、初始计量和后续计量必须单独进行会计核算，要有别于单位的存货和固定资产，这样才能真实准确地反映出政府储备物资的储备数量和储备规模。目前，基层应急管理部门在应急储备物资的会计核算中往往会按照以前的核算办法，将应急物资作为存货和固定资产处理。其在取得应急物资确认单位资产时，纯粹按价值对物资进行划分，达到固定资产价值标准的就计入固定资产，否则就计入存货。在后期的发出、调用、毁损及报废中分别按固定资产和存货的核算原则进行账务处理。在财务账面上，无法体现应急物资的储备金额。在台账管理上，无法准确计量应急物资的在库数量。这种会计处理方法对于现在的应急管理部门已经不再适用。

二、解决对策

（一）加强应急物资储备库建设

为解决应急物资储备库面积不足或未进行应急物资储备库建设的问题，基层应急管理部门应借鉴机构改革前各类应急物资主管部门的储存办法：一是自行采购，自行进行实物保管；二是租用库房，自行管理；三是自行购买，委托第三方储存管理；四是与有生产能力的单位签订协议，进行生产能力储备。这几种方法可以多种并用，相互弥补不足。

应急物资储备并不是越多越好，储存太多，其管理和轮换成本就会增加，会造成财政资金的浪费。突发安全事件的不确定性高，应急物资也有随机性，基层政府要因地制宜，根据本地区的实际情况，科学合理安排物资储备，既要保证应急的必需数量，又要考虑到突发时物资的批量用量，所以储存方式可以多措并举，以既能保证应对突发公共事件的应急处置能力最大化，又可避免在存储和管理物资的过程中浪费资金。

（二）培养应急物资储备管理人才，合理进行岗位设置

基层应急管理部门要解决应急物资储备管理中管理人员的问题，首先应该制定储备物资库管理制度，合理安排库房管理人员，明确管理人员的岗位职责。入库、出库以及日常维护都要制度化，并由单位相关业务股考核管理，与年终绩效挂钩，保证库房管理规范化和应急储备物资的安全性。其次，要提高库房管理水平，不能只是人员的叠加运用与制度的强制规范，单位还要配置一套库房管理软件实现库房管理信息化，使从采购入库到领用出库的各个环节，以及审批签字的每一个流程，都能在信息系统中得以执行和监督。同时库房管理系统要和单位工作系统对接，尤其要与单位的财务和业务部门实行数据对接，实现应急部门管理信息一体化。提高管理人员的技术和管理水平，实现物资储备的信息化管理有利于在应对突发公共安全事件时应急物资的迅速调用，提高基层应急部门应急处置能力，因此要加强对管理人员的培训学习，培养应急物资储备管理的信息化专业人才。

（三）加强应急储备物资的日常维护，定期盘点

基层应急管理部门从领导层到业务股室都要提高应急储备物资管理意识，从思想上改变“重采购疏管理”的错误习惯，明确应急物资储备不是政府委派的工作，而是应急部门的职责。应急物资的完好程度直接关系到政府应对突发安全事件的能力，所以要“日常维护保性能，定期盘点保数量”。基层应急管理部门在制定库房管理制度时要明确这一点，配置专业师傅负责储备物资的日常维护工作，并定期盘点储备物资，将盘点情况及时报于单位财务和相关业务部门，便于单位领导层了解应急储备物资的实时情况，为应急物资的调度运用提供决策依据。

（四）规范核算方法

1.正确区分应急储备物资、存货与固定资产

要想对应急储备物资进行正确的会计核算，就有必要正确区分应急储备物资、存货与固定资产。

（1）正确区分应急储备物资与存货

部分基层应急管理部门在取得应急储备物资时就直接将其计入存货，后续的领用都是按存貨的核算方法来核算。但存货和应急储备物资有着本质的区别。存货是政府会计主体在进行业务活动或其他活动中，需要耗用或者是为出售而储存的资产，像产品、包装物、材料以及低值易耗品，还有未达固定资产标准的动植物、用具和装具等。其可以服务于本单位的日常运转，给本单位带来经济利益的流入；应急储备物资是政府会计主体为了满足应对突发事件等特定的公共需求而控制并储存管理的各种物资。它在取得目的上、使用调拨上与存货准则所规范的存货有着本质上的区别。应急储备物资取得的目的是用来应对非日常性的公共需求，如对突发性的灾害进行救助、应对突发性的公共卫生事件等；而存货取得的目的是为了满足本单位日常性业务耗用；在使用调拨上，存货的保管使用单位自身有一定的自主权，而应急储备物资只有在发生特定事件或情形时才能被批准使用，不符合动用标准时，不能使用。单位要对两者进行明确划分。

（2）正确区分应急储备物资与固定资产

固定资产，是指政府会计主体自身开展业务活动或其他活动所需要且能控制的资产，该资产的使用年限在1年以上（不含1年），并在使用过程中基本保持原有的物质形态不变的有形资产，比如像单位的专用设备、通用设备、房屋及构筑物等；还有就是单位价值虽然未达到固定资产价值标准，但使用年限超过1年（不含1年）的大批量同类物资，如家具用具、图书、装具等也应该确认为固定资产，其在后续计量过程中是需要计提折旧的。政府应急物资储备物资与固定资产在服务对象上截然不同，把政府应急储备物资等同于单位固定资产，按固定资产来核算很明显是不妥当的。再者，固定资产的调拨程序、审批流程比较繁琐，需要上级主管部门和财政部门逐级审批后才能调拨。在发生突发事件，需要紧急调拨政府应急物资时，按固定资产的审批程序就无法及时迅速地调用应急物资，严重削弱了政府的应急处置能力。为此，要对应急储备物资与存货进行明确划分。

2.正确核算应急储备物资

应急管理部门的应急储备物资属于“政府储备物资”的范畴，应急储备物资的会计核算应通过“政府储备物资”科目来核算。

2017年7月28日，财政部印发了《政府会计准则第6号-政府储备物资》（以下简称《6号准则》），指出“政府储备物资”是指为满足国家的安全与发展战略的实施，在抗灾、救灾和应对公共突发事件时所需要的、由政府会计主体控制的有形资产。由此可以确定基层政府部门的应急储备物资符合政府储备物资的资产特性，属于“政府储备物资”的范畴，所以应急物资的会计核算应通过“政府储备物资”科目来核算。同时，在《6号准则》的《附则》中明确指出2018年1月1日以前已经确认为固定资产、存货及其他资产的政府储备物资，应在2018年1月1日将所确认的该项资产按其账面余额重新划分，调整为政府储备物资。下面就以基层应急管理部门的防汛抢险救灾物资为例，说明其正确的会计核算方法。

例：2019年3月1日X应急管理局按预算用财政资金购入防汛抢险救灾物资共50万元。其中编织袋30000条，2元/条；救生筏100个，2000元/个；充气泵10台，4000元/台；棉帐篷20顶，10000元/顶，已验收入库。7月3日所在地发生讯灾，经批准发出编织袋30000条，棉帐篷15顶（预计要收回）。7月31日收回棉帐篷15顶，10顶验收入库，5顶经鉴定已损坏不能再用。8月5日，经批准调拨10顶帐篷给当地X乡镇用于疫情防控。8月7日响应政府号召，向国内某灾区无偿捐赠救生筏100个，发生运费1000元，使用银行存款支付。年底进行盘点，1台充气泵损毁。其会计分录如下：

3月购入防汛抢险救灾物资时

借：政府储备物资-在库  500 000

贷：财政拨款收入      500 000

借：行政支出-资本性支出-政府储备物资   500 000

贷：财政拨款预算收入500 000

7月经批准发出救灾时（预算会计不做处理）

借：业务活动费      60 000

政府储备物资-发出   150 000

贷：政府储备物资-在库   210 000

7月收回帐篷时（预算会计不做处理）

借：政府储备物资-在库    100000

业务活动费    50000

贷：政府储备物资-发出150000

8月5日无偿调拨棉帐篷时（预算会计不做处理）

借：无偿调拨净资产   100000

贷：政府储备物资-在库   100000

8月7日捐赠救生筏时

借：资产处置费用   200 000

   业务活动费 1 000

贷：政府储备物资-在库200 000

   银行存款    1 000

借：行政支出  1 000

贷：资金结存   1 000

年底进行资产盘点时（预算会计不做处理）

借：待处理财产损溢 4 000

贷：政府储备物资-在库4 000

三、结束语

加强应急物资储备管理，是保证应急物资完整性的前提，也是在应急情况下及时高效调用应急物资的有力保障，而正确的会计核算能为政府应急处置决策提供精准的数字依据，为此，基层应急管理部门应对这两方面进行持续优化，以提高政府应急处置能力。

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