乡村振兴战略背景下的实用性村庄规划村民参与探究

姜 涛，冮明鸣

（1.天津方标世纪规划建筑设计有限公司，天津 300000；2.沈阳农业大学 林学院，辽宁 沈阳 110866）

随着我国乡村振兴的全面推进，国土空间规划改革的深入落实，国土空间发展格局逐步确立，在新的国土空间规划体系框架中，实用性村庄规划是乡村地区的详细规划，承担着解决村庄空间发展等实际问题的重任。在国家战略指导下，实用性村庄规划在乡村空间开发和保护上已取得一定成效，同时也开始显现出一些问题和矛盾，究其根本，是村庄规划并未全面反映农民意愿和村庄发展需求，造成规划和实际情况存在一定偏差。农民作为农村建设的主体，规划反映农民需求尤为关键。村庄规划能否符合农民意愿和实现农民对村庄美好诉求，对村庄规划的实用性与实施性也有着很大影响。由于乡村地区具有较大地域差异，“十里不同风，百里不同俗”导致乡村地区发展呈多样化与差异化，这决定了村庄规划工作需要因地制宜、因村施策，更需要掌握村庄实际情况的村民积极参与规划。因此，对实用性村庄规划的村民参与进行探究具有一定的现实意义。

1 概念

1.1 乡村振兴战略背景

党的十九大报告中提出乡村振兴战略,明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的实施乡村振兴战略总要求。乡村振兴战略是基于我国乡村空间结构变化、有限的耕地资源、生态环境遭受污染、快速城镇化引起的农村地区衰败等一系列问题应运而生，意在统筹乡村基础设施和公共服务布局、畅通城乡经济循环，构建新时期农村产业体系，具有长远的重要性和现实的紧迫性。

1.2 实用性村庄规划

《乡村振兴战略规划》提出实用性村庄规划概念。“实”是基于村庄内各主体的实际出发，科学合理规划，以满足村庄实际发展需求和解决实际问题；“用”是让村庄规划实现“能用、管用、好用、实用”的核心目标，并获得理想的村庄规划效用。实用性村庄规划相比传统村庄规划更突出综合性，注重对国土空间保护和利用的统筹与协调。在实用性村庄规划体系统筹下，村庄的各项规划能够实现协调统一，不但突出了综合性、系统性，还能够为空间治理、生态空间发展，农民的生产、生活提供有力支撑。

1.3 村民参与规划内涵

公众参与自20世纪80年代引入我国以来得到社会广泛认可，在规划层面的公众参与，则是由2008年实施的《城乡规划法》首次确立法律地位和意义。本文所探讨的村庄规划村民参与是村民通过一定程序或途径介入到村庄规划过程中，并对规划实施产生影响的活动，即村民参与也属公众参与的一种具体表现形式。

实用性村庄规划是以满足村庄、村民实际需求，解决村庄现实问题为目标的规划实践。村庄规划要实现理想效果，应坚持科学规划、发挥农民的主体作用、专业人员技术指导相结合，充分尊重农民意愿，围绕“建设什么样的村庄、怎样建设村庄”，引导农民献计献策、共商共议，积极参与村庄规划。

2 村庄规划村民参与困难

村庄规划村民参与应是村民与政府、规划设计单位必要的互动过程。有效的村民参与是增强村庄规划建设实施的重要手段，村民参与应渗透在村庄规划编制、决策、实施各个阶段。目前我国村庄规划村民参与仍处在探索阶段，且尚存在一些困难，表现在以下几个方面。

2.1 村民被动参与

由于部分以农业生产为主地区的社会经济发展水平不高，多数村庄青壮年人口流失较为严重，村中多以留守中老年为主，导致村庄基层民主建设薄弱。村庄规划建设过程中村民的“主人翁意识”不强，村民参与意识淡薄，村民参与仅是针对村庄现状调研过程中所提出的问题进行回答或者是对发放的问卷进行填写，村民的参与往往流于形式，被局限于被动投票、公示等程序。而村庄规划仍然是由掌握公共资源的政府主导，村民并没有机会对规划方案产生实质性影响，村民参与变成仅有知情权的象征性参与甚至于旁观者。

2.2 客观条件限制

在村庄规划过程中，弱势村民群体往往无法真实、有效的参与到村庄规划建设中，主要归结以下几个原因。一是村庄规划的复杂专业性要求必须要具备一定的知识储备和技能才能看懂方案，领会其意图；二是乡村受过高等教育青年人群多数已迁移到城市定居，有初高中教育背景的青壮年也以进城务工为主，留在村庄的多是文化知识水平缺乏的中老年弱势群体，他们对村民参与问卷和表格填写尚存在一定困难，对规划图件和文字内容的理解更是力不从心；三是村庄的弱势群体对于规划的意见并不能很好的表达出来，他们的意见也往往被忽略掉，最终无法形成有效村民参与。

2.3 有限的话语权

国家赋予了村民自治的权利，由村民自行决定和管理相关的村内事务。然而在村庄规划实践中，村庄内部决策事务往往是由政府决策者主导，村民意见常常被忽略，无法真正影响到决策。在村庄规划决策阶段的村民参与却存在政府管控权限过大，包办村庄规划决策事务的问题。在村庄规划实施阶段，由于村民的话语权较弱，参与内容相对片面单一，导致看似做出了内容完善的村庄规划，由于没有了解到村民的真实想法，规划也不能达到理想的指导建设的效果。

2.4 监督机制缺乏

村庄规划的实施是一个长期性、阶段性和动态性的过程，在这个动态过程中必要的公众监督和制约可以避免职权滥用和腐败行为的出现。由于村庄规划实施过程中缺乏有效的村民监督体系，村庄规划村民参与程序缺少指导，村民参与质量缺乏衡量标准，村民意见的落实缺失必要监督，导致村庄规划实施和管理过程中损害村民切身利益的行为时有发生。所以，建立完善的村庄规划村民监督体系是村民参与权利的有效法律保障。

2.5 制度保障不足

由于村庄规划村民参与的具体内容、参与范围、形式和途径等尚缺乏程序性规范，村民参与制度并未真正建立起来，村民参与制度保障仍然不足。因此，研究村庄规划中的村民参与程序，建立村庄规划从决策到实施的完善的村民参与体系，有助于村庄规划的落地与实施。同时，根据实践经验，目前村庄社会基层组织作用和能力也未得到充分发挥，村民多是以个人形式参与村庄规划，参与层次不高，村民在社会组织上和规划技术上仍处于劣势地位，因此，建设完善的社会组织结构也更有助于保证村民的有效参与。

3 几点建议

3.1 激发村民参与热情

村民应是村庄规划的核心，如何引导村民积极主动参与到规划中才是村庄规划是否有用、能用、好用的关键。想要村民参与规划变被动为主动，一是要让村民有能力参与。这需要通过系统培训，让村民真实了解、理解规划，提升村民参与兴趣，让他们切实体会参与规划对村庄建设的重要性。二是在与村民沟通中，政府或规划师应避免晦涩难懂的专业语言，采用简单、通俗、易懂的表达方式进行沟通交流，保证村民真正清晰规划意图。三是改良模式化的调查问卷，应更多聚焦村民关心的方面，根据村庄和当地自身发展特点，差异化选择调查和访谈内容，保证收集到村庄和村民实际存在的问题及真实需求。四是政府部门通过政策和资金方面导向，有意识地激发村民参与主动性，发挥村民在规划中的主体作用。

3.2 强化全过程参与

村庄规划村民参与应贯穿规划全过程。村庄规划全过程主要包括村庄规划决策、编制和实施三个阶段。应根据各阶段的不同特点制定适宜的村民参与方式，并形成完整统一的村民参与的程序性设计。前期要预先公布村庄规划全过程参与的村民参与方式和流程；村庄规划决策阶段，为保障村民的知情权，通过定期信息公开的方式，公布村庄规划的立项情况。在确定村庄规划目标时，要充分尊重村民的意愿，将村民关注、关心的问题作为重点规划目标。编制阶段，村委会和村民组织协助做好编制工作，鼓励村民献计献策，引导村民主动积极参与。实施阶段，建立村庄建设监督机制，村委会负责定期向村民或村民代表大会汇报进展，乡镇政府以村民的参与程度和满意度作为考核指标定期抽查村庄建设实施情况，并对村民意见采纳情况形成系统反馈和回应。

3.3 提升乡村规划师服务

目前全国各地已逐步建立起了乡村规划师制度。乡村规划师要对村庄发展定位、整体布局、规划思路、实施措施等规划内容提出意见与建议；要协助乡镇人民政府宣传引导和组织编制村庄规划，提出具体的规划编制要求；要跟踪村庄规划实施的情况，及时掌握规划冲突与矛盾，并进行有效指导和处理；在村庄规划过程中可采取“陪伴式规划”协助村民完成村民参与；要随时跟踪村庄规划中村民意见的落实情况，并对政府主管部门和村委会反馈意见与建议。由于村庄事务往往复杂多变，这就要求乡村规划师花更多的精力去与村民交流、引导和互动，为村民能够看懂、听懂、认清规划做好全面跟踪服务，以提升村民参与的效率。

3.4 夯实制度保障

我国《城乡规划法》确立规划公众参与的法律地位，但并未制定规划公众参与的具体实施细则，仅规定村庄规划应“尊重村民意愿”和“经过村民大会和村民代表大会同意”，对村庄规划公众参与内容、形式、程序和方法等内容并未做明确规定。因此，要实现村庄规划村民参与效用，村民参与规划首先也要有法律支撑，强化村民参与规划权利的保护。同时，各地方要根据自身发展阶段和特点细化村民参与具体工作流程、参与形式和方法，为组织农民积极参与乡村建设提供政策依据和行动指引，更要为农民参与乡村建设，加强政策保障和要素支撑。