协同困境及其破解：对网络内容共同治理的考察

〔摘要〕近年来，顶层设计引领下的网络内容共同治理格局已初步形成。在此过程中，虽然多元共治的框架得以搭建，但社会共治合力尚显乏力，共同治理面临协同性不足的困境。多重制度逻辑与网络内容共同治理相契合，有助于提升共同治理的协同性，破解协同困境。基于多重制度逻辑的视角，网络内容的多元主体共同治理受到国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑和公益逻辑的影响。各个逻辑的金字塔型联结为协同困境的产生带来可能，而其之间所存在的目标冲突、行为取向冲突和角色定位冲突则是导致协同困境的主要因素。为此，需要从多个方面破解协同困境，夯实共同治理格局：强化顶层设计，构筑“小政府、强政府、大社会”的治网格局；凝聚共同价值，避免政策传导错位；分割治理职能，缩小制度逻辑摩擦面。

〔关键词〕协同困境，多重制度逻辑，网络内容，共同治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）06-0068-08

近年来，顶层设计引领下的网络内容治理正逐渐从政府管理过渡到多元主体共同治理，互联网企业、行业协会、社会公众参与治理的空间不断拓展。2020年3月，《网络信息内容生态治理规定》正式实施，互联网内容的共同治理模式在制度上得到明确。在此过程中，虽然多元共治的框架得以搭建，但时至今日，多元主体的社会共治合力尚未有效形成，存在协同困境。目前，学界对共同治理合力乏力之原因的研究相对较多，但对协同困境为何发生，又缘何会表现出多种多样的形式，则讨论不多。为此，本文基于既有研究，提出如下问题：在制度安排已然明确的语境下，是什么阻碍了多元主体的协同共治，并引发了上述现象？种种协同性不足的背后是否存在核心的诱发因素？为回答上述问题，本文拟借鉴多重制度逻辑的分析框架，通过分析各方主体行动逻辑之间的契合点与张力，厘清共同治理协同困境发生的原因，并尝试提出破解路径。

多重制度逻辑理论意在从宏观社会制度与微观组织行为间的关系入手，分析不同社会主体的差异化行为及其背后的逻辑。该理论认为，社会由多元的制度逻辑构成，其涵盖国家、市场、组织、宗教、家庭等多个层面。在同一场域中，行动者往往受到多种制度逻辑的影响，因而不同行动者的行为也是多样化的〔1〕232，不同个体根据自身对制度逻辑的反应和选择产生差异化的行动，并借由竞争、博弈与合作实现动态平衡与融合。由于多重制度逻辑理论否定了单一制度逻辑主导社会的观点，并将社会个体的行动选择置于多元制度环境中进行解读，所以其在分析组织转型、制度变迁、多元协同治理等问题上具有一定的解释力。网络内容共同治理特性与多重制度逻辑理论的核心观点相契合，这就使得运用该理论解读当前治理格局中治理合力不足的原因具有一定适用性。具言之：一是网络内容共同治理场域中存在多重制度逻辑。作为治理主体的中央政府、地方政府、互联网企业、行业协会和网民受到国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑和公益逻辑等多种制度逻辑的影响。二是治理场域中的多重制度逻辑具有交互性。国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑和公益逻辑分别指向不同的利益偏好和行为取向，因而各方治理主体的行为必然不会相向而行，而是会出现互动、摩擦甚至冲突。三是多重制度逻辑与各方治理主体相互嵌套。一方面，网络内容治理主体的行动模式由不同制度逻辑所形塑；另一方面，各方主体在互动与摩擦中也会发现问题，产生治理共识，在不断调整自身行为的过程中从“共治”走向“共智”。基于上述分析，本文将多重制度逻辑理论引入网络内容共同治理研究中，以期发现诱发协同困境的制度性原因。

一、网络内容共同治理的多重制度逻辑

网络内容共同治理场域中的各个治理主体分别受到其既有制度逻辑的形塑，其中，政府的治理行为受到国家逻辑和科层制逻辑的影响，互联网企业的治理行动一方面受到科层制逻辑的影响，另一方面又与行业协会和网民一道被市场逻辑和公益逻辑所左右。

（一）国家逻辑：网络安全、社会稳定与多元主体法益保护

周雪光把“国家的逻辑”中的“国家”定义为中央政府各部门和全国性立法执法机构的决策部门〔2〕。作为网络内容治理的核心主体，党中央、国务院、全国人大及其所属机构负责统筹规划、方向指引、政策法规制定等工作，其在多元治理主体中承担着决策者的角色，并按照国家的逻辑行使治理职责。具体而言，“网络安全”“社会稳定”与“多元主体法益保护”形塑了中央决策部门的行动逻辑。

首先是网络安全。网络安全是我国互联网治理中最早启动立法和立法最多的领域之一。早在中国接入国际互联网前夕，国务院就出台了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（1994年），要求接入互联网的单位保障相关设备和信息安全，并接受公安部门的监督。此后，国家又颁布《互联网信息服务管理办法》（2000年）等政策，对触及网络安全底线的内容进行了条陈。2014年，习近平提出总体国家安全观，其所涵盖的国家安全要素中，政治安全、经济安全、文化安全和网络安全等均与网络内容治理相关。在总体国家安全观指导下，网络安全开始从表层的内容安全深入至互联网空间中的隐性安全问题，并由此与传统意义上的安全区隔开来〔3〕。近年来，《国家安全法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等法律法规相继出台，政府对网络安全的要求从内容安全、意识形态安全扩展到数据安全、个人信息安全、网络信息传播安全等方方面面。

其次是社会稳定。在中国的政治话语体系中，未经审查的网络内容往往与社会稳定相联结，网络平台也通常被视为具有舆论斗争属性的重要场域〔4〕。为此，国家始终将意识形态安全视为网络治理的核心要义之一。最初的网络内容治理讲求的是基于负面清单的信息质量监管，其通过设置禁止传播的网络信息条目来对互联网空间中的不合格内容进行有距离审查〔5〕，以此消除欺凌、暴力、色情等不健康内容，维护社会稳定。2016年，习近平提出“加强网络内容建设，做强网上正面宣传”〔6〕的要求，网络内容的思想性、建设性开始受到政策关注。在此后颁布的《微博客信息服务管理规定》（2018年）、《关于加强网络文明建设的意见》（2021年）等政策文件中，“監管”与“建设”成为内容治理的两大抓手。虽然相关政策的侧重点不断变化，但“营造风清气正的网络空间”的治理目标从未改变，其背后映射的是国家维护意识形态主权和社会思想稳定安康的基本逻辑。

最后是多元主体法益保护。随着参与互联网内容建设的利益主体不断增多，以维护网络安全和社会稳定为核心的治网思路逐渐向多元主体法益保护的思路扩展，公共利益和私人利益的保护与发展被列入治网的国家逻辑。2020年，《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》）正式施行，国家网信办相关负责人表示，该《规定》以营造良好网络生态为目标，旨在“保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益”〔7〕。随后，国家又相继出台《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》（2021年）、《互联网用户账号信息管理规定》（2022年）等政策文件，重点对网民权益、公共利益、社会效益等方面的保护和建设进行了规定。2022年，党的二十大报告在谈及社会主義文化建设时，不再提及“互联网内容建设”，而是代之以“推动形成良好的网络生态”，基于多元主体法益保护的生态治理思路由此成为未来五年国家治网的核心思路。

（二）科层制逻辑：政策执行与部门收益之间的平衡

网络内容治理的国家逻辑通常以顶层设计的形式出现，其目标的完成还需要借由政策执行者付诸执行。在我国科层体系中，负责执行中央网络内容治理政策法规的部门主要有各省（自治区、直辖市）、市、区（县）党委政府及其所辖网信办、“扫黄打非”办公室、通信管理局、广电局等。此外，囿于技术、数据、人力等方面的资源限制，政府还将网络内容治理权限发包给互联网企业，委托其代为行使治理权。因此，互联网企业也是执行中央相关政策法规的重要主体之一。马克斯·韦伯认为，科层制是现代社会实施合理合法管理的理想组织类型，其应该由训练有素的专业人员组成，并按照既定规则和要求持续进行运作〔8〕22。然而，受到组织环境和执行环境的影响，实践中的科层组织并不会按照韦伯的理想型科层模式运行。当前，我国各级政府官员的晋升依据主要来源于上级政府的考核和评价，实际治理效果和社会反馈占比较小。因此，一些科层组织成员在执行政策的过程中常常会出现“晋升锦标赛”现象，即通过最大化地创造可测量的治理绩效与平行部门竞争，从而获取晋升机会〔9〕。为了更好地完成上级交办的任务，有些基层执行官员有时还会借由“层层加码”完成治理目标，从而取得政治上的认可。同时，执行者亦需要考量执行过程中的财力、人力等成本问题，并在此基础上选择有利于其职业晋升的政策进行落实，以此实现部门利益的最大化。

虽然互联网企业不处于科层组织当中，但企业的网络内容治理行为同样也遵循着科层制逻辑。有学者用“政企发包”来概括委托—治理过程中的政府与企业关系，即政府将治理权下放给企业，但自己保留监督权和最终奖惩权，其特点是不平等的权力结构、结果考核和经济资源控制〔10〕。由于政府掌握着对企业治理效果的评审权和关乎其生存的“一票否决”权，所以，同基层科层组织类似，企业在参与治理的过程中也需要极力落实上级政策，甚至采用“层层加码”的方式获取政府的认可。然而，“政企发包”制下的企业并不具有利益剩余索取权，且需要承担所有的规制成本〔11〕。在经济效益的驱动下，企业也会通过选择性执行或不执行的方式平衡成本与收益。

综上所述，科层制逻辑的核心是平衡政策执行与部门收益之间的关系，其既要迎合上级指令，又要兼顾自身的成本和利益。

（三）市场逻辑：损失规避与利益最大化

网络内容的产业化和市场化发展在为平台和内容生产者带来丰厚利润的同时，也将市场逻辑引入了互联网场域，这就使得身处该场域的行动者必须按照市场规律办事，因而其治理行为不可避免地会受到市场逻辑的影响。虽然互联网企业所搭建的公共空间赋予了其公共属性，但这种属性是在社会各界的要求下形成的，私有属性仍是其立身之本〔12〕。因此，除应政府委托行使网络治理权限外，企业经济效益的最大化也是左右其治理行为的一大逻辑。具体而言，一方面，企业旨在通过内容治理来消除网络空间中的不法行为，从而营造健康的营商和竞争环境，规避恶性竞争所引发的经济损失；另一方面，还意在借由内容治理提升用户的体验感和满意度，继而增加用户黏性，提高企业经济效益。其治理意图的形成虽与政策要求直接相关，但也是市场规则形塑的结果。与科层制逻辑关注存量的收支平衡不同，企业参与治理的市场逻辑往往聚焦于增量的最大化。行业协会参与治理的核心目的是维护行业声誉与利益。有学者调研发现，行业协会的沟通协商行为以行业总体收益为导向，“大家一直在想怎么让产业良好发展，怎么去盈利，怎么减少亏损，如何确保大家不再恶性竞争”〔13〕。行业协会所组织的集体行动往往可以形成一种组织化的“私序”，这种“私序”能够为行业内部带来一定的经济和社会效益，会员加入协会的目的也正是希望得到“私序”为其带来直接或间接的好处〔14〕。因此，虽然行业协会不存在切身的利益需求，但其治理行为的着眼点在于减少行业损失、增加行业收益、提高行业社会地位，因而其基本逻辑也是市场导向型的。作为个体行动者，网民一般具有切实的利益需求，其监督、举报行为往往出于对自身权益的维护，一些情况下，还存在为了个人利益的恶意举报行为。损失与收益左右下的治理行为实质上也是市场逻辑作用的结果。

（四）公益逻辑：价值规范与社会责任履行

网络内容治理的公益逻辑指向公共利益和社会福祉，其以国家逻辑为导向，但不以经济利益为目标。有学者研究发现，我国网络内容治理的行业自律表现出较强的公益性，如《互联网行业从业人员职业道德准则》《保护网络文学版权联合倡议书》《个人信息超范围采集整治治理游戏行业公约》等行业自律规范，都体现出强烈的国家导向和以社会公益、社会责任为核心的“善治”理念，旨在推行正确的价值规范，为实现国家治理和社会责任的结合奠定基础〔15〕。此外，一些互联网企业也以发起倡议、制定平台规则的方式积极履行社会责任，推动形成正确的价值观念，其典型行动包括微博、快手、小红书等共同响应《关爱成长呵护未来网络表演（直播）行业保护未成年人行动倡议书》，各自发布平台公告声明要切实保护未成年人的合法权益等。在网民群体中，亦存在以社会公益为导向的参与治理行为，网民成立事实核查小组，以自发的形式对网络内容进行把关的案例即为佐证。有鉴于此，公益逻辑同样影响着共同治理主体的行为导向。

二、多重制度逻辑的联结与冲突导致协同困境

网络内容的共同治理意味着在上述制度逻辑作用下的不同主体需要相互联结配合，朝向同一目标共同行动。这就使得多重制度逻辑在联结的过程中产生互动与摩擦，进而导致协同困境的产生。

（一）多重制度逻辑的联结为协同困境产生带来可能

在网络内容的共同治理场域中，多重制度逻辑按照自上而下的金字塔型结构逐层下沉。首先，国家逻辑通过政策法规颁布或会议讲话的形式进场，指导央地各级治理主体有序推进相关治理工作。其次，科层制逻辑在地方政府部门和互联网企业贯彻落实上级政策精神的过程中被激活，由此产生更为细化的治理规划和符合政策执行者科层制逻辑的行动方案。最后，当治理方案付诸实践时，市场逻辑和公益逻辑随即在企业、行业协会与网民群体中产生，并与国家逻辑、科层制逻辑迅速交融，形成不同的治理方式和治理效果。

然而，多重制度邏辑的逐层下沉并非是单向度的，其还存在着制度逻辑的双向互动。国家逻辑往往是松散的宏观框架，需要在执行反馈中不断强化〔2〕。因此，国家逻辑会根据与科层制逻辑和市场逻辑之间的矛盾，结合实际的治理效果适时开展自我强化或更新，以加强执法力度或调整政策内容的方式应对政策执行的不足。在执行过程中，科层制逻辑的强硬程度也会决定市场逻辑的发挥空间：科层制逻辑过强，则治理易出现机械化、教条化现象；科层制逻辑过弱，则市场逻辑的发挥空间过大，治理目标难以达成。为此，地方政府有时也需要与企业、行业协会和网民开展合作，通过学术研讨会、行业交流会、公开征集网民意见等方式实现科层制逻辑与市场逻辑的双向调整。公益逻辑往往以细化和延展政府政策的方式与国家逻辑产生互动。一方面，公益逻辑是对国家逻辑的细化，其以政府政策要求为基本导向；另一方面，公益逻辑作用下的治理效果也会反馈至政府，为其政策修订工作提供现实依据。

尽管国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑和公益逻辑能够在金字塔型的联结结构中实现互动，但自上而下的联结方式决定了国家逻辑与其他逻辑之间的从属关系。因此，多重制度逻辑的联结本质上是一种化多元目标为一元目标、集多元行动为统一行动的联结方式，其间必然带来部分主体利益偏好的被迫改变，这就为协同困境的产生带来了可能。

（二）多重制度逻辑的目标冲突为特定逻辑的无序扩张提供了空间

国家逻辑蕴含的治网目标兼顾安全、稳定与法益保护，这就使得其同时具有了政治属性和社会属性。一方面，由于网络安全与社会稳定涉及意识形态、社会和主权安全，因而其常常是国家治网的政治底线和其他治理目标不可逾越的红线，需要严格监督管控；另一方面，多元主体法益保护又涵盖行业、企业、网民等多重主体，各方利益的平衡有时需要放松政治管控，并给予主体一定的自由裁量权。国家逻辑的政治和社会属性造就了政策工具的双重属性，令相关政策法规体现出“政治与经济严宽并进”的特征，安全与发展带来的政策张力贯穿了中国互联网政策变迁的始终〔4〕。在当前体制下，作为政策执行者的地方政府部门和互联网企业需要全面贯彻落实上级政策要求，但国家逻辑的双重属性无形中却为执行者增加了平衡政治和社会属性的要求，提高了执行成本。囿于有限的治理资源，地方政府和企业在面临“重监管还是重保护”的筛选困境时，往往会根据相应时期政策的侧重点，选择国家逻辑中的一项目标重点执行，以完成上级政府的实时要求。此外，受到科层制逻辑的影响，部分执行者在平衡政策执行与部门收益的过程中，还存在通过“层层加码”来凸显治理成绩，获取政治认可的行为，这就使得执行资源更加无法平均分配到不同的政策目标当中。国家逻辑的双重属性和科层制逻辑的单一目标相互碰撞，放大了政策内容全面性与执行资源有限性之间的矛盾，致使一些地方政府将运动式执法、专项执法作为完成上级任务的必要手段，同时也导致网络内容治理过程的“碎片化”。

国家逻辑、科层制逻辑以公共利益为导向，市场逻辑则以经济效益为目标，平衡二者之间的关系本身就是社会治理的一大难题。在我国，网络内容生产平台自诞生之初就被冠以“新媒体”的名称，其与新闻业有着近乎天然的血缘关系，且受到新闻制度的约束〔16〕。然而，作为市场主体的互联网企业以损失规避和利益最大化为运营逻辑，这与以社会效益为先的新闻业有着本质区别〔12〕。因此，企业夹杂着经济目标的治理行为必然会与政府的宏观治网目标产生摩擦。同样，在利益的驱动下，行业协会和网民也无法彻底厘清个体利益与公共利益之间的边界。国家逻辑对政治和社会属性的兼顾，以及科层制逻辑强化单一目标治理效果的行为惯性相互作用，无形中放大了市场逻辑与国家逻辑之间的张力，为行业协会、企业和网民的寻租提供了机会。当相关政策侧重于多元主体法益保护时，市场逻辑发挥的作用变大，并不可避免地出现“擦边球”现象。当“擦边球”现象触及政治底线时，又需要收紧政策，采用专项执法等强硬措施拨乱反正，“一收就死、一放就乱”的治理现象即源于此。

多重制度逻辑之间存在的目标冲突导致政策执行者的执行重点不固定，这就为科层制逻辑、市场逻辑的无序扩张，进而突破国家逻辑所划定的边界提供了空间。在此语境下，多元治理主体的治理偏好未能统一，协同困境也由此产生。

（三）多重制度逻辑的行为取向冲突致使政策落实发生偏移

受到不同制度逻辑的影响，一些网络内容治理主体的行为取向相异。在国家逻辑逐层下沉的过程中，不同执行主体基于各自的制度逻辑对国家逻辑进行层层分解，有些执行者还在实践中带入个体利益，从而引发冲突。其一，地方政府部门的偏差性执行导致政策落实发生偏移。虽然相关政策法规意在维护网络安全、社会稳定和多元主体法益保护，但一些地方政府部门在执行过程中却以执行成本和政绩为行动取向〔17〕。有研究发现，地方政府部门在落实互联网政策法规的过程中存在选择性执行、变通性执行和象征性执行三种偏差性执行行为。具言之，政策执行者更倾向于执行具有量化指标的政策，如“抽查比例达到70%”等，至于没有明确参照策略的政策，则执行乏力〔18〕。作为自利者，执行人员常将上级要求变通为有利于本部门政绩的方案付诸执行，以此争取自身利益的最大化〔19〕。对于诸如“推进协同共治”等主观性较强但行动策略以“积极”“充分发挥”等模糊性字眼表达，又缺乏相应考核要求的政策，地方政府部门常“蜻蜓点水”，象征性地点到为止，实际行动并无太多〔18〕。有鉴于此，科层制逻辑作用下的偏差性执行导致国家逻辑有时无法全面、准确落地，进而带来治理结果的“碎片化”。其二，部分治理主体的逐利行为阻碍政策法规的有效执行。在市场逻辑的影响下，互联网企业等主体的治理行为取向具有天然的逐利性，在利益导向性的治理实践中，其往往会扭曲国家逻辑，扰乱政策法规的正常执行。例如，在“流量为王”的时代，虽然短视频平台肩负“通知—删除”义务，但由于平台处理侵权问题会影响其经营自由和用户体验，损害企业利益，所以平台并无主动干预侵权视频的动力。然而，对于竞争对手的短视频搬运行为，其治理动力反而较强〔20〕。即使政府对其施以严格处罚，也无法有效推动这些企业忠实执行政策。有媒体报道称，2021年1月至11月间，新浪微博接受网信部门处罚高达44次，其原因大多与未能履行内容监管义务有关〔21〕。

由于部分非政府主体的治理行为取向与公共利益导向性的国家逻辑存在本质上的差异，所以当政策付诸执行时，国家逻辑存在被扭曲的风险。多重制度逻辑的行为取向冲突放大了不同治理主体治理行为的差异性，面对相同的治理问题，多个主体的选择性执行、变通性执行和象征性执行导致政策落实发生偏移，这就使得协同困境更为凸显。

（四）多重制度逻辑的角色定位冲突带来共同治理格局的不平衡

一直以来，网络安全和社会稳定都是国家治网的重中之重，所以互联网政策法规的监管属性大于治理属性，国家逻辑扮演着绝对主导角色，体现出较为明显的“大政府”理念。随着《网络信息内容生态治理规定》等政策的出台，多元主体共同治理的治网格局得以制度化，“大社会”的治理理念得到政府的认可。然而，在实际治理过程中，“大政府”理念对各方主体的影响依然显著，多重制度逻辑在角色定位上存在一定冲突。首先是国家逻辑的强势定位与市场逻辑发生冲突。市场逻辑是各治理主体受到市场因素影响而逐渐形成的治网逻辑，因为其核心理念是维护和增加主体利益，所以在面对诸如多元主体法益保护等复杂问题时，市场逻辑影响下的治理行为往往更为有效。然而，在实践中，国家逻辑绝对强势的角色定位却压缩了市场逻辑的发挥空间，使得互联网企业等经济实体无法充分按照市场规律履行治理义务。政府与企业是管理与被管理的关系，国家意志、监管规则、监管力度的变化能够对企业产生深刻影响〔22〕。在共同治理过程中，国家常通过压实企业主体责任的方式强制要求其全面、真实、准确地落实政府政策。面对几近无所不包的主体责任，企业为了自保而不断加强自我规制，这反而导致平台内用户权利的压缩〔23〕。由于市场逻辑必须让位于国家逻辑，所以企业等非政府治理主体参与治理的力度、频率和空间仍由政府决定，其更多扮演的是政府治理的配合者。其次是科层制逻辑的“强执行者”定位与市场逻辑和公益逻辑发生冲突。在国家逻辑中，科层组织的治理绩效考核与政策目标的执行情况直接挂钩，因而地方政府部门在落实上级政策要求时常常以国家逻辑为行动的唯一导向。这就使得科层制逻辑与国家逻辑之间的联系更为紧密，是国家逻辑的“强执行者”。然而，尽管科层制逻辑能够贯彻落实国家逻辑，但其与市场逻辑和公益逻辑的协同程度却相对较低，一些情况下，政策的执行无法充分融合市场逻辑和公益逻辑，致使执行手段过于行政化，忽略了网络内容的市场属性和产业属性。例如，部分地区“一刀切”的内容监管方式完全忽视了市场的多元性和差异性，政策虽得以执行，却损害了多元主体利益；再如，行业协会建立的初衷本是推进行业自律和平台自治，但实践中的行业协会却完全嵌入了政府的管理结构和管理过程〔13〕，科层制逻辑对其治理行为的影响反而大于公益逻辑。有基层执法人员曾表示，互联网产业发展水平的区域差异与地方执法部门的执法理念息息相关，部分地区网络产业发展水平之所以较低，是因为当地执法部门的政策执行过于机械化，其只顾照章完成上级任务，却未曾考虑过企业的实际经营状况，也不会在执行过程中与上级进行沟通协商，为企业发展谋得一线生机①。有鉴于此，科层制逻辑与国家逻辑的过度贴合一定程度上压缩了市场逻辑和公益逻辑的发挥空间，由此带来非政府治理主体治理渠道狭窄、社会影响力小等问题。

多重制度逻辑的角色定位冲突一定程度上压缩了市场逻辑和公益逻辑的作用空间，导致共同治理格局不平衡。由于不同主体治理能动性的发挥空间各不相同，所以主体间干扰、侵犯各自利益的情况无法避免，这也使得多元主体的协同发生困境。

三、协同困境的破解路径

多重制度逻辑的协调共生是网络内容共同治理的应然模式。为此，需要从强化顶层设计、凝聚共同价值、分割治理职能三个方面入手，破解当前的协同困境。

（一）强化顶层设计，构筑“小政府、强政府、大社会”的治网格局

国家逻辑所蕴含的政治属性与社会属性尚存在权重不定、边界不清等问题，因而安全与发展带来的政策张力始终无法根除。为此，需要进一步强化顶层设计，借由“小政府、强政府、大社会”的治网理念划定国家逻辑中双重属性的权重与影响范围，厘清责任边界，为多重制度逻辑的协调共生预留足够的空间。“小政府、强政府、大社会”是社会共治得以实现的基本模式，其强调以法治为基础、以社会组织治理为核心，政市分开、政社分开〔24〕。其中，政府是推动治理法治化的主体，而社会则是践行具体治理目标的主体。之所以强调“政市分开、政社分开”，是因为公共领域和私人领域的参与主体是社会组织和民众，其最接近多样化的社会需求，且具有摆脱体制内制度失灵的优势〔24〕，因此，在处理多元主体复杂利益的问题上，社会治理往往比政府治理更为有效。为了避免安全与发展两手抓所带来的政策重心不稳问题，网络内容治理的国家逻辑可适当向“小政府、强政府、大社会”的治理理念转变。所谓小政府、强政府，是政府将内容监管重心压缩至网络安全和社会稳定等方面。一方面，应进一步强化立法、规范执法，利用政府权威构筑不可逾越的政治红线和安全底线；另一方面，要清晰划定网络谣言、色情低俗信息、网络暴力等不良内容和内容生产行为的界定边界与监管处罚机制，同时明确各个治理主体的治理职责，让共同治理常态化、程序化、制度化。所谓大社会，是指政府在多元主体法益保护方面让利放权，仅对各方主体的行為进行框架性规范，将市场和社会问题交由市场与社会主体解决，“让专业的人解决专业的事”，进而进一步拓展非政府主体参与治理的空间。由此可以进一步理清国家逻辑与其他制度逻辑之间的边界，形成“政府守安全，社会谋发展”的共同治理体系。

（二）凝聚共同价值，避免政策传导错位

根据前文分析，政策执行往往是引发多重制度逻辑冲突集中爆发的关键节点。其原因是，政策执行承接了上级政策要求及市场与社会的利益诉求，其在政策传导过程中的理念、方式、手段对政策目标落实和多元主体法益保护具有显著影响。因此，完善网络内容治理政策的执行机制对于缓解制度逻辑冲突意义重大。科层制逻辑、市场逻辑和公益逻辑的基本导向看似存在矛盾，但三者互为表里，每一种逻辑的运行都需要其他逻辑来支撑。为此，需要凝聚各方共同价值，将三种治网逻辑纳入统一轨道，继而推动共同治理合力的形成。具言之，中央政府应进一步督促地方政府部门和企业在执行过程中理清“执行”与“保护”“发展”之间的关系，划定网络内容发展的目标方向，让内容监管有底线、有边界、有温度。同时，还应推动各方主体充分认识和了解上级政策法规的核心目标与网络内容领域各主体的价值观念与利益诉求，避免出现政策传导错位。网络内容共同治理强调的是多元主体的共同行动，在此过程中，每一方主体都应发挥相应的作用，对治理产生相应的影响。为了避免共同治理格局的不平衡发展，国家还应健全政策执行的效果评价机制，将政策执行是否融入市场逻辑和公益逻辑，是否与被执行人展开有效沟通列入考核指标，以此凝聚各方的共同价值，提高多重制度逻辑的协调性。

（三）分割治理职能，缩小制度逻辑摩擦面

有关研究发现，在同层行动者网络中，行动者行动在时间和空间上的分割可以有效缓解多重制度逻辑冲突，促进多主体行动的协同发展。在实际操作中，行动的分割往往以拆解任务至不同部门和不同步骤的方式来实现〔25〕。根据前文所述，网络内容治理的多重制度逻辑因目标、行为取向和角色定位的差异而产生冲突，这种冲突可以通过拆解治理主体治理职能和治理目标的分步骤融合两种方式加以缓解。首先是治理主体的职能拆分。针对制度逻辑冲突的爆发点，可将不同主体中具有相似治理目标、行为取向和角色定位的职能部门进行拆分和纵向整合，形成网络内容的条条治理。具体而言，针对网络安全与社会稳定，可抽调地方政府部门、互联网企业、行业协会中受国家逻辑和公益逻辑影响较重的意识形态管理、国家安全、数据安全、社会公益等职能部门及其相关人员，组建自上而下的网络安全与社会稳定专职治理纵向网络，最大程度上排除市场逻辑对其治理行为的干预。针对多元主体法益保护，可以选派地方政府中的经济发展部门、互联网企业运营部门等偏向市场逻辑的主体，建立多元主体法益保护委员会，专司互联网场域中多元主体的利益保护与网络内容产业的繁荣发展。其次是治理目标的分步骤融合。在条条治理的基础上，加强中央统筹协调，建立包括“安全—稳定—多元主体特定法益保护—多元主体法益保护—发展”四个步骤的治理目标融合机制，通过政府力量逐步黏合上述两个部分的治理线条，推动社会治理合力的有效形成。治理职能的分割可以将具有相同或相似目标、行为取向和角色定位的部门联结起来，从而降低多重制度逻辑产生摩擦冲突的可能性，提高多元主体的协同性。

党的二十大报告指出，要“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”〔26〕。所谓综合治理，强调的是“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与”的综合治网格局〔27〕。由于网络内容是网络空间各主体沟通联结的载体，所以消除网络内容共同治理协同困境，夯实多元共治格局是健全网络综合治理体系的必由之路。本文从多重制度逻辑的角度分析了协同困境的发生原因，并尝试给出了相应的破解路径。然而，协同共治并非一蹴而就，其需要长时间的共识构建和制度建设。治理的基础是协调和持续的互动〔28〕597。因此，如何保证多元治理主体实现持续的互动，如何让这种互动常态化、秩序化、制度化，将是未来提高主体间协同性、完善共同治理體系的关键。

注释：

①论证材料来自于该人员在2023年3月华东地区某高校举办的学术研讨会上的发言。应发言者要求，此处隐去会议名称和发言人信息。

参考文献：

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〔28〕张国庆.公共行政学〔M〕.北京：北京大学出版社，2007.

责任编辑 周 荣

〔收稿日期〕2023-08-17

〔基金项目〕教育部人文社会科学研究青年基金项目“‘体系—能力’互动视角下网络信息内容综合治理能力建设研究”（23YJC860030），主持人王泽坤。

〔作者简介〕王泽坤（1991-），男，山西祁县人，华东政法大学传播学院副研究员、文学博士，主要研究方向为互联网治理、传媒政策与法规。