规制型网络：一种新的网络治理形态

田华文 （山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

在社会科学领域，国外近60 年、国内近20 年内的论著中网络（network）绝对是一个高频词，网络的最基本内涵是指“连接一组行动者或事件的体系，彼此存在持久的、重复的互动关系”［1］。19世纪70年代以后，“治理”一词兴起，在很多学科中都产生了巨大影响。在公共管理领域，网络和治理两大热词结合在一起，产生了一系列新的概念，如网络治理、治理网络、政策网络治理、网络化治理，以及在内涵上也涉及治理问题的政策网络、网络管理等概念。概念的冗杂至少说明一个问题，即与网络有关的治理形态是多种多样的，如果我们把所有涉及网络的治理形态都统称为网络治理，则网络治理的具体形态又可分为多种。本文的研究先从网络与治理谈起。

一、问题的提出

一种偏狭义的对治理的理解认为治理即是网络，如凯特尔认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”［2］；斯托克则认为“治理意味着所有参与者形成自组织网络”［3］；罗伯特·罗茨有类似的观点，认为治理有六种不同的定义，其中之一便是“作为自组织网络的治理”［4］。

根据上述学者的观点可以做简单的概括：治理离不开网络，治理是依靠网络或者在网络中进行的活动。或者可简单地理解为：网络是治理的载体。俞可平提出治理是“在一个既定的范围内运用权威维持秩序”［5］。这显然是一个非常开放的界定。我们可以大胆推断，这里的既定范围便是网络，而且网络的形态是多种多样的。当然，本文无意对治理的概念以及治理与网络的关系等问题做过多讨论，只是基于区分不同类型的网络这一研究目的，将关注点聚焦在网络这一主题上，重点审视网络治理的相关研究。

国内学者对网络治理的认识多是沿袭了国外学者Louis Meuleman 等人的观点，即将网络治理看作科层治理、市场治理之外的第三种治理模式，其内涵是以平等主义为背景的一群合作者通过协商、讨价还价等形式最终实现一致满意从而共同作出决策的过程。网络治理被认为是为适应现代社会的复杂性而产生的更为高级的治理［6］。国内的研究中对网络做进一步细分的较少，笔者曾试图根据理论渊源和发展脉络将网络治理分成源自欧洲政策网络理论的“政策网络治理”和源自美国组织间关系理论的“网络化治理”，并对两种网络治理从运行机制、价值判断、存在的主要问题及政府角色四个方面做了比较和辨析［7］。

国外学者对该问题有更为深入的思考，如贝利对三种主流的网络做过比较，分别是：社会网络（social network）、政策网络（policy network）和网络治理（network governance），区分了三种网络的研究方法和研究主题的差异［8］；克林对治理网络进行区分时列出了三种不同的研究传统，分别是政策网络、组织科学的服务供给和执行以及管理网络。其中政策网络起源于多元主义，主要研究的问题是网络行动者、行动者之间的关系以及网络对政策结果的影响；服务供给和执行起源于组织间关系理论，主要研究服务供给的网络形态、网络如何管理和协调以及网络运行机制等；管理网络起源于政府间关系研究，主要关注如何构建和管理网络、如何整合网络内的价值观以及如何通过网络改善政策等［9］。克林的上述划分在学术界有更大的影响力，也基本代表了三种最为常见的网络形式。问题由此产生：既然治理活动是丰富多样的，与治理有关的网络又是多种形式的，那么在这些已经被识别出的常见网络之外，是否还有其他的网络形态呢？本文将借助国内的一个实践案例来分析其中的网络治理形态，并将之与三种经典的网络进行比较，进而探寻这一问题的答案。

二、本文的研究方法、研究思路和分析框架

（一）研究方法和研究思路

本文使用案例研究和比较研究的方法。主要研究思路是：首先通过研究国内的一个治理案例概括分析其中的网络特点；其次将案例中呈现的网络与三种经典的网络进行比较分析，总结异同，并进一步作出案例中呈现的网络是否为“新”的判断。本文使用的案例是广西玉林环保产业园的环境治理，案例根据实地调研的数据资料整理完成。

（二）分析框架

荷兰学者克林在网络治理研究领域作出了卓越贡献，尤其是他对三种网络的比较和划分在学术界有很大的影响力。克林比较和划分网络的依据和关注的主要问题见表1。

由于本文研究的目的是介绍和描述一种新型的网络，而新型的网络需要和三种经典的网络进行比较，为了使比较研究更规范、更条理化，本文首先借鉴克林的观点概括分析框架。对表1 的内容进行分析发现，克林从四个方面对三种网络进行比较分析，分别是学科来源、网络要解决的问题、网络的关注点和运行机制。其中网络要解决的问题亦即网络的目的与使命；网络如何构建是三种类型的网络共同关注的问题，因此更有比较价值。考虑到本文研究的特定目的，即描述一种在我国治理实践中出现的新的网络治理形态，因此需要做如下两点考虑。第一，这种新的网络治理来自实践，并非成熟的理论，因此谈学科来源比较牵强，但可以对其理论基础进行分析；第二，在我国谈治理问题，政府的角色非常重要，对治理的过程和结果都有决定性影响。因此便有了本文的分析框架：从理论基础（或理论渊源）和网络本身的特点两个方面进行比较分析，网络的特点重点考虑四个方面：网络的目的和使命、行动者的动机、网络的运行机制以及政府的角色四个方面（见图1）。下文便使用该分析框架进行案例和比较研究。

图1 不同类型的网络治理比较分析框架

三、规制型网络：来自广西的实践

本文考察的案例是广西玉林环保工业园模式的环境治理。工业园全称为广西玉林（福绵）环保工业园，位于广西玉林市福绵区樟木镇，涵盖印染、浆纱、纺织、服装、机械、电镀等行业，其中水洗和印染类企业占绝大多数。

（一）玉林（福绵）环保产业园建设的背景

玉林福绵地区有从事水洗产业的传统。所谓水洗，其实是服装加工产业链条上的一个环节，即是将粗加工的服装进行清洗、烘干。由于用于加工服装的织物前期要经过化学染色，因此水洗是服装业的必备一环。水洗业需要耗费大量的水和热量，并产生混有大量化学物质的污水和污泥；热能主要靠燃煤提供，废气也不可避免。此前福绵区共有24 家水洗企业，分布在被玉林人称为母亲河的南流江两岸。由于缺乏有效监管，水洗企业的废水直接排入江中，导致该江严重污染。2010 年，玉林市首先提出集中水洗企业，统一供热出水的设想；2016 年环保督察组入驻玉林，加速了项目落地。

（二）玉林（福绵）环保产业园的运营模式

玉林（福绵）环保产业园设立的初衷是解决辖区内水洗厂的环境污染问题，至于此后承载的招商引资和发展地方经济等方面的目的不在本文探讨的范围内，故予以略过。单就环境治理而言，玉林（福绵）环保产业园是政府、第三方（环保企业）和污染企业三方共治的模式。

1.政府

玉林市政府是项目的发起者，为环保产业园提供土地和政策支持，提供各种公共服务，并协调各部门为项目的运行搭建平台。采取的主要措施有：①提出方案，做前期规划和设计并推动项目落地；②提供土地，并制定支持政策；③成立管委会；④联系第三方，作为环保产业园的主要投资者和经营者；⑤环保局收回原属各水洗企业的环境容量（排污配额），整合后集中投放到环保产业园；⑥成立玉林清川服务团队，由管委会领导，负责为入园企业提供代办报建、融资贷款等各类服务，帮助企业解决非生产类的问题；⑦协调环保、发改委、经科、投促、住建等多个部门，共同为园区企业提供优质服务，等等。

2.第三方①广西玉林环保产业园的对外宣传栏中强调“第三方治污”是该园的主要特色之一，亦即本文所用的“第三方”是一个本土概念。

第三方由环保企业中滔环保集团承担，是环保产业园建设的投资者和经营者，并在政府授权下承担部分类政府职能②“类政府职能”一词是中滔环保的一位负责人在访谈时使用的概念，因此也是本土概念。，比如对园区企业的环境监管等。园区企业的水、热都由第三方提供，废水等污染物由第三方接收并处理，按量收取费用。第三方实际承担了大部分产业园区的管理职能。管委会仅有正式工作人员四名，主要负责为园区企业提供非生产类的公共服务，协调第三方和其他生产企业之间的关系，联络各相关政府部门等。

3.污染企业

最初入园的一批企业便是玉林本地的24 家水洗厂，由于环保配额被收回，入园成为其能够继续生产经营的唯一选择。对于第一批入园的企业，产业园给予了一定的优惠政策，比如较低的土地或厂房租赁费等。之后有几家企业撤出（不再继续经营）时通过转让厂房也赚取了不菲的收益。随着地方政府的招商引资，一批外地企业也入驻产业园。目前正在经营的四十余家企业组成联合会，由其中的穗鑫实业有限公司（一家来自广东的印染企业）的负责人担任会长。

可以看出，环保产业园实际形成了一张由地方政府（包括管委会）、第三方和多家污染企业共同结成的网络。第三方向污染企业提供水热电气并承接其产生的污水，对污染企业实施直接的强力监管，污染企业向第三方支付费用，他们之间的互动频繁，属于强关系，故使用粗线条表示；管委会和第三方是合作关系，关系融洽，同样有较为频繁的互动，也属于强关系；管委会向各企业提供公共服务，互动的频次要略低，属于中等强度关系，故用较细的线条表示；污染企业之间结成联合会，但一致性行动较少，互动频次较低，属于弱关系，故用虚线表示；整个网络由玉林市政府发起创建（见图2）。该网络创建的初衷是在不影响生产的前提下对污染企业实现无漏洞的强力监管，亦即是通过网络的手段规制企业的行为，因此本文称之为规制型网络。可以看出，规制型网络同样是以公共问题为目标、以网络为载体的治理活动，可以认为是一种网络治理。

图2 广西玉林环保产业园中的各主要行动者及其关系

（三）玉林（福绵）环保产业园模式的优势分析

1.高效监管

入园前，原24 家水洗厂污水达标的仅3 家。为逃避监管，这些企业都选择深夜到凌晨的时间段排放污水，给环保部门的监管制造了巨大困难。入园后，将全部监管对象（企业）集成到一个网络中，只使用一个烟囱和一个排水口，既便于监管，又能节约成本。尤其在污水排放方面，整个园区由第三方即中滔集团统一供水，根据供水量核定企业的排污量，可有效防止企业偷排即所谓午夜排放问题。

2.能源使用效率大幅度提升

网络内的所有企业都由第三方集中供热，可有效发挥规模优势，一方面，通过使用更先进的设备和工艺让燃煤效率大幅度提升，入园之前各水洗企业产生的煤灰热值在5023～6279 千焦，如今产业园产生的煤灰热值小于420 千焦；另一方面，中滔集团还可以收集企业产生的固体废物（比如污泥）进行焚烧，又可回收一部分热能。入园以后，能源的总体使用效率至少提升20%，在维持同等生产规模的前提下用煤数量大为减少。

上述是环保产业园在环保方面的两点明显优势，另外在招商引资方面还可吸引外地企业入园，促进本地经济发展，解决本地就业等优势本文不再详述。开园一年多以来，玉林（福绵）节能环保产业园项目取得了较为明显的环境、社会和经济效益。尤其是环境方面最为突出，南流江磷和氨氮的总指标已经达到整改目标，水质大部分指标都可达到Ⅳ类水标准。

四、规制型网络与三种经典网络的比较

通过上文的介绍对规制型网络有了基本的认知，那么规制型网络是否可以归入前述三种经典网络中的其中一种？下面本文将使用前文的分析框架，首先对规制型网络进行概括，继而通过与三种经典网络的比较分析回答这一疑问。

（一）规制型网络的理论基础与特点分析

1.规制型网络的理论基础

与三种已经实现了理论构建并有了一定发展演化的经典网络不同，规制型网络目前仅是一种社会现象，是我国治理实践领域新出现的做法。或者确切地说，前三种经典的网络是理论概念，而规制型网络是对某种实践活动的描述，而对其进行初步的理论构建也是本文研究的目的。因此，就目前而言还不存在理论源头问题，当然梳理发展脉络更是无从谈起。目前所能做的，只能是从其特点和起作用的机制出发寻找其理论基础。

规制型网络的出现源于地方政府面临的环境治理难题（这一点与管理网络类似），即分散的小散乱污企业极难监管，造成了很严重的环境污染。午夜排放在全世界范围内都是环境监管的一大难题，其中的症结所在便是分散，有限的行政力量面对数十家随时都有可能排污的企业（仅指玉林市福绵区），传统的监管形式很难奏效。有限的经济社会承受力又不能对污染企业一关了之（水洗产业是当地的主要支柱产业之一），因此只能另辟蹊径，寻找既能有效防止污染，又不会过于影响就业和民生的解决之道。既然分散是症结所在，玉林市政府的主要决策者自然就有的放矢地提出了集中的解决策略，即将分散的企业集中在一起，这样治理的难度必然会降低。事实上，当各污染企业集中入园以后，环保部门监管的对象便由几十家变成了一家，亦即是环保产业园。而产业园只有一个出水口，监管难度自然要低得多。责任主体也非常明确，因为污水由第三方，即中滔环保全权负责处理，因此该企业便是唯一的责任主体，也是政府环境部门唯一的监管对象。

将分散的事物集中成一个整体，这种思维方式符合整体主义哲学观。整体主义哲学思潮起源于古希腊哲学家赫拉克利特、亚里士多德等人提出的整体论，如赫拉克利特主张将一切变动不居的事物和现象都统一到一个整体中看待，从整体观察事物；亚里士多德提出将整体和部分之间的关系作为基本的哲学命题，整体相对于部分具有优先性，“整体之外无物”［10］。到了近代，一批伟大的哲学家在构建自己的哲学体系时都对整体主义思想有所采纳，如康德提出整体主义知识论，黑格尔对整体和部分之间辩证关系的论述，马克思在批判继承了黑格尔的辩证法思想后，以物质范畴为基础进一步发扬了整体观的哲学思想，并形成了“联系的普遍性”的哲学观点，“关于自然界的所有过程都是处在一种系统联系中的认识，推动科学从部分和整体两方面去证明这种系统联系”［11］。当代哲学界的整体主义思潮又有了更进一步的发展，如怀特海的过程哲学、贝朗塔菲的一般系统论、拉兹洛的系统哲学等。尤其是后者，其创建的系统哲学主张应该用联系的、整体的观点去看待，要构成拥有它们自己的性质和关系集成的集合体，按照同整体联系在一起的事实和事件来思考。

哲学可以为科学研究和实践活动提供世界观和方法论的指导。在当今复杂的社会，碎片化地观察单一的事物已经很难有实质性的发现，也无助于解决实际的问题。将联系密切的事物集成到一个整体中，将其作为有机的系统进行观察，更容易把握其本质，这便是整体主义的哲学观。如今已有多个学科接纳了整体主义哲学，并将其用于指导各自学科领域的理论研究和实践，如文学、环境科学、公共行政学等。在公共行政领域，作为后公共管理时代的具有主导性的理论范式之一的整体性治理理论，其哲学基础就是整体主义。与整体性治理关注政府内部的改造不同，本文研究的规制型网络是以政府为主体，以整体主义哲学为世界观和方法论指导，重点关注政府外部问题亦即是社会问题的治理。

2.规制型网络的特点分析

（1）网络的目的和使命。网络的目的和使命主要是回答网络治理指向的目标是什么这一问题。从广西玉林的案例中可以看出，环保产业园诞生的背景是玉林市的二十余家水洗企业存在严重污染问题，环保部门监管压力大，监管效率低下。分散的企业本来就难以监管，而且又普遍存在午夜排放问题，监管更是难上加难。而环保产业园项目设立的初衷也是通过集中所有水洗企业，统一供热，统一出水，从而降低监管难度，提升监管效率。集中入园后的水洗企业，由于是统一出水，而且污水处理费根据其用水量核算，因此也就没有了午夜排放的可能。所以说，规制型网络的主要目标是更有效地规范和约束部分行动者的行为，限制其过度的行动自由，亦即是管制。

（2）行动者的动机。行动者的动机分析首先是要回答行动者为什么会加入网络，之后在此基础上探讨网络是如何构建起来的。广西玉林的案例中，行动者共分为三类：政府、第三方和为数众多的污染企业。其中政府是网络的创建者，第三方与政府是合作关系，而污染企业则是被监管的对象。政府创建网络的目的是实现更好的环境监管；第三方作为投资方通过招投标的形式以合作者身份加入网络，其本质上是一种企业投资行为，即其主要目的是追逐利润；污染企业加入网络更多的是政府干预下的被动行为，因为地方环保部门收回了排污配额，并将配额全部投放到产业园，这些企业为了继续经营迫不得已加入网络当中。外地的企业加入网络的形式则有所不同，政府和第三方共同打造良好的营商环境，通过招商引资的渠道吸引符合条件的企业加入。当然，所有加入的企业本质上都是市场主体，营利是其最主要的目的。明确了各主要行动者的动机，网络创建的目的也就清楚了，在政府主导下，通过政策手段“迫使”本地企业加入；通过招商吸引外地企业加入；通过招标和第三方企业达成合作，并授予其部分监管权。

（3）网络的运行机制。网络的运行机制主要涉及行动者之间如何相互作用以及网络治理的最终结果是如何产生的等问题。仍然回到广西的案例，前文已提到，该案例中共有三类主要行动者，政府和第三方是合作关系，后者负责园区的主要管理工作，并在前者的授权下对污染企业的生产经营（主要是排污）行为进行监管。具体的监管方式是由第三方统一为园区内的所有企业供热供气和供水，并根据各企业的用水量核定其排放的污水量并收取费用。第三方会对各企业生产的重点流程进行管控，同时还介入企业技术升级和管理及工艺的改进等，以实现经济和环境效益的最大化。代表政府的园区管委会还为各类企业提供非生产性的各类服务。污染企业之间因为有利益的一致性，在政府的许可下组建协会并推选会长。企业协会就管理、收费以及服务等问题与第三方以及政府进行协商对话。可以看出，尽管“规制型网络”内也有协商和讨价还价的空间存在，但是其起作用的最主要机制并不在此，而是在于将分散的污染企业集中整合，并借助专业的力量进行环境监管，从而取得理想的环境收益。

（4）政府的角色。在规制型网络中政府同样扮演着非常重要的角色。首先，地方政府是网络的构建者。在广西的案例中可以看出，环保产业园本身便是地方政府的一个公共项目，从建议到项目正式落地都是由玉林市政府主导完成。通过招投标引入重要的行动者即第三方、通过政策干预和招商引资等手段让各类企业入园，从而构建起完整的网络。其次，地方政府是网络的主要管理者。在广西的案例中，尽管园区的日常运营和管理主要由第三方负责，但考虑到第三方同样为营利性企业，而且其在园区里掌握很多垄断性的资源以及污水处理的定价权。因此，如何维护第三方和各类污染企业之间的关系则是地方政府要重点关注的内容。再次，地方政府是服务者。广西的案例中，环保产业园管委会引进的青川服务队，专门为入园企业提供代办报建、融资贷款等各类非生产性服务；管委会还负责协调与企业生产经营有关的各政府部门，以为企业提供更好的服务。最后，政府还要为环境保护兜底。尽管授予了第三方环境监管的职能，但授权不等于授责，政府的公共责任并不会因为授权给第三方而有任何减少，如果出现重大突发事件或各种原因导致网络运行不畅而造成环境污染时，政府作为兜底者会为环境公益守护好最好一道闸门。

（二）三种经典网络的理论基础与特点

上文在案例的基础上对规制型网络进行了初步的理论概括，分析了其理论基础以及网络的基本特点。这种规制型网络是否属于一种特殊的网络治理呢？下面本文将其与三种经典的网络进行比较以寻找问题的答案。比较研究首先会对比较的对象即三种经典网络的理论基础及特点进行介绍。

1.三种经典网络的理论基础及发展脉络

（1）政策网络。政策网络起源于多元主义，其理论研究开始并发展于西方的美、英、德、荷等国，理论界一般认为20 世纪40 至50 年代流行于美国学术界的次政府、次系统等是其理论源头，70 年代以后又出现政策社区、议题网络等概念。80 年代以后英国学者开始使用政策网络的概念，用于分析政策活动中的政府间关系。马什、罗茨将政策网络研究推向深入，一方面，他们对政策网络的概念做了相对清晰的界定，认为政策网络是“政府和其他社会行动者之间一系列制度性和非正式性联系，这些联系基于对政策制定和执行的共同信念和利益形成，行动者通过反复磋商从而影响最终的政策结果”［12］；另一方面，罗茨和马什又对政策网络的内部结构进行了划分并构建了理论模型。总之，对政策网络这一学术概念可做如下描述：第一，多元主义是其哲学基础；第二，是对某种政策实践活动的理论概括，确切地说是对围绕特定政策问题的多个政府机关及社会组织之间的互动关系及如何影响政策结果的理论阐释。

（2）服务的供给和执行。此种网络的理论基础是组织间关系理论，其渊源可追溯到20世纪90年代（或者更早）出现在工商管理领域的虚拟企业。根据学者Camarinha-Mato等人的定义，虚拟企业是“若干企业联合起来形成的动态同盟，它们通过分享彼此的资源优势以获得更佳的利润回报，成员间的合作依靠互联网支持”［13］。虚拟企业的出现为工商管理领域的研究提出了新的课题，在传统的以股东利益至上为原则、以层级组织的权威为依托的科层制公司治理之外，出现了以网络为依托、以合作共赢为宗旨的所谓网络式的公司治理。Powell、Larsson 等学者较早开始对公司网络治理进行研究，提出公司网络治理是介于科层制治理和市场式治理中间的治理形式，并对企业网络的概念进行了描述，认为企业网络由一群企业依靠或显现或隐含的协议连接在一起，是企业社会资本的表现形式［14］。琼斯特别解释了网络治理是将静态的针对单一企业实体的组织和静态的反映企业之间合作过程和机制的治理进行有机结合而产生的概念［15］。在公共管理领域，近年来随着社会复杂化程度的加剧，政府面临的挑战也日趋严峻：一方面，社会对公共产品和服务的质量提出了更高的要求；另一方面，又对过高的行政成本表达出了更大的厌恶，也很难容忍政府规模的再度扩张。如何让小政府提供大服务？这是摆在公共管理者面前的重大课题。在企业经营领域盛行且被证明十分有效率的多组织联合生产亦即虚拟企业的形式很自然地被引入到公共领域，政府也开始尝试利用多种社会力量共同进行公共产品的生产。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯对这种“公私部门合作，多主体广泛参与提供公共服务”的政府治理形式进行了概括，称其为“网络化治理”［16］。可见，服务的供给和执行这种网络形态是对多组织联合生产公共产品或服务这一社会现实的理论概括，而组织间关系理论便是其理论基础。

（3）管理网络。管理网络是政策网络发展分化的结果。政策网络在20 世纪90 年代以后出现分化，以英国学者为主，继续延续传统的研究旨趣，探讨网络内行动者之间的资源交换和利益调和，学者波泽尔将这一类研究称之为“利益调和学派”［17］。来自欧洲大陆的学者则将研究向治理方向转变，将政策网络视为一种新的、可替代国家和市场的治理工具。学者达森将政策网络的研究历史分为三代［18］：第一代是传统的研究，主要以美英及早期的荷兰、德国等国家的学者为主，主要关注政策如何产生以及政策网络内部的结构划分等；第二代关注网络管理问题，以荷兰的克林、肯尼斯和普若文等学者为主，重点关注网络管理的策略、网络控制的机制等，如克林便从博弈管理和网络构建两个角度概括了网络管理的主要策略［19］；第三代研究则吸纳了社会网络分析方法，将政策网络研究引向定量化，力图提升政策网络解释政策问题的精准性。根据达森的划分，政策网络从第二代开始从解释政策转向治理，并有意使用治理网络或管理网络等术语来替代政策网络。而网络治理效果的实现，是通过构建有效的管理网络，将问题在网络内解决。解决的机制是通过网络内行动者之间的频繁互动，在协商和讨价还价中逐渐达成共识，最终会在多数利益相关者中间形成相对一致的价值观，从而实现有效的治理。在学者们看来，治理网络是“真正民主的替代方案”［20］。回到管理网络的理论本源，这种网络的理论基础同样是多元主义，概念本身描述的是围绕某一社会问题的多个主体通过协商和讨价还价以弥合利益和价值观的冲突，以达成共识并最终解决复杂社会问题的治理方式。

2.三种经典网络的特点介绍

（1）政策网络。当某个政策问题的政策系统开放、涉及的利益相关者众多且存在分歧时往往会形成较为复杂的政策网络，国内已有许多典型的案例被发掘，如曾倍受关注的怒江建坝就是其中之一。政策网络承载的重要使命便是整合众多行动者的利益或信念，产生尽可能具有更广泛代表性的政策。由于在政策共同体内往往存在复杂利益和价值冲突，行动者要想尽可能地在未来的政策中实现自身的利益诉求或价值体现，便需要联合同质性的行动者，共同行动以对决策者施加更大的影响，政策网络便在行动者的抱团取暖中形成并发展壮大。因此行动者加入政策网络的直接目的便是联合，而最终的目的是维护自身的利益或信念。政策网络一般都有清晰的结构，可分为相对更为活跃的核心网络和较为不活跃的边陲网络［21］，处于核心网络的行动者之间会有更为频繁的互动。行动者之间的互动方式以合作和博弈最为常见，如怒江的案例中反对开发者和支持开发者分别结成联盟，并进行了多番博弈［22］，这也是政策网络最主要的运行机制。作为决策者的政府处于政策网络的绝对中心，罗茨称之为政策社群［23］，整个政策网络的活动都是围绕如何影响政策社群展开。亦即是说政府在政策网络中的角色是决策核心。当然如果一个政策网络中有多个政府加入时，处于更高行政层级、处在领导者位置，而且拥有最终决策权的政府才是真正的决策核心，其他较低层级的政府与其他各类行动者目的类似，也是为维护自身的利益或价值而采取各自的行动。在上述的怒江建坝的案例中政策网络的这些特点都有清晰的呈现。

（2）服务的供给与执行。这类网络在我国当前的政府管理实践中非常常见，如重大公共基础设施建设中的PPP模式，各类政府购买公共服务的模式，以及政府与企业合作提供社区或居家养老服务，等等。这种网络的实质是多组织联合进行公共产品和服务的生产，因此更有效率地提供公共产品和服务是它的全部目的。在我国，网络产生的方式多是由政府或被政府授权的组织进行主动构建，而且对选择哪些组织加入网络会进行精心挑选。不同的行动者加入网络的动机也不尽相同，对企业类行动者而言，如PPP项目中的私人企业、养老服务中的养老企业等等，他们加入网络的最主要动机无疑是获得经济回报。但政府作为网络的发起者其目的则是更好地实现公共目标。网络中的各个组织其责任和身份由合同予以确定，按照合同规定的内容从事各类生产活动，本质上各组织之间是一种分工与合作的关系。由于加入网络的所有行动者都有自己的资源优势，而在网络中的行动者都可以分享彼此的资源优势，从而能达到降低成本、规避风险、提升效益等各种目标，这便是此种网络的运行机制。如政府和企业合作的养老服务中，政府拥有政策、土地、资金等资源，企业拥有专业技术、人力等资源，双方互相分享，共同提供优质的居家养老服务。政府在网络中扮演着至关重要的角色，他们要么直接构建并管理网络，要么授权其他组织构建或管理；同时政府还要对网络生产的产品承担责任，确保能够向公众提供合格的公共产品或服务，即是所谓的兜底。

（3）管理网络。此类网络同样大量存在于我国的治理实践中，如政府主导下的社会协同、公众参与的社会治理模式便是如此。一个经典的案例便是在著名的番禺事件之后，广州市政府发起了全城大讨论，要求全社会共同为生活垃圾问题建言献策。管理网络多由政府主动发起，目的是解决涉及利益广泛且与民众切身利益密切相关的社会问题。之所以借助网络的形式解决，是因为通过网络中的互动和协商能找到更为符合公众利益的方案，从而更好地回应公众的诉求。另外让社会多方参与，充分汇集民众的意见，更为符合现代社会治理的形式价值，可有效提升公众的满意度。民众选择加入网络自然也是希望能借此解决现实中的某些困扰。网络中行动者互动的主要形式无疑便是协商，亦即是此种网络的主要运行机制。政府在网络中充当着元治理的角色，是网络的构建者和管理者，负责维护网络正常运行，协调网络内行动者之间的关系，提供沟通的渠道和平台，促进和引导公众的参与，等等。即是说政府通常是管理网络的主导者。

（三）比较分析的结果

可以看出，在理论基础方面，三种经典网络分别来自多元主义和组织间关系理论，而规制型网络的理论基础为整体主义。当然，三种经典网络都已经发展为较成熟的理论，而规制型网络目前还只是一种社会现象。前文也已提及，三种经典的网络也都起源于社会实践，亦即是从描述社会现象开始，经学者的努力进而构建成为理论并不断发展完善。在网络特点方面，首先，网络的目的和使命维度四种网络各不相同。政策网络的目的在于整合力量以影响政策制定；服务的供给和执行在于更有效地提供公共物品和服务；管理网络则是通过寻求共识以解决复杂的社会难题；规制型网络是为了实现有效的管制。其次，行动者的动机维度，不同网络中的行动者多是为了更好地维护或实现自身的利益（也可能是信念），但追求利益（或信念）的形式不同导致网络的形成方式有很大差异。政策网络以自发为主，服务的供给与执行主要靠政府集成，管理网络可能是自发或经政府的安排而形成，规制型网络则由政府构建。再次，网络的运行机制维度中四种网络的差异明显，政策网络主要表现为合作和博弈；服务的供给和执行分工合作与分享的特征明显；管理网络主要依靠协商；规制型网络则是集中统一管理。最后，政府的角色维度，政策网络中的政府是决策核心；管理网络中的政府是网络的管理者；服务的供给与执行政府扮演着主要的发起人、管理者和监督者等角色；规制型网络中政府不仅是管理者，更是创建者、服务者和责任承担者。四种网络的比较见表2。

表2 四种网络的比较一览图

综合上述的比较分析可以看出，“规制型网络”在理论基础、目的和使命、行动者动机、运行机制以及政府角色等几个方面与三种经典网络都有明显不同，因此可以做出判断：这是一种新的网络治理形态。

五、结论与讨论

西方学者对网络的类型进行了划分，共区分出三种典型的网络。在我国，这三种网络都存在于各地的治理实践中。除此之外，近年来在我国的一些地方还出现了一种新型的网络，即规制型网络。所谓规制型网络，即是政府以管制为主要目的，借助政策的手段将管制的对象（如污染企业）进行地域上的集中（如进入园区），从而提高管制效果，实现公共目标。在我国很多地区出现的以环境保护为主题的产业园便是最常见的规制型网络，其中广西玉林的环保产业园是典型代表。根据前文概括的分析框架，结合广西玉林的环保产业园这一典型案例，对规制型网络做了初步的理论构建。在理论基础方面，近代整体主义哲学观是其主要的哲学基础。在网络的特点方面，规制型网络存在的目的是更好更有效地进行管制；不同类型的行动者加入网络的形式不尽相同，但除政府以外的行动者其共同的主要动机是追求经济利益；网络的运行机制是在做到地域上集中经营的前提下由第三方为各类企业统一供热供气供水，并在政府的授权下对企业的排放进行监管；政府尽管并不直接参与园区的建设和管理，但从网络治理的角度看其依然是网络的构建者、主要管理者、服务者以及最终的责任承担者（兜底者）。通过与传统的三种网络进行比较研究，可发现规制型网络从理论基础到网络特点都有别于三种经典网络的任何一种，因此可以判断这是一种新形态的网络治理。

本文将广西玉林环保产业园视为环境治理的一种形式，将其命名为规制型网络并作为网络治理的新形态予以介绍。有几个疑问可能会产生。首要的一个问题便是：广西玉林的案例中所呈现的治理活动可以界定为网络治理的一种吗？对该疑问可做如下解释：首先，网络治理是一个开放的概念，只要是借助网络所进行的公共治理活动都可认为是网络治理；其次，所谓网络是指一组行动者存在长期的彼此互动关系，广西玉林的案例中政府、第三方以及众多的企业之间存在密切的互动并有实质的相互影响，显然符合上述网络的概念；再次，上述网络所指向的一个重要目标是当地的环境治理，亦即是环保产业园实际是地方政府借助网络所进行的环境治理行为，自然可认为是一种网络治理。与此问题相关的还有另一个疑问，这种网络治理是否也是一种公共服务的供给与执行，即是归类到表1 中第二种网络吗？质疑者可能有如下三条理由：第一，环境也可以认为是一种公共服务；第二，广西的案例中存在公私合营关系；第三，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在介绍网络类型时给出了一个开放的模型，随着政府参与程度的差异可以存在很多种类的网络［17］。即便有上述理由，笔者仍认为本文所介绍的规制型网络与上述服务的供给与执行（斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯称为Governing by network）并不是同一种类型的网络，因为后者的核心要义是组织间的联合生产，各个组织通过分享各自的核心优势实现共赢；而规制型网络内行动者之间更多的是供需和监督关系，因此两者间有根本的不同。

网络治理从来都不是具体的操作流程，只是一种理念或思维方式。西方学者的经典划分更多的是基于文献，是对常见网络的整理和比较。治理是复杂的活动，有智慧的实践者经常会因地制宜地创新治理形式，从而产生新形态的网络。实践是理论创新的灵感源泉，更是驱动理论发展的原动力。作为理论工作者，在尊重经典的同时，更应该贴近实践，及时发掘新出现的治理案例。回到本文研究的主题，规制型网络在我国的实践领域已经出现并取得了一定效果，但理论研究方面还相对滞后。当然本文也仅是做了初步的理论界定，后续还需要更多更深入的研究，尤其是在网络的元治理、网络中的权利关系以及行动者间的互动等问题上迫切需要做深入的探讨。