地市级烟草公司全面预算管理的改进建议

付炜明 常德市烟草专卖局（公司）

引言

烟草行业作为大型国有企业，2009 年开始逐步构建起适合行业特点的全面预算管理体系，在强化预算管控、推进创新转型、提升管理效能上发挥了巨大作用。但随着行业改革深入推进，高质量发展和现代化建设对企业管理提出了更高要求，加之国内外控烟履约形势日益严峻以及国有企业改革的逐渐深入，烟草行业成本费用管控压力日渐突出，资本配置效率不高、资产报酬率低位运行等问题日益显现，地市级烟草公司作为烟草商业系统第三级法人主体，向管理要效益，推动企业预算管理模式优化升级成为当前财务工作重点。

一、烟草行业全面预算管理实践现状

（一）全面预算管理组织体系基本形成

组织架构方面：经过多年的探索和完善，烟草行业建立起了相对完备的全面预算管理工作机制体系，在组织架构上形成了总公司、省级公司、地市级公司三级主体管理模式，各层级烟草公司均设置预算管理委员会，负责领导本级烟草公司的全面预算管理工作，由企业主要负责人担任预算管理委员会主任，分管负责人担任副主任，各部门主要负责人为主要成员；下设预算管理委员会办公室，负责预算管理的具体工作。地市级烟草公司作为全面预算管理的一级责任主体，开始重视财务预算并全面开展预算管理工作，全面预算管理的基本框架逐步形成和完善。

（二）全面预算管理业务流程相对合理

目前，烟草行业主要采用“自下而上、分级编制、逐级汇总”的预算编制流程，具体执行时按照“两上三下”进行管理，即：上级公司年初根据战略部署下达年度预算编制指导意见、下一级别公司上报年度预算草案、上级公司反馈初审意见、下一级别公司上报年度预算方案、上级公司正式批复编报流程。

预算编制指导意见中明确指导思想、编制原则、编制内容及依据以及具体编制要求，通常包括经营预算、资本预算、财务预算和专项预算等内容。经过多年逐步完善，目前上报的预算报表中囊括了资产负债预算表、现金流量预算表、采购预算表、销售成本测算表、费用测算表以及部分重点控制费用测算表等。并对部分成本费用的定额指标给出指导意见。

全面预算管理过程中，引入归口管理部门概念，将收入成本费用划分为若干归口管理部门，对卷烟、烟叶、重点费用等各个环节归口管理，按照“谁归口、谁管理，谁使用、谁管理”的原则，进一步加大成本费用管控力度。

（三）全面预算管理考核体系逐步完善

烟草行业下发了《预算管理工作考核办法》，从预算管理的质量和预算管理的效果两部分内容进行考核，预算管理的质量主要以定性考核指标为主，主要包括基础管理、预算的编制与上报、预算审核与批准、预算执行与控制、预算调整以及预算监督与评价等六个方面内容；预算效果考核主要以定量考核指标为主，包括税利、销售成本率、两项费用率以及重点费用执行率等内容。

二、地市级烟草公司全面预算管理实践的主要不足

（一）预算目标设定与企业实际发展不同步

一是预算主要指标编制与生产经营目标确定不同步。地市级烟草公司往往单独设有预算管理委员会、战略管理委员会或其他类似机构，对预算和年度生产经营目标分别审议，往往年度目标的确认时间滞后于预算编制上报要求时间，两者的不同步，导致无法充分发挥年度生产经营目标的导向作用，部分业务部门无法根据年度目标及时分解年度任务。二是条线目标与全局目标有冲突。各单位、各部门作为独立的生产经营主体，对各项数据测算、资源配置往往站在所在部门或条线的角度分析和获取数据，考虑更多的是业务条线承受能力和实际需求，没有充分考虑全局目标和资源配置。设定生产经营目标时，往往选择最低能完成数据保守申报，后期逐步调增；填报费用需求时，往往选择最高需求申报，后期逐步调减。这些都容易误导地市级烟草公司的预算决策，使销售任务的下达、资源的配置出现不科学、不合理的现象，最终造成预算与实际情况脱节。

（二）预算归口管理部门职能未充分发挥

实行归口管理是落实预算全员性和管理精细化的重要途径，明确归口管理部门管理职责，能有效减轻财务部门推行全面预算的压力和阻力，形成财务、业务齐抓共管、相互促进的预算新格局。但从地市级烟草公司实际运行情况来看，预算归口管理部门对归口管理费用的管理积极性欠缺，主动管理少，被动应付多的情况依然存在。在年度、月度预算编制时，部分归口部门负责预算工作的人员可能因业务不熟、岗位变动等原因，使职责定位不清、重视程度不足、沟通交流不畅，导致所属部门预算编制指导性较弱，容易影响预算编制的准确性。且在日常工作中，存在归口管理部门对其所归口管理的费用执行情况未持续跟进的情况，导致部分预算指标出现“只归口、不管理”的情况，预算归口管理部门职能发挥未落到实处。

（三）预算定额体系流于形式

科学合理的定额预算标准体系是预算管理的重要内容，它能科学合理规范企业内部的预算机制与流程，提高经济业务的规范性和完整性，更好管控费用成本。虽然各级预算编制单位均制定下发了《预算定额标准体系》，但具体到地市烟草公司执行时，往往发现部分预算指标未进行实时更新，照搬行业或上级预算定额指标，定额标准的指导性与适用性不强。且公司预算定额标准体系建设牵涉到多个归口管理部门，由于职责不明晰，构建计划粗放，没有严格的监督执行与考核机制，各单位、各部门预算编制时未形成使用定额标准编制的习惯，预算定额标准并未严格执行到位。

（四）预算执行管控力度不足

预算执行是预算管理的动态反映，是全面预算管理成效的核心要素，更是预算落实到位的重要保障，应该更加注重预算管理中的事中控制和事后反馈。现实中，有些地市级烟草公司存在预算与实际执行脱节的现象，事中控制力度不够，缺乏发现经营风险隐患的敏感性，事后反馈机制不健全，纠偏措施也难以开展。执行与监督体系上，大多依靠财务人员进行预算执行与监督，使执行的全面性和效率性也会受到影响。预算执行是一个持续改进的过程，全面预算管理涵盖预算目标的确定、分析和控制，如果只重视业务核算，而忽视资本性支出及考核，也就无法深入分析预算编制的缺陷和执行过程中的不足，势必影响下年度的预算编制。

（五）预算考核有形式化倾向

从行业预算管理考核到省级、地市级烟草公司大部分沿用一套预算考核体系，过程类考核指标往往重形式轻内容，指标类考核又目标导向过于明显，指标的设定是否科学缺乏有效评价依据。更为重要的是，预算考核作为一个部门的考核指标往往难以纳入整体绩效考核之中，往往仅以预算执行率作为基层单位或部门年度绩效考核的指标，更容易导致其他预算考核指标难以被重视。目前的预算管理考核大都是静态指标和年终考核，没有建立动态季度考核体系，往往导致基层单位和部门更多关注最后一次中期调整，通过中期调整来粉饰预算目标业绩，以逃避年终的绩效考核，出现考核形式化的倾向。

三、地市级烟草公司全面预算管理的改进建议

（一）进一步优化预算组织职能

首先，要优化全面预算管理委员会职能，地市级烟草公司作为商业系统最后一级企业法人实体（不含多元化企业），预算管理委员会不应仅仅局限于预算管理的决策，而应该作为企业战略管理筹划的治理机构，负责领导预算、业务、经济运行等相关工作，调度年度生产经营目标的同时，科学制定年度预算目标，避免各自独立。其次，要优化全面预算管理办公室职能，要成为企业战略管理协调的工作机构，深度开展业财融合工作，由财务部门、两烟经营部门、经济运行部门、人事部门业务骨干组成办公室成员，牵头指导预算、业务、经济运行等相关工作，充分发挥其预算审核指导、控制监督和协调沟通的职责。最后，要优化各预算责任中心职能，除财务部门设置专职预算管理员外，其他各单位各部门都要根据工作需要，指定兼职预算管理员，具体负责本部门、本单位的预算管理与业务规划协调工作，确保财务预算与经营战略的一致性。

（二）进一步规范预算编制归口管理工作

第一，要提高业务数据颗粒化程度。摒除以往粗放式作风，按照业务事项严格归口，制定详细具体的预算编制指导意见。第二，强化预算归口审核条线管理作用。按照“谁归口、谁管理，谁使用、谁管理”的原则，明确归口管理职责和归口费用，归口管理实现源头管控、真管实管。对各项预算指标按业务条线进行分类管理，让业务部门在负责编制全局性经营预算的同时，承担本业务线所属基层单位的预算归口审核工作。第三，财务人员也要深度参与归口管理部门预算审核，预算编制指导前移，主动参加各部门预算专题会，转变各部门以上级要求、指标任务作为预算数据单一获取来源的现状，主动从全局全盘考虑、从自身实际出发、从财务公开、经济运行数据多途径获取预算数据，统筹各部门固定和弹性要素，编制多套预算方案进行分析商定。

（三）进一步完善预算定额标准体系

一是要建立定额标准的归口管理责任制，把归口管理部门作为定额标准的主责部门，按照“术业有专攻”原则，各归口部门既是预算的编制部门，又是预算的使用部门，对各项业务事项的价格变化较为熟悉，在日常工作中承担定额修订、实施及维护职责，更有利于提高工作效率、严控成本费用。二是进一步发挥对标管理的导向性作用，持续优化定额标准体系，确保定额标准的科学性和适用性。以执行定额的落地实施为重点，充分考虑市场经济形势，推动预算定额动态化管理，抓好定额标准执行的过程管控。三是将定额标准嵌入预算管理信息系统，实现常规预算直接取数，提高编制效率的同时，支撑推动定额管理从事前管理为主，向事前、事中、事后全过程管理转变，进一步夯实全面预算基石。

（四）进一步加大预算执行的管控力度

一方面，要严格规范预算调整审批流程。地市级烟草公司要结合自身发展战略目标，合理控制中期调整次数，并严格规范预算中期调整流程。一般情况下，各单位、各部门不能随意调整预算项目，各单位、各部门预算一经批复就应该严格依据预算批复执行，在预算批复的有限资源内，合理安排各项业务工作。当确实发生不可抗力或者上级战略部署发生重大调整时，才能申请预算调整。年度预算调整需严格按照审批流程开展，由预算主体部门提交预算调整申请，预算管理办公室核查调整事项的合理性及合规性，并及时提交预算管理委员会对预算调整申请进行讨论、审核，审批通过后，方可调整年度预算。另一方面，积极探索数字化管控模式。要进一步完善财务共享平台，以行业信息系统一体化建设为契机，构建以预算为核心的财务管理一体化信息系统，探索增加预算执行报告实行匹配功能，实现一键生成预算执行分析报告，实时反映各项目预算执行进度以及主要经济指标完成情况。将预算管理系统与卷烟营销平台、烟叶购销平台、一体化办公平台以及三项工作采购管理等信息系统打通通道，实现数据共享，对相关收入成本费用调整比率实行刚性控制。

（五）进一步构建完善的预算考核体系

地市级烟草公司全面预算管理需要建立健全完善的考核评价体系，以战略性、全面性为维度，以管理层、业务部门和普通员工为纵深，构建科学合理的全面预算管理考核评体系。一是要进一步拓宽预算考核覆盖范围。依据“谁控制、谁使用、对谁考核”原则，将各级预算责任主体全部纳入考核对象范围，明确各预算单位责任，落实目标任务。二是要进一步细化预算考核指标。探索设立企业、部门、员工三个层面的预算指标目标值，赋予不同权重，对预算管理工作进行综合考核评价，评价结果与部门业绩、员工薪酬直接挂钩，激励各部门及员工创造更大价值。三是进一步完善预算考核机制。建立完善月、季和年度分期考核机制，针对各项考核指标分月度、季度、年度设置进度指标目标任务，按照指标对预算目标实现的影响程度，分别赋权，综合形成年度预算考核得分。以过程考核和结果评价促进预算目标达成，同时提高预算考核在企业绩效考核体系中的权重占比，激发全员参与预算管理的积极性与主动性，强化预算硬约束职能。充分运用定性与定量分析的手段，建立科学合理的预算考核内容、考核程序及评价方法，将考核评价成果转化为企业全面管理发展的内生动力。

结语

全面预算管理是一项系统而持久性的管理工作，是提升企业可持续发展的重要保障。在国家和行业主管部门全面预算管理的要求下，地市级烟草公司的全面预算管理实践还需要进一步积累经验，要更加积极探索全面预算管理的新机制、新体系和新方法，与时俱进地构建科学合理的预算编制、强化预算执行效果，创新实施预算管理考核评价体系，着力成本控制，以实现预算管理功能效能最大化，为企业实现持续稳定发展作出积极贡献。