推进江西省水权水市场创新实践的思考

梁 秀，陈 芳，郑 勇，喻中文

（1.江西省水利科学院，江西南昌，330029；2.江西省水利发展研究中心，江西南昌，330029；3.江西省水利厅，江西南昌，330009）

0 引言

水权包括水资源的所有权和使用权，按照《水法》规定，水资源的所有权属于国家，故一般讨论的水权指水资源的使用权[1]。水权交易是通过市场机制优化配置水资源的主要手段，也是我国当前水资源管理改革的重要方向之一[2]。江西虽属南方丰水地区，水资源总量较丰富，但仍存在水资源时空分布不均、来水和用水不同步、公众节水护水意识淡薄等问题[3]，特别是国家下达的用水总量控制指标偏紧，用水总量控制压力较大，经济社会发展面临水资源瓶颈制约，节水及水权改革迫在眉睫。为深入贯彻落实国家有关水权改革政策要求，近年来，江西省积极开展水权试点有益探索，大力推进水权水市场改革，取得了显著进展和成效，但仍存在水权交易制度不完善、价格形成机制不健全、交易市场不活跃、交易类型发展不平衡等问题，因此，理清现状、分析问题、提出有效的对策措施对江西水权水市场建设至关重要。

1 江西省水权水市场改革实践

1.1 发展历程

江西省水权水市场发展历程大体可分为三个阶段。一是水量分配阶段。早在2005年，江西省即启动了水量分配工作，首先以抚河流域作为试点，而后逐渐在赣江、信江、饶河、修河流域以及鄱阳湖环湖区、长江沿江等全面铺开，至2008年底，江西全省主要江河水量分配工作全部完成[4]。2014年和2016年，江西省先后下达11 个设区市2015、2020 和2030年用水总量红线控制目标，各设区市又进一步将指标分解到了县级行政区。2020年，全省主要江河流域水量分配方案进行了调整，“五河一湖”水量分配方案获省政府批复。江西省区域初始水权初步确立。二是水权确权阶段。2014-2017年，江西被列为全国首批7 个水权试点省份之一，在新干、东乡、高安三个县（市、区）分类开展水资源使用权确权登记试点。通过规范取水许可、发放水权证等方式确认水权归属，对纳入取水许可管理的取用水户、国有水库和国有灌区供水范围内的农业用水户、农村集体经济组织及其成员的水资源使用权进行分类确权登记，并建立相关制度，探索丰水地区水权确权的重点、路径和模式。三是水权交易阶段。2015年，江西探索开展萍乡市山口岩水库水权交易试点，这是江西省完成的首例跨流域跨区域水权交易。2021年，永修县、宜黄县、吉安市等地先后通过江西省公共资源交易平台达成水权交易，实现平台规范交易新突破。在先行先试地区的示范带动和相关政策的支持引导下，水权交易数量显著增长，交易类型不断丰富，水权水市场改革深入持续推进。

1.2 交易进展

一是建立制度，完善管理体系。2020-2021年，先后印发《江西省水利厅 江西省发展和改革委员会关于印发推进水权水市场改革工作方案的通知》《江西省水权交易管理办法》《江西省水权交易规则（试行）》《江西省水权交易可行性论证技术导则（试行）》，填补了江西省水权交易制度的空白，为规范开展水权交易提供了思路框架、法规保障和技术规范。

二是建设平台，规范交易流程。水权交易正式纳入江西省公共资源交易目录，并在江西省公共资源交易平台设立水权交易业务板块，为水权交易的实现提供了平台支撑。

三是鼓励探索，开展交易实践。随着水权交易制度体系逐步建立和水权交易平台的建成，为水权交易实践的实施落地提供了强有力的制度保障和必要的交易场所。水权交易活跃度逐渐提升，2021年和2022年，全省共完成水权交易133 例，交易水量5 722.19 万m3，交易金额726.32 万元，具体如表1所示。

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1.3 实践现状

目前江西省水权交易包括四种类型，分别是区域水权交易、取水权交易、灌区内灌溉用水户水权交易、区域水权有偿配置。对江西省现状已有的水权交易案例进行分析，可以得知：从交易数量看，近年来江西水权交易数量呈显著增长趋势，说明水权交易制度和交易平台的建立对水权交易实践具有明显的促进作用；从交易类型看，江西水权交易从单一的取水权交易发展到区域水权交易、取水权交易、灌区内灌溉用水户水权交易、区域水权有偿配置等多种水权交易类型并存，水权交易模式逐渐丰富，但目前仍是以取水权交易为主，其他类型的交易案例均较少；从交易期限看，大部分以1～2年的短期交易为主，长期交易很少，这与政府主导交易、市场作用发挥不足的现状密不可分；从交易价格看，交易价格大部分在0.1～0.2 元/m3左右，价格总体偏低，未能充分体现水资源的经济价值，从而也制约了水市场的培育和发展。

2 存在的问题

2.1 水权交易制度有待进一步完善

江西省目前已建立多项水权水市场制度，但尚未形成完整体系，相关配套制度还不健全，长效管理机制还未建立，难以完全满足新形势下水权水市场建设的需要[5]。一方面，在用水总量控制压力下，促使水权交易产生的倒逼机制尚未建立，取用水户通过水权交易获得水权的动力不足；另一方面，水权交易监管机制还不完善，没有制定水权交易常态化评估制度，缺乏交易到期后的延续管理制度；最后，水权交易鼓励措施有限，引导激励制度尚未建立，政策导向作用发挥还有待进一步提升。因此，还需进一步完善水权交易制度，促进实现水权交易的全面规范有效管理。

2.2 水权交易价格形成机制不健全

水权交易价格形成机制是水权交易制度体系的核心内容之一，也是促成水权交易的重要依据。我国目前开展的水权交易基本以政府引导为主，价格采用政府引导下双方协商的形式决定，交易价格形成机制不完善，价格水平偏低，难以调动卖出方的积极性，也难以体现出市场的供求关系和水资源的稀缺性[6]。江西省作为丰水地区，水权交易价格基本在0.1～0.2 元/m3左右，更明显低于其他省市（如广东河源市0.33 元/m3、河南平顶山0.87 元/m3等），水权交易价格过于强调成本导向，未考虑水资源价值、第三方影响因素等，市场机制体现不充分。

2.3 水权交易市场还不活跃

一是水权交易氛围不浓厚。社会公众节水意识和水资源权属意识不强，对当前水资源开发利用面临的严峻形势认识不足，对水权交易了解不多，较少主动采取水权交易方式转让水权或解决新增用水需求。二是水权交易需求不强烈。江西省水资源量相对较为丰富，目前各地用水需求基本能够得到满足，供用水矛盾不突出，缺水情况较少，水权交易总体需求不多。三是水权交易市场化程度不高。水资源的特殊属性决定了水市场为政府宏观调控、监管和公众参与的准市场[8]，目前江西省水权交易仍由政府占主导地位，多数在水行政主管部门的推动下实施，自由交易的水市场尚未形成。

2.4 水权交易类型发展不平衡

目前江西省已开展的水权交易案例中，90%以上为取水权交易，其他交易类型案例均较少，不同类型的水权交易发展存在不平衡现象。在取水权交易方面，农业灌溉节水潜力较大，农业与工业、服务业取水权交易有待加强；在区域水权交易方面，目前各地总体上用水总量控制指标偏紧，可供交易的用水指标较少，基本没有区域水权转让需求。在灌溉用水户间水权交易方面，目前完成确权的范围还较小，加之农业灌溉用水计量设施严重缺乏，很大程度上阻碍了灌溉用水户间水权交易的开展。对于区域水权有偿配置，省级预留有一部分用水总量控制指标，但对于如何盘活并高效利用这部分预留水量指标，使之最大发挥示范引领作用，目前仍未形成行之有效的解决方案。

3 对策建议

当前和今后一段时期，江西省进一步推进水权水市场改革的基本思路是：以改革为动力，充分发挥市场在资源配置方面的重要作用，加大农业节水力度，鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易，全面盘活用水存量[7]。

3.1 进一步明晰用水户水权

在现有的水量分配方案和用水总量控制指标基础上，加快水权初始分配和明晰，扩大确权范围，将用水总量指标进一步分解到乡镇、不同行业、灌区、用水大户等。明晰水权确权的关键要素和技术框架，探索多种形式的确权方式，将水资源使用权明确到取用水户和具体水源，为顺利开展用水户间水权交易提供前提基础。同时，应建立完善的水权确权技术体系，满足不同类型确权工作需要，为明晰各用水户水权提供支撑[8]。

3.2 进一步完善水权水市场制度体系

水权交易的顺利实施和水市场的培育，离不开政策制度的保障。建议从加强交易前的政策引导、交易中的制度支撑、交易后的监管保障等方面，不断建立健全和完善相关配套制度，支撑江西省水权水市场改革持续健康发展。建立区域取水许可限批制度，对用水总量超红线地区和接近红线地区取水许可审批进行限制，鼓励和促进各区域、行业、取用水户通过水权交易方式获取水资源。建立水权收储管理制度，有助于盘活政府预留指标和农业用水指标，促进水市场培育。建立水资源用途管制制度，引导合理利用水资源，规范用水行为[10]。健全交易价格机制，制定水权交易基准价格，为公平开展水权交易提供价格参考。建立水权交易延续管理和评估制度，强化监督管理。建立第三方和生态环境影响评估及补偿机制、风险防控机制等，使水权交易规范有序开展，更好发挥市场作用，促进水资源的优化配置和可持续利用[11]。

3.3 进一步加强水权交易市场主体培育

一是加强水权宣传。通过加强水权交易相关法律法规政策的宣传和培训，树立水资源产权意识和市场观念，积极引导和促使水权主体加深对水权和水权交易的理解，激发市场主体自主参与水权交易的热情和积极性，形成水权交易浓厚氛围。二是构建和培育良好的水权交易外部环境。如建立健全水权市场主体的利益保障机制、完善计量等基础设施等，为水权交易实施提供有力抓手。

3.4 探索多种模式的水权交易

由于国家下达的用水总量指标相对江西省经济社会发展刚性需求偏紧，随着经济社会快速发展，未来江西省用水总量控制压力将逐步增大，通过水权交易优化配置水资源的需求将逐步凸显。江西省应以水资源刚性约束制度为引领，参考借鉴其他地区水权交易有利经验，探索开展不同类型和模式的用水权交易形式，推动水权水市场改革工作走实走深，促进水权交易市场健康有序发展。

4 结语

水权水市场改革的主要目的是建立水资源配置的市场化机制。总体上，江西省水权水市场改革仍处于探索阶段，通过持续推进水权明晰、完善水权交易制度、创新水权交易激励机制和措施、建立合理的水权交易价格机制等，可进一步提高水权交易的动力和活力，促进水市场培育，更好发挥水权交易优化配置水资源的作用，实现“政府-社会-市场”多方发力，促进水资源节约集约和高效利用，支撑经济社会高质量发展。