开发区经济社会发展国土空间瓶颈及破解路径研究——以常州新北区为例

桑一田施晓辉陈龙高张顺鑫

(1.中国矿业大学中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心，江苏 徐州 221116；2.中国矿业大学公共管理学院，江苏 徐州 221116；3.博源规划设计集团有限公司，江苏 南京 211300)

开发区作为我国改革开放进程中的重要制度创新和区域经济发展的重要载体，在自1984年国务院设立首批开发区至今的近40年间，为推动我国工业化进程和经济社会的快速发展作出了重要贡献。然而，受限于我国人多地少的基本国情，加之我国开发区建设发展中国土空间利用中普遍存在的重扩张轻规划、重数量轻效率等问题，使得开发区普遍存在土地利用不合理、土地利用效率低下等问题[1，2]，国土空间供给的有限性对于开发区建设发展的制约效应日益突出。因此，如何破解开发区在经济社会发展中面临的国土空间瓶颈，成为了开发区持续稳定发展亟待解决的一道难题。

由于国土空间在我国是一个提出时间较短的本土化概念，经梳理文献发现，学界尚未有关于开发区国土空间瓶颈的直接研究，亦无明确的内涵表述及概念定义。相关方面的学术研究主要集中在开发区土地集约利用的评价[3，4]、潜力[5]以及对策[6]上开展。而在国土空间瓶颈问题易发的深圳[7，8]、上海[9]、厦门[10]等发达省份城市，地方政府已着手为破除空间瓶颈做出诸多努力和尝试，如提出了增加高端产业比例、提高工业用地效率、完善招商机制等路径。

有鉴于此，本文系统分析了开发区经济社会发展国土空间瓶颈的内涵与表征，以常州新北区为例，研究了开发区经济社会发展国土空间瓶颈的成因并提出相应的国土空间瓶颈破局路径。以期为破解开发区在经济社会发展中面临的国土空间瓶颈提供可靠有效的理论支撑与路径参考。

1 国土空间瓶颈内涵与表征

瓶颈主要指事物上升空间到达一定限制的区域，一般指在整体中的关键限制因素。鉴于目前学界尚未有国土空间瓶颈内涵的明确定义，本文将国土空间瓶颈内涵界定为指一定区域内国土空间供给的有限性难以满足该区域经济社会发展对国土空间的需求，从而使得空间成为影响乃至阻碍区域经济社会发展的关键限制因素。对于开发区而言，其经济社会发展国土空间瓶颈指开发区在现有自然资源禀赋和生态环境特征下，考虑到国土空间的适宜性和承载能力，以及国土空间规划的约束与引导，因经济社会发展背景和目标导致的国土空间需求与供给之间存在缺口或者不匹配、不均衡的状态。

从国土空间利用对经济社会发展的支撑来看，开发区国土空间瓶颈内涵可从数量、空间布局与强度3个方面表征。

1.1 国土空间数量规模瓶颈

国土空间数量规模瓶颈是指由于国土空间资源总量有限，随着经济发展和人口增加，国土空间资源数量供给无法满足经济、人口和社会生产活动的需要，或国土空间资源数量无法满足人类社会发展对国土空间资源的持续需求。主要表现为各类产业部门与城镇发展对国土空间的数量需求与空间供给的矛盾。主要包括建设用地总规模的上限约束，新增建设用地规模不足，耕地和永久基本农田保护规模的约束等。

1.2 国土空间布局瓶颈

一个国家或地区在布置某类用地或某区域用地性质时，需根据其实施战略及政策，从可持续发展与全域视角出发优化配置各类用地，满足其长远发展需要。然而，规划的空间格局在实施过程中往往会因为一些不可预见性情况的出现，难以适应现势产业用地空间布局需要。若此时规划的空间弹性不足，不能满足产业用地的空间布局需求，则此时就表现为比较典型的空间布局瓶颈。对于城镇空间而言，空间布局瓶颈主要表现在城镇与产业的发展与城镇规划的空间格局方向存在不一致甚至矛盾的现象。

1.3 国土空间强度控制瓶颈

国土空间强度控制瓶颈是指，当一个行政区域国土开发强度达到某一强度临界点之后，继续增加建设用地面积占比将会对人的生存环境造成负面影响，则称这一行政区域达到了国土空间强度控制瓶颈。主要包括国土空间开发强度过高、人均建设用地规模较高等。

2 常州新北区经济社会发展国土空间瓶颈的主要表现

常州新北区是1992年11月经国务院批准成立首批国家级高新区之一，截至2019年，新北区土地总面积508.91km2，下辖5个街道、5个乡镇，常驻人口89.5万人(2021年)。目前，新北区已形成以高新技术产业和服务业为主导的“两特三新一现代”产业体系，综合实力位居全国百强区第13位(2022年)。

鉴于常州新北区作为国家高新区的背景，因此非农业发展以及人口和社会发展对国土空间的需求，即建设用地的需求是新北区国土空间规划背景下经济社会发展空间瓶颈的关键内容。基于上述分析，本文主要聚焦于新北区建设用地空间对经济社会发展的瓶颈问题。其所面临的空间瓶颈具体表现如下。

2.1 数量规模瓶颈

从数量规模表征来看，常州新北区当前建设用地总规模达到“天花板”，发展增量空间严重不足。建设用地空间呈现总量锁定、增量递减，存量有待优化的局面。

从总量上看，城市空间扩张已趋于极限。截至2022年4月底，常州新北区土地利用现状图上(以下称图上空间)建设用地允许建设面积总规模为210.02km2，已使用空间规模204.9km2，占比97.56%。从管理台账看，图上空间总规模为210.5km2，已使用规模209.24km2，占比99.40%。

从增量来看，可供拓展的增量空间严重不足。根据《2022年度常州市新北区预支空间规模指标落地上图方案》，上级下达给新北区2022年的新增建设用地指标仅为1.188km2，而新北区近5年的年均用地需求约为3.76km2·a-1(仅批次用地2.12km2·a-1)，用地需求和供给之间存在巨大缺口，单靠增量空间，无法满足用地需求。

2.2 空间布局瓶颈表现

常州新北区发展较早，在区域经济社会快速发展的同时，也伴随着规划管制不足、空间布局散乱等问题。随着城市规模的不断扩张，这些问题在一定程度上阻碍了新北区的发展、影响了城市的形象。

在空间布局上，部分建设用地利用结构与布局不合理。在新北区中心区域，工业用地与商业用地、住宅用地混杂布局，基础设施较不健全；且当前新北区工矿仓储用地占城乡建设用地比例已经超过50%，比例过高。

除了中心城区和各镇镇区之外，其他区域建设用地，尤其城乡建设用地和农村宅基地空间布局相对散乱、集约度较低，根据《江苏省常州市新北区低效用地再开发专项规划(2021—2025年)》显示，当前新北区低效用地平均建筑密度为26.69%，平均容积率仅为0.38。

2.3 强度控制瓶颈表现

土地开发强度指行政区域内建设用地占整个区域总面积的比例，根据国际惯例，一个地区的国土开发强度达到30%即是警戒线，超过该强度则会使人的生存环境受到影响。当前新北区国土空间开发强度已突破该临界值。

新北区国土空间总体开发强度过高。根据三调结果显示，新北区现状建设用地总面积约为211.2717km2，国土开发强度为41.51%；而根据江苏省规划管理台账，新北建设用地总规模要控制在210.53km2，所以当前新北区国土开发强度无论是现状还是规划台账，均已超过30%的警戒线。

新北区各镇和街道开发强度不均衡、两极分化严重。在新北区10个镇和街道中，国土开发强度最高的三井街道的开发强度已达93.73%；而低于开发强度警戒线的只有4个，其中开发强度最低的是西夏墅镇，为24.15%，但也已高于江苏省22.98%的整体国土开发强度水平(三调数据)。

3 常州高新区经济社会发展国土空间瓶颈形成原因分析

3.1 规划原因

作为国务院批准成立的首批国家级高新区之一，新北区发展较早，在经济快速发展时存在一些规划前瞻性不足、空间管制不到位、空间布局不合理等问题。这些问题导致当前新北区国土空间利用现状中尚存在不少旧城镇、旧厂矿、旧市场及城中村用地，区域生态网络内也存在规模为1.87km2的工业用地。且新北区人均建设用地规模为276m2/人，远高于《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)中110m2/人的标准。

3.2 经济原因

在国土空间规划的引领下，进行全域土地综合整治与生态修复是缓解当前新北区国土空间瓶颈行之有效的方法之一。但全域土地综合整治与生态修复相较于传统的土地整治所需耗费的资金也更多，且先投入、后收益，资金周转压力大是主要阻力。

如，根据新北区镇村布局规划(2020版)，规划流量指标归还潜力范围内涉及农村宅基地20614户，若采取全域土地综合整治的方法可挖掘1.37km2流量归还潜力。但根据以往整治经验，采取民房拆迁模式和民房搬迁模式大概所需费用分别为180～200万元/户和50～60万元/户。巨额的资金压力成为推进土地全域综合整治道路上的最大阻碍。

3.3 政策原因

新北区作为国家高新技术产业开发区，土地资源相对缺乏、生态环境容量有限。随着新北区功能定位的不断提升，对发展空间的需求越来越大。然而从当前的政策趋势来看，随着我国耕地资源日益紧张和愈加严格的耕地保护政策施行，土地节约集约利用和现有建设用地增效挖潜成为今后土地利用政策的重要导向，有限的新增建设用地指标难以满足新北区对于建设用地空间的大量需求。

4 开发区经济社会发展空间瓶颈破局路径构建

基于常州新北区经济社会发展国土空间瓶颈的主要表现和成因分析可以看出，常州新北区作为国家级开发区，在经济社会发展背景下，城乡建设用地空间虽然存在城乡建设用地规模指标不足、发展空间受限及存量土地资源稀缺等问题，但是也存在村庄用地闲置废弃，部分工矿企业土地利用效率低下等现象，这为破局经济社会发展国土空间瓶颈提供了可行的解决通道。据此，本文提出以下几条破解路径。

4.1 完善各项制度激发改造活力

开发区在面临国土空间瓶颈压力的同时，区域内普遍存在一定数量的低效和闲置土地，尤其是乡镇地区存在容积率低，人均建设用地高等情况。基于此点，可以通过建立和落实多种相关制度，引导低效、闲置土地的提质和再利用。

4.1.1 积极盘活闲置土地资源，紧抓低效用地提质增效

要及时分类处置批而未供土地，落实“增存挂钩”奖惩机制，跟踪监测地块开发建设情况，建立常态有效的闲置土地预防处置制度，依法撤销批而未供用地的批准文件，盘活闲置土地资源；要落实全域土地综合整治，盘活农村土地资源，激发乡村振兴动力。推进国土空间生态保护修复，加强不合理用地空间腾退，拓展建设用地空间。充分挖掘低效土地潜力，提高建设用地产出效益，未划定工业用地保障线的产业园区应尽快划定，规范产业园区用地秩序，推进产业园区更新提质，紧抓低效用地提质增效。

4.1.2 创新城乡融合发展机制，破解土地资源供需矛盾

要建立“空间平衡”制度，助力盘活低效用地。“空间平衡”即建设用地指标使用与建设用地整治相平衡的制度，对“新增指标”和“流量指标”实施分类管理。对新增指标使用，实施“拆二用一”；对流量指标使用，实施“拆一用一”，提高基层政府盘活低效用地的积极性，以此实现“以减定增、以增促减”。要探索建立“三券”制度，促进城乡全面融合。借鉴广东地区先进经验，结合开发区实际，可探索建立以地券为主，以房券和绿券为辅的“三券”制度。通过“三券”制度平衡土地改造收益，激发权属人和市场主体参与改造和腾退低效用地的积极性[11]。

4.2 活用各项政策破解空间瓶颈

在积极盘活存量低效、闲置土地资源的同时，开发区政府可结合当地相关政策实际，探索尝试各种新型政策，谋求建设用地增量。

4.2.1 充分利用飞地政策，实现两地互利共赢

飞地是指在某一地理区划内，但隶属于他地的区域[12]。“飞地经济”是实现两地资源互补，经济协调发展的一种区域经济合作模式，总体可分为飞出地、飞入地和共管地3种类型。近年来，“飞地经济”合作模式蓬勃发展，在苏州[13]、南宁[14]、深圳[15]等地均已有先例。当前，新北区已具有“飞入地”的身份，但鉴于新北区国土空间发展已到了瓶颈期，在接下来的发展阶段，可重点发展“飞出地”合作模式。

4.2.2 争取异地购买指标，破解发展空间瓶颈

在新增建设用地空间供给方面，除了等待上级下达的指标之外，开发区可根据当地增减挂钩结余指标流转的相关政策规定，在结余指标交易平台进行节余指标交易，既可以在一定程度上解决区域经济社会发展所需用地指标、空间规模，又可以落实占补平衡，同时也给贫困地区的脱贫攻坚带来持续的资金支持，促进当地经济社会发展。在新增建设用地指标日渐收紧的政策背景下，异地购买指标不失为破解发展空间瓶颈的一种手段。

4.3 依托前沿技术优化治理能力

国土空间数字化治理是空间治理能力现代化的重要标志。开发区政府应大力推进国土空间治理数字化、信息化和智慧化进程，借助数字管理系统，优化国土治理能力。

4.3.1 结合前沿科学技术，构建动态云监管平台

全面推进国土空间治理数字化、信息化和智慧化进程，充分利用互联网、物联网、5G、AI技术等现代化科技，构建国土空间动态云监管平台，为优化开发区国土空间布局提供技术支撑，实现区域国土空间优化的网络化、层次化、智能化全程管理。

4.3.2 强化预警监测系统，助力生态文明建设

国土空间的高质量管理应当充分协调保护与开发的关系，要坚持生态优先、绿色发展的道路，实现长效可持续的发展。鉴于开发区普遍存在的土地开发强度过高、建筑和人口密度大的特点，开发区可运用高新技术和新型管理理念，构建环保、农业、水利等各部门共同参与，信息共享的资源环境承载力和国土空间开发适宜性双评价预警检测系统，对开发区内所有资源、环境、开发强度等要素实现常态化监测评估，并及时根据监测成果协调指导各部门工作，助力区域生态文明建设。

4.4 多重经济措施破解资金压力

无论是碎片化国土空间的整理优化亦或是开展全域土地综合整治，都离不开大量资金的支持。尤其是经历3年疫情对社会经济产生的负面影响之后，摆在地方政府面前的资金难题需要采取多重手段进行破解。

4.4.1 发挥财政引导作用，吸引社会资本参与

开发区政府应当充分发挥政府财政资金的引导作用，积极申请和使用好国土空间全域综合整治项目资金和乡村振兴财政资金。要优先确保资金的精准投放，使国土空间整治项目落到实处，为开发区扩展更多建设空间；地方政府可结合自身实际，通过发掘释放如“农村一二三产业融合发展用地”“补充耕地”“耕地占补平衡”“城乡建设用地增减挂钩”“工矿废弃地复垦利用”等相关土地政策红利，构建投资权益保障和利益分配机制，激发金融资本参与积极性，吸引社会金融资本参与。

4.4.2 探索新型信贷模式，强化金融资本助力

金融等相关部门应加大对低效用地再开发提供信贷、融资、债务处置等方面的支持力度，优先保障低效用地再开发资金需求。除了在传统信贷、融资等路径应加大支持力度之外，开发区政府可联合金融等相关部门创新开发多样化新型信贷模式，拓宽信贷融资渠道。

4.4.3 挖掘自然资源价值，缓解资金筹措压力

对于土地整治、生态整治等项目区内，已明确产权归属的地上附着物等待整治自然资源，可建立自然资源价值转化交易平台实现价值评估与转化；对整治后新增建设用地指标和新增碳汇指标，也可借助此平台进行交易，所得转化收益可纳入项目资金来源。

5 结论与讨论

本文以常州新北区为例，重点围绕开发区经济社会发展国土空间瓶颈的表征、成因及破局路径进行了研究，结论如下。

开发区国土空间瓶颈表征可分为数量规模瓶颈、空间布局瓶颈和强度控制瓶颈3类。在数量规模上主要体现为建设用地空间总量有限、增量不足；在空间布局上主要体现为利用结构和布局的不合理；在强度控制上主要体现为国土空间总体开发强度高、开发强度不均衡。这些问题是开发区经济社会发展国土空间瓶颈的具体表现。

开发区国土空间瓶颈形成原因主要包括规划约束、经济发展与政策控制3类。开发区在早期高速迅猛发展的同时，大多出现重扩张、轻规划的情况，这直接导致国土空间布局不合理情况的出现；在经济问题上，资金不足是地方政府落实全域土地综合整治或其他国土空间整治项目的最大绊脚石；在政策层面上，新增建设用地指标的收紧和愈加严格的耕地保护政策是牢扣在开发区建设扩张头上的紧箍咒。

根据开发区经济社会发展国土空间瓶颈的各项表征和成因，结合和借鉴现有的相关研究和措施，分别从制度、政策、技术和经济4个方面针对性构建相应的破解路径，助力开发区破解经济社会发展国土空间瓶颈。

本文系统地分析研究了开发区经济社会发展国土空间瓶颈的概念内涵、表征与原因，并提出切实可行的破解路径。研究结论可以为我国其他开发区经济社会发展国土空间瓶颈颇具路径的提出提供参考和借鉴。