基于数字财政的高校全面预算绩效管理信息化建设研究

张洁 华南农业大学

引言

继党的十九大报告提出要建立现代预算制度，全面实施绩效管理之后，党的二十大报告又提出要加快建设网络强国、数字中国。财政部推进实施预算管理一体化的建设部署，为财政管理数字化指明了方向。高校是财政一般公共预算教育支出的主体，在数字财政背景下，也在不断地将数字化技术应用到日常管理中，但是，高校如何改进和优化管理体制、加快信息化建设步伐，充分利用大数据、AI 等现代信息技术，打造与数字财政管理相契合的高校预算绩效管理一体化系统，推动全面预算绩效管理深入发展，成为当下热点课题。

一、数字财政和预算管理一体化规范

数字财政是指依托“数字政府”建设框架，按照财政部预算管理一体化规范，利用现代信息技术、大数据分析等手段，对财政资金的收支、使用和管理进行数字化管理的一种新型财政管理模式。它以系统化思维整合预算管理全流程，通过对财政数据、预算管理工具、数据分析等进行有机整合，实现财政管理的现代化和智能化，更好地满足社会各方面的需求。

财政部统一全国预算管理业务要素、业务规范和控制规则，要求省级“统规、统建、统管”，预算管理一体化系统下的省级数字财政平台通常包括预算域、执行域、核算域等。其中预算域包含基础数据、项目库、部门预算编制等，执行域包含预算项目控制、下达，预算调整等；核算域包含会计凭证、国库支付、挂接监管等业务模块。2023 年3 月财政部印发《预算管理一体化规范（2.0 版）》，加快拓展预算管理一体化业务范围，将资产管理、绩效管理等业务纳入一体化，并要求在原预算管理一体化系统拓展覆盖业务范围，尽快实现预算管理全流程的一体化管理。这对各级财政、各预算单位提出了更高更新的要求，必将是未来一段时间预算管理信息系统建设与改进的重点。

二、高校全面预算绩效管理信息化现状

高校作为预算单位，紧跟数字化和全面预算绩效管理的步伐，进行了预算管理信息化建设的实践，主要有以下几个方面：一是预算绩效指标引入。许多高校已经引入指标库的预算绩效指标，将预算分配与学校的教育、研究和管理绩效联系起来，从而更有针对性地分配资源，奖励卓越的绩效。二是绩效评估体系建立。高校逐渐建立了绩效评估体系，包括教学质量、科研成果、师生荣誉等方面的评估指标，这些指标更客观评价高校的绩效，从而影响预算分配。三是预算透明度提升。高校需要向内部管理层和外部利益相关者清晰地展示预算的分配和使用情况，以便于监督和评估，从而提升预算管理的透明度。四是数据驱动决策。高校利用数据分析来评估教育和科研绩效，从而制定更明智的预算决策。

尽管高校的预算绩效管理信息化之路取得了一定的成效，但在实践中也面临一些预算编制方面问题，比如信息孤岛和数据质量、部门利益冲突即部门之间竞争而非合作等；绩效评估方面问题，比如指标选取、方法选择即过于强调关注资金使用情况而忽视了教学质量、学术研究等核心任务；还有过度流程化即太过复杂的绩效管理体系增加了行政负担，影响灵活性和创新能力等。因此，高校还需对标数字财政和预算一体化新文件精神，加大信息化改进力度。

三、高校全面预算绩效管理信息化建设思路

（一）项目库常态化管理机制

项目库是将预算编制环节前置的重要基础，建立项目库常态化管理机制成为绩效预算管理发展的必然。学校应建立校级项目库常态化管理机制，由校内各单位跨部门协作，牢固树立“资金随项目走、先有项目后有预算”的理念，提前谋划、评审论证，推动项目常态化申报及储备工作。同时，学校需要充分发挥项目库的支撑作用，全面提升项目的编报质量，进一步提升省级项目的入库率，从而帮助学校争取更多的财政资金，并且根据实际情况不断优化机制，以实现更好的项目管理效果。

（二）项目申报及储备要求

各单位可按照项目申报要求，随时开展项目谋划和论证，准备项目申报材料，认真规范填报项目信息，常态化申报项目。归口部门根据所属管理权限、学校事业发展总体规划和党政工作重点部署，对项目进行论证，排序选优。财务处对项目库项目申报和储备进行常态化开放和审核，对审核不通过的项目及时退回或不予安排，审核通过的项目实行“项目成熟一个入库一个，成熟一批入库一批”的工作机制，纳入项目库储备及预算编制范围。储备项目实行滚动管理，对当年未被纳入预算管理的项目，要实行周期性管理，自动纳入下一个年度的储备项目，无需再重复上报。

（三）预算分配与绩效评价要求

通过预算绩效信息化平台建设，结合有关预算支出标准和绩效目标要求，严把审核关口，对预算的各环节进行严格审核，并通过建立绩效评价体系，将预算安排、经费分配与实施绩效有机结合起来。具体来说，一是将全部经费纳入绩效评价范围，并且在绩效指标库中选定绩效目标，进行审核评价，形成的评价分数及评价结果与年度考核及下一年度预算安排挂钩。二是采用目标管理与过程管理并重的绩效评价方式，综合评价各单位人才培养、专业建设、科学研究、学科建设、履职能力等方面的成果，在进行年度学校预算分配时，充分运用绩效评价结果，并实现相关指标的动态调整，建立以绩效为主导因素的预算管理体系。三是在前期重点项目绩效自评的工作基础上，实现学校预算整体绩效评价。将绩效目标与预算同时下达，便于预算执行年度结束后，为开展全口径的整体绩效评价奠定坚实基础。

（四）财政监管智能化要求

对标数字财政核算域的省级财政资金大监管要求，保障每一笔财政资金都能全流程追踪定位，需要做好会计核算规范、国库支付透明的财政监管工作。对于未采用数字财政平台会计核算系统的单位，应保障不同会计核算系统数据的对接，满足对财政资金执行进度的监管要求，确保会计凭证传输的及时性，以及财政资金支付、挂接的准确性。

（五）数据共享与风险控制要求

信息化建设和AI、大数据模型等结合的技术成果必将带来预算绩效管理的新高度，预算一体化管理模块的数据共享和风险控制需要平衡透明度和隐私保护，考虑数据安全和隐私问题，采取必要的安全措施，避免重要信息泄露，确保数据的合法性、准确性和安全性，从而为学校的绩效管理提供有力的支持。

四、高校全面预算绩效管理信息化建设内容

（一）项目库管理模块

对标省级财政预算域项目库管理的分级体制，高校也可建立总、子项目库管理体系，根据项目管理的复杂程度和不同层级的责任对项目进行划分，以确保项目库信息的有效管理和利用，这些模块学校可自行开发，也可购买项目管理软件。

（二）预算管理模块

1.预算申报、审核、汇总。预算申报人预算填报完成后逐级提交至部门负责人、归口管理部门负责人审核，最后至财务处审核汇总。财务处相关负责人在线上完成各业务部门预算申报书审核，对于审核不通过的由系统返回修改，全部审核通过后生成相关表格，自动提取至学校层面预算汇总表。财务处生成本年度预算汇总表。各单位在预算执行环节中的网上申报环节，网上申报系统通过与预算绩效管理系统对接数据，自动根据各项目预算支出事项、范围和金额进行支出控制，保证支出事项和金额与预算相符，无预算的事项不得支出。

2.预算综合分析。根据预算批复情况，对接财务管理系统，实时抓取数据，生成预算执行明细表，分别按照分管校领导、归口管理部门、执行管理部门、学院等多维度展示预算执行进度。每月生成执行情况简报，通过对接OA 系统报送校领导并进行全校流转。在财政专项资金执行重要考核节点，对实时执行进度未达序时进度要求的项目发出预警，通知项目负责人及相关管理部门负责人。通过财政专项执行进度数据分析及预警功能，由财务处会同归口管理部门对不达序时进度或执行困难专项进行跟进。同时，通过实时展示校领导分管部门专项资金执行数据，支持资源配置与预算分配决策。

（三）绩效评价模块

预算年度所有纳入预算管理的项目均需开展绩效评价工作，包括年中进行绩效执行监控、年底进行年度绩效自评，填写绩效自评表，完成绩效自评报告。其中绩效执行监控表、绩效自评表在预算绩效管理系统中填写，绩效自评报告通过附件形式提交。根据《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号）文件精神，绩效自评采用定量与定性评价相结合的方式，总分由各分项指标得分汇总形成。指标总分值100 分，一级指标按权重设置，二、三级指标分值可自行设置，系统需校验一级指标值比重和二、三级指标分值合计等。当然，绩效指标库是动态发展的，因此系统应是开放的，可结合实际情况，不断探索跨学科、新型绩效评价模型。

（四）其他业务模块

对应数字财政核算域对会计核算和预算执行的监管要求，在财政数字平台和单位及附属单位等不同系统之间建立AI 对接系统，引入机器人不间断、实时地进行数据传输，满足凭证匹配、业务单据挂接和一致性检验，促进年底决算的规范、准确。在大数据时代，业财融合在数据中台的数据融合，使得财务会计的功能从核算、监督走向决策服务。因此系统统建、数据共享、赋能提效是解决“信息孤岛”“数据烟囱”等问题的关键。以信息网络中心的数据中台为核心，搭载资产管理、采购招标、教学和科研等业务模块，保持系统的开放性，实现业务数据的共享和融合是下一步的建设重点。

（五）数据安全与风险控制

采取严格的数据安全措施，确保数据不被未授权人员访问。进行权限管理，建立明确的权限层级，确保只有合适的人员能够访问和修改绩效数据。个人只能查看与自己相关的数据，而管理层则可以访问更广泛的数据。定期进行风险评估，识别潜在的风险，并制定相应的风险应对计划，以应对财务风险的防范问题。

五、高校预算绩效管理信息化建设的保障措施

（一）严格事前绩效评估，提高绩效管理意识

高校需要树立全员参与的绩效管理理念，提高绩效管理意识，将事前绩效评估作为项目入库和预算安排的必备要件，按照“谁申请资金，谁做好可行性论证”“谁分配资金，谁做好事前绩效评估”的原则，充分发挥业务归口部门的论证与决策作用。绩效管理负责人需要提前介入业务前端，对绩效的前期工作做好评估，重点对绩效管理过程中的立项、评审、审批等环节进行把控，积极运用绩效评价管理方法，建立科学合理的绩效评价管理机制，全面提升高校员工对绩效管理工作的认识。

（二）加强绩效运行监控，强化绩效过程管理

将绩效运行监控从项目向单位整体层面拓展，实现预算执行和业务监测评价的衔接，切实将绩效管理责任压实，遵循经费支出管理源头办法，对应的预算执行单位全面负责对绩效日常工作进行监督管理，从绩效的工作下发时就需要全过程介入，密切保持跟踪，及时收集绩效运行过程中的相关信息，并对运行中存在的问题进行分析，收集整理汇总各项数据后得出绩效运行评价报告，分析绩效偏离既定目标的原因，并提出建设性管理方案。

（三）提高绩效评价质量，加强监督评价管理

提高绩效自评水平，提高抽查复核和重点绩效评价质量，在绩效评价中树立“物有所值”理念，突出经济性、效率性、效益性、公平性的分析和评判；不断提升线上专家评审功能，提高第三方参与预算绩效管理的能力，加强监督管理。在绩效的执行过程中，需要专业人员加强监督管理，尤其部分高校单位绩效管理过程中经常会出现受外部环境变化以及自身管理需求等因素的影响，导致绩效工作出现偏差，如能发挥第三方的监督评价管理作用，将切实有助于对绩效质量做出评价，更直观地将绩效运行结果呈现在管理层。

（四）强化绩效结果运用，实现绩效良性运行

绩效管理工作是否能有效运行的最关键一步就是在绩效执行、评价等工作完成后，能否充分将绩效考核结果运用到工作中，比如通过绩效考核结果追究责任人，实行问责；对绩效执行好的情况，是否能成功运用到薪酬管理结构上；对绩效执行过程中的问题是否能举一反三，为下一年预算编制提供参考和建议。只有强化绩效考核结果的运用，并将考核结果与其他环节联动起来，才能最终实现绩效工作的良性循环。

（五）强化数据管理，实现数据集成

数据是数字财政建设的基础，也是全面预算绩效管理的关键。高校可以开发或采购适合的信息系统，用于预算编制、执行、绩效监控和考核等各个环节，不断完善数据收集、存储、处理和分析体系，实现预算数据、绩效数据和财务数据的共享和应用，建立数据存储和处理系统，实现数据的存储、清洗和转换等处理工作；建立数据分析系统，实现数据的分析和挖掘。

结语

随着数字财政和预算管理一体化不断向纵深推进，实现高校资金管理数字化、数据应用智能化、谋划决策科学化、预算制度现代化已经成为主要趋势。在实施的过程中，高校要根据自身的实际情况与特点，通过信息化手段，开放项目常态化申报及评审储备功能，建立对接数字财政预算域、执行域、核算域的预算一体化管理平台，涵盖预算编制、执行和核算等核心业务，分批贯通资产管理、政府采购等业务，实现高校预算绩效管理一体化，赋能大学治理的现代化，保障大学远景目标的实现。