水利工程投融资机制国际经验分析与启示

陈可馨 何欣怡 中水珠江规划勘测设计有限公司

一、水利工程投融资机制国际经验

(一)美国

美国每年8%的发电量由水力发电项目完成的，水电占实际可用可再生能源的75%，是美国能源不可缺少的一部分[1]。随着美国能源需求的逐步增加、水电技术的不断完善以及日益增长的环保意识及需求，美国政府正在加大对水利水电项目的政策及环境支持，以减轻化石燃料对环境的副作用。

在投资方面，投资者可分为：联邦政府、各级地方政府、私人投资部门和居民，各投资主体依照法律赋予的职责和权力进行相应的投资。例如，美国联邦政府的投资重点是大河和州际河流，各级地方政府的投资重点是其管辖范围内相对较小的河流，私人投资部门和居民则大多在地方盈利性水电项目中进行投资。其中联邦政府是最重要的投资者，其投资一般占水利项目投资总额的65%左右。

在融资模式上，直接融资和间接融资并存。美国水利工程的主要融资渠道为以下五类：一是联邦政府财政拨款的水利专项资金，这类资金通常会用于防洪工程、环境保护等公益类水利工程项目；二是以一般债券、收益债券和附加债券为主的政府债券，这类由政府担保的水利建设债券，购买者可免交相应的税费，是美国水利工程最主要的融资渠道；三是重大水利建设工程基金，由联邦政府从其他已建成的非公益性水利项目中提取资金并转移支付；四是地方水利工程的收入支付；五是发行股票上市，从资本市场中筹措资金。

在运行费用补偿上，根据水利工程的用途不同方式各异。防洪、环境保护和生态改善等公益性工程的维护、运行和管理经费，来自各级政府财政和相关保护区域的房地产税。以供水、水电为主，具有防洪等公益性功能的综合性水利工程，由行政主管部门收取维护运行的水、电费用，自负盈亏。灌溉等涉农工程的维护、运行和管理费用，在合同规定的服务年限内，由地方政府支付[2]。

对于费用分担，法律明确规定，对于联邦水利工程的水资源开发，地方政府有一定的分摊比例。例如，在防洪工程中，地方政府的分担比例为25%—50%，在水电工程中，应全额支付，在城市供水工程中为100%，在农业供水工程中为25%，用于生态改善的工程为25%。

(二)日本

日本的河流实行分级管理制度，对河流治理及管理费用分摊有明确的规定，一级河流由国家部门主管，其他河流由地方都道府县进行管理。日本六大水系的大部分水利工程的设计和施工主要由日本水利开发集团承担，而电力开发集团和电力公司则主要负责各水系的水电工程。

就投资政策而言，日本法律规定，不同的水利工程实行不同的投资和分成制度。以公益非公益性质分类，大部分公益性水利设施建设，比如河道治理工程、水土保持等公益性水利工程，由国家和地方政府承担资金支出。非公益性水利工程将全面投入市场，由私人投资者和相关受益者承担，政府则仅基于少量补贴费用[3]。以功能用途分类，农田水利工程和其他涉农项目由地方政府专项拨款和国家贷款承担大部分投入经费，并在贷款利率方面给予优惠政策。在工业和生活用水方面，银行贷款和债券股票融资占据主要地位。

在融资方式上，资金由各级政府财政、银行贷款、社会发行的债券、自筹和捐赠组成。此外，日本法律还规定了各项水利工程的维护和运营管理的补偿制度。通常国家和地方政府承担相关费用的50%—80%，而受益人承担20%—50%。

(三)澳大利亚

澳大利亚政府实行联邦、州、地方三级政府体制，每级政府的财权和事权划分清晰。根据澳大利亚宪法规定，水资源以及相关资源的利用、管理由各州政府自行负责。因此，水利工程也由州政府负责，联邦政府与地方政府共同进行管理。

对于没有直接收入的公益性水利项目，如防洪工程，由联邦政府承担40%的建设费用，同时州政府和地方政府各自承担40%和20%。运行和维修资金通常以收益地的数量为标准进行收取，联邦政府不再参与。对于灌溉工程等农业项目，建设费用主要由州政府承担，同时联邦政府会对部分项目进行相应的补贴。维护和管理费用主要由灌溉用水的用户承担，州政府根据情况进行适当的补贴。给排水工程主要由地方财政、银行贷款、相关税费等资金工程承担，用户缴纳的费用主要用于偿还贷款，使用者缴纳费用不足的部分由政府财政拨款和相关税收进行补充[4]。

与世界上大多数国家不同，澳大利亚的公益性水利工程投资主要由各州政府实现。近年来，澳大利亚对相关国有工程企业进行了股份制改造，将部分股份出售给私人投资者，从而为水利建设筹措更多资金。这些项目大多采用BOT(建设运营移交)模式，以私人投资者和大型私营企业作为水利工程的业主，筹集建设资金，在业主完成水利工程设施建设并运营一段时间后，再移交还给政府。在建设和运营期间，政府给予私营企业相应的贷款优惠和担保条件。

(四)印度

在印度，政府资金投入额度大，占所有基础建设投入的比例高，是水利工程投融资的主要方式。根据印度宪法和相关法律，各邦自行负责区域内水资源的开发和防洪规划，并有权在改革领域制定自己的法规，联邦政府只负责联邦河流的开发利用，以及协调各邦之间的分歧，提供相应的技术咨询等协助工作[5]。印度的大中型水利工程主要由联邦政府和各邦政府投资，这部分资金主要来自各级政府的财政拨款，其余为贷款，主要由地方政府进行贷款偿还。对于防洪工程等公益性水利项目，资金主要来自联邦政府财政拨款，不需要偿还资金。对于各类小型水利设施，印度政府鼓励私人投资者进行投资、经营和管理。联邦政府将给予私人投资一定的优惠政策和补贴，免除相关设备的进口关税，并允许外资不经联邦政府批准100%控股小型水利工程。

印度具有人口数量大、降水不均衡、水资源需求紧张等特点，各类水利工程，特别是农田灌溉、防洪工程等建设任务重。同时，印度作为发展中国家，各级政府的财政拨款资金有限，能从国内资本市场中募集到的资金也并不充足。因此，外国政府、国际金融机构的援助和贷款，以及外资企业在印度境内的投资成为印度水利工程建设的主要资金来源之一。通常由各邦根据实际水利工程的建设需求，撰写项目报告并提交至水利部，经国家计划部门审核后，由中央政府有关部门与外资机构、企业进行商谈并获取资金，并以拨款或贷款的形式下发到各邦政府，投入水利建设项目[6]。

(五)巴西

巴西拥有丰富的水利资源，但其水利工程建设、运行维护能力，以及政府能提供的财政支持都有所欠缺。为扩大水利工程项目融资渠道，强化资金保障，联邦政府在投融资方面进行了大量工作，并出台了一系列相关政策。巴西水利项目资金的主要来源可以分为以下六个方面：一是联邦政府以资本金投资的形式进行财政拨款；二是大型相关企业的自筹资金，通常包括这些企业的利润和回报；三是联邦政府从各用户缴纳的费用里提取一定的费用形成相关基金[7]；四是水电建设基金，由水电企业收取电费的15%用于水利工程建设，这种基金同时也具有一定的债券性质；五是国内银行贷款；六是国外资金，大部分是世界银行贷款。其中，巴西通过出售大型水电站，私营配水、集水和水处理等项目特许经营权的方式，大力引入国外资金和学习先进技术，为后续水利工程项目的建设和运营提供了资金和技术能力保障。

二、对我国的经验借鉴和启示

根据以上世界各地国家的水利投融资经验，可以总结出以下启示：

(一)我国应合理区分公益水利工程和非公益水利工程，并针对不同水利工程的特性采取不同的投资政策

根据各国的投融资经验，政府是水利投资的主体，因此政府应对水利工程的投资有严格的规定。各级政府应将无偿使用的财政资金投向公益性项目，将有偿使用的贷款、债券等资金投向非公益性项目，并根据项目收益情况进行资金回笼。对于二者性质的划分，世界上大多数国家通常将防洪、环保和生态修复项目认定为公益性水利工程，给排水和水电项目认定为非公益性项目，部分水利设施同时具有双重性质。

(二)我国应拓宽水利工程的投融资渠道，鼓励民间资本进行有效投资

世界上大多数国家采取多元化、多渠道的水利投融资体制，中央政府和地方政府在水利建设工程中直接投入的资金可分为财政拨款、优惠贷款、专项建设基金等，而社会资金可分为债券、股票、税收等；同时，自筹资金和捐赠资金以及外资援助在一些国家也占了相当的比重。虽然政府投资占绝大多数，但越来越多的国家将民间资本引入到水利建设中，其激励政策也多种多样。例如，巴西将几个大型水利工程的特许权卖给了私营或外资公司；并成立了专门的委员会监督这些公司的投入，印度放宽外资引入政策，大力引进外资和国际援助资金投入水利建设项目；美国田纳西流域管理局向私人部门发行债券进行融资。

(三)我国政府应加强水利市场法律、制度建设

我国应明确投资者和受益者的权利、责任和利益，明确产品运营和使用权，建立有效的项目法人制度，为鼓励和吸引各类社会资本进行投资提供坚实有力的制度保障。同时，要加强水利工程项目投融资的法律保障，政府和其他投资者之间投资分摊、收益分摊以及权利责任的划分，都需要以法律法规的形式确定下来。

(四)我国政府应完善资金补偿机制

根据已有PPP(政府与社会资本合作)项目风险因素研究分析[8]，其中价格调整的不确定性是民间资本在参与水利工程项目时面临的主要风险的印象因素。在我国，水价由项目公司和当地政府水利部门之间通过协商确定。通常协议会规定，如果原水价格上涨，可以调整供水价格或延长特许期，以弥补企业损失。然而，考虑到农业灌溉用水的基础保障性质，以及公众可能对供水价格上涨产生的强烈反对意见，目前，国内多数PPP 水利项目的供水服务市场价格仍远低于成本价格。而当使用者无力支付符合建设、运营商预期利润率和费用的经济水价时，社会资本有很大可能退出项目。

针对如何保障民营企业的利益，吸引和推动社会资本广泛参与水利建设项目，我国应完善投资回收补偿机制，按照“谁收益，谁付费”的原则，通过多种渠道和方式提取资金对企业进行补偿。例如，美国加州将部分石油收入作为该地区水利工程建设和维护的资金来源；佛罗里达州从水利工程受益区域的房地产税中按比例提取部分作为运行维护经费补贴投资企业。