新世纪“三农”政策演进对全面推进乡村振兴战略的启示——以新世纪涉农中央一号文件为主线

□罗全华，李鹏举

（四川轻化工大学经济学院，四川 自贡 643000）

新世纪以来，为从根本上解决我国城乡二元化结构矛盾日益突出、农民增收缓慢、农业发展薄弱等日益严峻的“三农”问题，党中央在广泛、深入的调查研究基础上，作出了一系列旨在促进我国“三农”事业稳定快速发展的重大战略决策和部署，先后颁布了包括19 个涉农中央一号文件在内的诸多指导性、纲领性文件，这些政策文件的实施推动了我国“三农”事业不断取得突破，也为乡村振兴这一伟大战略的提出奠定了坚实基础[1]。

1 新世纪我国“三农”政策演进

1.1 党的十六大（2004—2007 年）

21 世纪初期，我国面临城乡发展失衡严重、农民增收减缓等问题，“三农”发展形势日益严峻，严重影响社会经济的平稳发展。

为破解“三农”发展难题，党的十六大明确提出把解决“三农”问题作为全党工作重中之重，提出要“统筹城乡经济社会发展”[2]。此后几年的“三农”政策围绕这一重大战略展开了全面部署。

2004 年2 月，新世纪首个聚焦“三农”的中央一号文件颁布，核心是农民的增收减负，采取发放“三补贴”、优化农业产业结构、拓宽就业渠道等措施激发农民的生产积极性，缓解城乡发展不均的深层次矛盾。

为巩固和发展来之不易的改革成果，2005 年的中央一号文件强调要通过加大惠民政策的实施力度、继续增加农业投入、开展高标准农田建设等措施，提升农业综合生产力，进一步促进农民增收。

2006 年的中央一号文件聚焦社会主义新农村建设，明确要以农村经济发展为中心，不断增加“三农”投入，加快形成以工促农、以城带乡长效机制。

2007 年的中央一号文件聚焦农业现代化发展，强调要通过加强基础设施、提高装备水平、强化科技创新、健全产业结构、完善经营体系等举措，加快构建现代农业体系。

总体来说，党的十六大时期“三农”改革站在了社会经济发展全局高度，通过“统筹城乡”破解“三农”发展困境，核心目标是增加农民收入、缩小城乡差距[3]。经过改革，我国根深蒂固的城乡“二元”结构逐渐松动，社会经济发展成效显著，初步具备了工业反哺农业的条件。

1.2 党的十七大（2008—2012 年）

在党的十六大改革基础上，党的十七大进一步提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，强调要建立“以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”[4]。为此颁布实施的“三农”改革举措包括：加大农业补贴、增加农村投入、构建以政府—社区—农民为主体的多元协调服务体系、引导社会资金对农村地区进行支持、建立农村养老保险制度和城乡合作医疗制度、缩小城乡公共事业发展差距、构建城乡一体化发展体制机制等。

2008 年的中央一号文件聚焦农业发展基础建设，采取强化农业基础设施、提升农村社会管理水平和公共服务水平、加快完善惠农政策等举措，进一步夯实农业发展和农民增收的基础。

2009 年，面对世界金融危机对我国农业农村发展带来的强烈冲击，中央一号文件重点关注我国农业农村发展的稳定性，强调要加大对“三农”发展的支持和保护力度，通过进一步加大惠农政策实施力度，加快推进现代农业的发展基础、科技支撑和产业结构改革，确保农业农村经济在复杂环境中取得平稳、较快的发展。

2010 年的中央一号文件聚焦统筹城乡发展的推进力度，从建设惠农强农政策体系、发展现代农业装备、改善农村民生和协调城乡改革等方面进行了部署，以进一步夯实“三农”发展的基础。

2011 年，水利建设成为中央一号文件关注重点，目的是补齐我国的水利欠账，解决旱涝频发、水资源短缺、供需矛盾大以及农村水利设施落后等问题。

2012 年的中央一号文件聚焦农业科技创新和农产品的供给保障能力，强调要坚持科教兴农战略，加强对农业的科技投入、人才培养。

总体来说，党的十七大时期“三农”改革着力于进一步推进农业现代化和城乡基本公共服务、公共资源的均衡化，并将实践证明有效的政策制度化。这一时期的“三农”改革，在接续和巩固党的十六大改革成果的基础上，充分利用市场的调节作用和体制机制的保障作用，通过激活各类要素流动、优化资源配置，推动城乡协调发展、“三农”全面发展，核心目的在于进一步破除城乡“二元”体系，促进农业现代化发展，并逐步建立起保障农民增收、农业增产的体制机制。

1.3 党的十八大（2013—2017 年）

党的十六大和党的十七大“三农”改革使得我国农业综合生产能力显著加强，农民收入明显提高，“三农”发展重回良性轨道，但农业基础薄弱、城乡发展不均等问题依然突出。基于这一时代背景，党的十八大确立了“四化同步”重大战略，此后一段时期的“三农”政策围绕该战略进行了全面、具体的部署。

2013 年的中央一号文件提出，要将创新农业经营体系作为现代农业发展的核心，通过优化农业补贴投放领域、健全农村集体产权制度等措施，为农村发展注入新活力。

2014 年的中央一号文件重点关注农村改革的深化，采取加强农业保护、改革农业经营体系、创新农村金融制度等举措，旨在破除“三农”发展积弊、促进现代农业发展、保障粮食安全。

2015 年的中央一号文件立足于“新常态”下我国经济发展的新特点，继续加大农村改革创新的力度，通过农业科技创新、制度创新、法治建设等举措推动“四化同步”发展。

2016 年的中央一号文件关注“新发展”理念的贯彻落实，强调要用“新发展”理念破解“三农”新难题，首次提出深入推进农业供给侧结构性改革。

2017 年的中央一号文件针对农业供给侧结构性改革展开了全面部署，旨在从根本上解决农产品供求失衡、生产要素配置不均、农民收入增长趋缓等发展现实问题[5]。

总体来说，党的十八大时期“三农”改革关注的焦点在于城乡经济发展的平衡性、协调性和可持续性，核心目标是逐步建立农业现代化发展的体制机制，推动由规模和数量发展向效率和结构优化转变，从而使农民能够充分分享现代化发展成果。这一时期的“三农”改革，有效缓解了我国农业发展的结构性矛盾，推动了新常态下“三农”事业的平稳快速发展[6-7]。

1.4 党的十九大时期（2018—2022 年）

2017 年10 月，习近平总书记在党的十九大上对新时代社会主要矛盾的转变作出重要判断，提出实施乡村振兴这一时代战略，为此后的“三农”发展擘画出了万众瞩目的宏伟蓝图[8]。

2018 年的中央一号文件明确了乡村振兴的指导思想、目标任务和基本原则，并详细部署了推进实施乡村振兴的46 条具体举措，正式拉开了这一重大历史任务的帷幕。

2019 年，面对复杂的经济形势和外部环境，中央一号文件明确继续坚持农业农村优先发展的原则，通过抓重点、强基础、精施策、补短板，多措并举决胜脱贫攻坚。

2020 年的中央一号文件针对脱贫攻坚和实现全面小康两大重点任务进行了全面部署，通过保障重要农产品的有效供给、加强农业基层治理、加快补齐农村发展突出短板并建立保障措施等一系列针对性举措，确保了两大重点任务的胜利收官。

2021 年，面对新冠肺炎疫情反复、全球经济复苏乏力等复杂形势，中央一号文件就推进农业现代化、乡村建设行动和党的全面领导等方面展开具体部署，实现了巩固脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴的有效衔接，以优异的成绩开启了第二个百年奋斗目标新征程。

2022 年的中央一号文件锚定全面推进乡村振兴的重点工作，指出要强化现代农业基础的支撑作用，稳住农业基本盘，通过抓重点、压责任、抓点带面推动我国“三农”稳步发展，接续全面乡村振兴。

这一时期的“三农”改革立足新时代特征，形成了以乡村振兴为统领的“三农”发展思想，内容涵盖农村社会经济的各个领域，核心是进一步深化改革，构建起现代化农业农村发展新格局：通过政策倾斜补齐“三农”发展的短板，推进城乡融合发展；利用新发展理念破解“三农”发展新难题，激发“三农”发展新活力，最终实现从量变向高质高效发展转型，推进乡村全面振兴[9]。

1.5 党的二十大

习近平总书记在党的二十大报告中强调“全面推进乡村振兴”，标志着“三农”发展向全面推进乡村振兴的历史性转移，为新时代新征程的“三农”工作提供了思想指引和行动指南。

党的二十大报告强调，要坚持农业农村优先发展战略，重点围绕巩固拓展脱贫攻坚成果，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基等目标任务进行了部署，彰显了党中央把全面推进乡村振兴摆在全面建设社会主义现代化国家突出位置的战略考量。这既是新时代新征程“三农”工作的总体要求和前进方向，也是今后一个时期“三农”工作的基本遵循[10]。

2 新世纪“三农”政策演进对全面推进乡村振兴战略的启示

目前，尽管我国已夺取了脱贫攻坚和全面小康的伟大胜利，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，但乡村发展滞后、农业基础薄弱、产业结构失衡等问题依然存在。

如何在新征程上推动“三农”事业又好又快发展，是全面推进乡村振兴面临的极为重要的课题[11]。新世纪以来“三农”政策演进对全面推进乡村振兴战略有以下几点启示。

2.1 必须始终坚持党的全面领导和党中央集中统一领导

习近平总书记反复强调，办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。实践一再证明，我国“三农”事业取得的一个又一个历史性突破，离不开党的坚强领导。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央立足国情民情，面向时代发展需要，以毅然果决的态度、坚忍不拔的毅力和开拓创新的精神，带领全国人民坚决打赢了脱贫攻坚战，实现了全面小康。新时代新征程全面推进乡村振兴是一项惠及亿万人民的系统性工程，涉及领域广、目标要求高、实施难度大，并且当前日益复杂的国际形势使得“三农”发展任务更加繁重、挑战更加艰巨，只有始终坚持党的全面领导和党中央集中统一领导，充分发挥社会主义的制度优势和共产党的执政优势，通过不断加强基层党组织建设，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，才能带领全国人民齐心拼搏、努力奋进，从根本上保证全面推进乡村振兴从胜利走向胜利[12]。

2.2 需要更加突出农村农民共同富裕导向

习近平总书记深刻指出，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”[13]党的二十大正式吹响了加快农业农村现代化发展的冲锋号，“三农”工作重心向全面推进乡村振兴的历史性转移，在此背景下，深刻理解促进全体人民共同富裕的丰富内涵和促进农村农民共同富裕的重要性紧迫性日趋重要[14]。目前广大农村在基础设施、市场环境、人居环境、发展机会、资源配置、公共服务、管理体制机制等方面与城市之间仍然存在较大的差距，这些差距在基础薄弱的脱贫地区更加突出。解决上述发展不平衡不充分的难题，提高农民收入水平、健康水平和精神文化水平，正是党中央决心推进乡村振兴“五位一体”战略布局的使命初衷。因此，全面推进乡村振兴，应该在科学把握促进共同富裕的丰富内涵和时代要求基础上，更加突出农村农民共同富裕导向，扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作：一方面，坚持农业农村优先发展，通过增投入、补短板、强保障，使广大农民能够充分享受到改革发展带来的实惠，提升幸福感、安全感和获得感；另一方面，要鼓励城镇产业带动乡村产业融合发展，完善农民就业增收提能机制，从而稳步扎实地解决农民的就业、医疗、教育、环境等各种现实问题，充分回应广大农民对美好生活的期待[15]。

2.3 需要始终秉持求真务实的工作作风

求真务实是党历来坚持的优良传统。新世纪以来，党中央始终立足于“三农”实际，以求真务实的态度出台了一系列针对性的改革举措，并根据“三农”发展新问题适时作出调整。正是这种求真务实的工作作风，指导我国“三农”工作不断地克服瓶颈、稳步前进。习近平总书记多次告诫，“决不能搞急功近利、虚假政绩的东西”，为全面推进乡村振兴划定了底线：要始终秉持求真务实的工作作风，充分遵循乡村建设和发展的客观规律，杜绝一切脱离实际的“形象振兴”、贪多求快的“一夜振兴”、形式主义的“政绩振兴”。

求真务实的另一个重要内涵是因地制宜全面推进乡村振兴。我国拥有960 万km2的广袤土地，不同地区的发展水平、自然资源、社会风貌和历史文化等千差万别，很难在同一模式下同步发展，这就要求在全面推动乡村振兴过程中不能搞“一刀切”，而是要立足于区域特点和实际发展水平，尊重当地群众意愿，在国家整体制度安排的框架下因地制宜地制定发展方案，高质量全面推进乡村振兴。

2.4 贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念

乡村振兴，理念先行。新世纪“三农”政策演进充分表明，我国“三农”发展创造的一个又一个奇迹，与党中央始终坚持理念引领密不可分。

新发展理念是党中央立足于百年变局和新时代特征，在深刻分析新时代我国社会主要矛盾转化和经济发展阶段变化及未来发展面临的机遇和挑战基础上，提出的用以引领新时代高质量发展的行动指南[16]。作为我国经济社会发展总的指导原则，新发展理念为高质量全面推进乡村振兴指明了发展方向：以创新发展为关键动力，加快推进农业农村现代化发展，为农村产业兴旺提供经济基础和物质保障；以协调发展为重要手段，优化产业结构，促进城乡融合发展；以绿色发展为内在要求，改进农业发展模式、减少农业污染、加强农业生态保护，实现人与自然和谐发展；以开放发展为必要途径，主动参与全球资源配置，在确保粮食供给安全的基础上统筹利用国内国际市场，促进农业稳定健康发展；以共享发展为根本宗旨，使广大农民能够共享改革发展成果[17]。

2.5 需要加快形成现代农业农村管理的体制机制

新世纪以来的“三农”政策演进和实践充分表明，将行之有效的政策制度化是我国“三农”工作不断取得突破的重要保障。党的十八大以来，更加重视体制机制建设在“三农”发展中的固根本、稳预期、利长远作用[18]。

目前，虽然我国“三农”发展成就斐然，但也要看到高质量全面推进乡村振兴还存在不少挑战。从宏观角度来说，还需要进一步巩固脱贫攻坚成果、推进农业农村的现代化转型发展；从微观角度来说，农业的提质增效、农民增收、乡村治理方式、社会力量参与度等还有待进一步改善[19]。因此，必须找准农业农村现代化发展的切入点和突破口，加快形成现代农业农村管理的体制机制，为新时代推进乡村全面振兴提供制度保障：一方面，加快形成和完善现代乡村社会治理体系，使乡村社会治理更好地适应“三农”发展面临的挑战；另一方面，加快完善促进农民增收、推进要素流动的长效保障机制，激发乡村的发展活力和农民的生产动力，推动“三农”发展从量变向质变转型。

2.6 需要继续扎实巩固拓展脱贫攻坚成果

“三农”政策演进充分表明，党中央历来重视政策的稳定性和接续性，在改革实践中始终坚持稳中求进、扎实推进，这正是我国“三农”事业不断获得突破的制胜法宝。2021 年和2022 年的中央一号文件相继要求，在完成脱贫攻坚任务之后，对脱贫地区要扶上马送一程，防止出现规模性返贫；党的二十大报告就巩固拓展脱贫攻坚成果的目标任务进行了重点部署。但是受自然、历史、地理位置等因素影响，当前一些脱贫地区和群众的脱贫基础尚不稳固、抵御风险的能力不足，返贫的风险依然很大。

全面推进乡村振兴，需要继续扎实巩固拓展脱贫攻坚成果：一是继续做好脱贫人口的监测与主动帮扶，建立和完善监测与帮扶机制，对潜在的返贫致贫风险做到及时掌握、及时化解。二是要直面发展中遇到的困难，沉着应对，锚定乡村发展、建设和治理等方面的重点工作，以坚忍不拔的毅力和踏石留印的精神扎实推动“三农”工作取得新进展。

3 结束语

从党的十六大“统筹城乡经济社会发展”到党的十七大“统筹城乡发展推进社会主义新农村建设”，再到党的十八大“推动城乡发展一体化”、党的十九大“实施乡村振兴战略”、党的二十大“全面推进乡村振兴”，充分体现了我国“三农”发展战略不断完善、逐步深化的过程。配合这些战略出台的一系列有力、有利的“三农”政策，目标越发明确和具体，内容日臻丰富和完善，理念不断深化，这些政策既相互承接、紧密接续，又与时俱进、锐意创新，为全面小康社会、推进乡村振兴提供了有力保障。