国际机制视角下的全球海洋治理效能提升*

魏建勋

(外交学院 外交学与外事管理系,北京 100037)

一、问题的提出

海洋生态环境、海洋生物多样性、海洋渔业发展等,已成为21世纪第三个十年全球海洋治理领域重点关注的问题。2021年4月13日,日本正式决定两年后将福岛第一核电站核污水排放入海,这引起了福岛县诸多市议会、渔业协会和公民等强烈反对[1]。韩国、中国、俄罗斯、朝鲜等周边国家,以及联合国、绿色和平组织等政府间国际组织和非政府组织也发出反对的声音[2],而造成这一局面的主要原因在于污水中的放射性核素将影响海洋生物链,并对海洋渔业和人类健康造成不利影响[3]。2021年4月21日,联合国发布的《第二次世界海洋评估》指出,由于磷、氮等物质的过度排放,海水富营养化问题变得越来越严重,海洋死水区的数量已由2008年的400多个上升至2019年的700个左右,红树林和海草草甸数量持续减少,19%的红树林和21%的海草濒临灭绝,约6%的已知鱼类物种和近30%的板鳃类物种濒临灭绝或易受伤害,约30%的海鸟物种被列为脆弱、濒危、严重濒危物种[4]。2022年9月26日,俄罗斯向德国输送天然气的北溪海底管道发生爆炸,就其泄漏速度而言,物理学家组织网在报道中指出,此次事件可能是有史以来最大的天然气泄漏事件,将对波罗的海的海洋生物、渔业及人类健康造成直接伤害,并将对气候造成重大有害影响[5]。

全球海洋治理的成效,事关人类的健康发展和国际社会的有序运转。因此,为保护和可持续开发利用海洋与海洋资源,促进海洋与海洋资源的可持续发展[6],当今世界正积极谋求全球海洋治理变革,努力提升海洋治理效能。

二、全球海洋治理效能提升的研究路径

全球海洋治理是国家、国际组织、非政府组织等各类行为体通过网络化合作参与海洋环境保护、海洋资源利用、海洋生态问题应对等的行为。全球海洋治理包含三个要件:治理主体、治理机制、治理客体。治理主体是治理行为的施动者,治理机制是治理的工具和方法,治理客体是治理的被施动者。全球海洋治理效能指各类主体有组织、有目的地开展海洋实践活动所取得的效果,其效能高低取决于主体多元性、理念丰富性、规范科学性。因此,学界对全球海洋治理效能提升的探讨也主要从主体、理念、规范三个视角展开。

(一) 基于主体的路径

全球海洋治理的主体分为国家行为体和非国家行为体,既有研究主要从三个角度展开。一是国家行为体层面的研究。充分发挥国家行为体在全球海洋治理中的主导作用,提升各国家行为体参与海洋治理的积极性和创造性,促进全球海洋治理民主化发展,加强国家行为体之间在治理进程中的协调性,增强各国家行为体的治理责任意识[7]。二是非国家行为体层面的研究。全球海洋治理需纳入更多的非国家行为体,非国家行为体拥有参与海洋治理的各类要素和资源,能有效地弥补国家行为体在全球海洋治理中存在的不足,因此要提升非国家行为体参与治理的正当性与合法性[8]。三是各类行为体相互合作层面的研究。国家行为体和非国家行为体在发展过程中,积累了差异性互补的各类资源。通过各类行为体合作,促进各类治理资源得以充分利用,从而提升全球海洋治理效能。因此,要塑造各类行为体的全球公民身份,使之自觉参与到全球海洋治理进程中,这就需要充分考虑各类行为体的利益诉求,给予各类行为体适当的话语权,用先进的理念指导各类行为体的实践,协调好各类行为体之间的关系,推进各类行为体间的网络建设,增进各类行为体的沟通与交流,进而凝聚全球海洋治理的合力[9]。

(二) 基于理念的路径

全球海洋治理理念的形成经历了从单一国家到多国、再到多行为体的发展历程。目前,学界主要聚焦于多行为体海洋治理理念的研究,具体体现为对海岸带综合管理、海洋命运共同体理念、海洋空间规划等方面的研究。

海岸带综合管理是一种适应性管理方式,是海岸带可持续利用、发展和保护的重要方法之一,其基础要素包括战略规划、使用参与性和审议性程序、机构整合和协调、科学决策、人力和技术能力发展[10]。海岸带综合管理旨在化解条块分割治理、无序治理、重复治理的问题,以及各类行为体间的分歧,并用政治上可以接受的方式确保所有海洋部门和各级政府的决策与国家的沿海政策协调一致,以提升海洋治理的连贯性和有效性[11]39-41。

海洋命运共同体理念以系统性思维汇集各类海洋治理要素,凝聚国际社会共同的价值公约数,并从全人类利益视角出发,通过多边主义方式,促进各类行为体就各类海洋议题进行充分合作,保护海洋环境,高效利用海洋资源,营造人与海洋和谐共生的局面[12]。海洋命运共同体理念可化解当前全球海洋治理中的二元利益悖论,凝聚全球海洋治理的合力,以推进海洋综合治理及海洋的可持续性发展[13]。海洋命运共同体理念不仅为构建海洋和合共生机制提供概念工具,而且对提高海洋治理机制建设的科学化水平、实现全球海洋治理效能的提升意义重大[14]。

海洋空间规划是基于空间特点进行海洋实践活动的指导理念,旨在管理当前和潜在的海洋冲突,能有效应对人类活动的累积效应,促进海洋环境保护,提供战略性、计划性、综合性的方案,以应对海洋问题[15]。就具体内容而言,海洋空间规划的内容包括治理权威的分配、利益攸关方的参与、财政支持、当前和未来用途及海洋状况的分析、执行、监测和适应性管理等[16],其不仅能为公共当局和利益攸关方提供适当的规划框架,也可以协调跨部门和行政边界的行动[17]。简言之,重视海洋空间规划的打造有助于提升海洋空间利用的科学化水平,使不同种类的海洋空间的使用适应其自身的发展特点,最大化各类空间的使用效能,减少使用冲突,促进海洋资源的多效利用,进而促进海洋空间治理一体化的实现[18]。

(三) 基于规范的路径

规范是指导海洋治理实践的顶层设计,既有研究主要从原则、规则、制度、单一机制的视角展开。(1) 原则层面,强调海洋分配应克服大国霸权和军事化倾向[19],大力发展海洋事业,服务世界、造福人类。肯定公海自由原则和人类共同继承财产原则在海洋治理中的作用和地位[20],促进海洋治理民主化原则发展,坚持主体的包容与协商原则、治理方式的多元与规范原则、治理收益的共享原则[21],使海洋治理原则更具包容性。(2) 规则层面,在现有海洋秩序的框架下修订和拓展海洋规则体系,细化并增强规则的实操性及其配套机制建设,根据海洋治理环境发展的特点不断推进规则的完善和创新[22]。(3) 制度层面,制度设计对应对全球性问题和促进集体行动有重要意义,要不断完善制度设计的科学化水平,及时应对全球海洋治理的新变化、新趋势,回应各类治理主体的利益诉求[23]。(4) 单一机制视角层面,聚焦对蓝色伙伴关系、“区域海”、微治理机制等的探讨。蓝色伙伴有开放包容、具体务实和互利共赢的特点[24],有助于发掘各方利益契合点,奠定各方在全球海洋治理中的互信基础[25],推动各方在海洋环境保护、海洋资源利用、海洋污染治理等多领域开展务实合作。“区域海”是以生态为基础的海域划分,在一定程度上突破了国家管辖范围限制,具有逻辑可行性[26],其建立在整体性治理理念基础之上[27],有助于汇聚各地区国家中央政府、地方政府、社区居民等各类行为体的合力,推动先进治理理念在地区的实践。微治理机制有助于解决治理过程中的边界不清、权责不明的问题,不仅为应对各类海洋议题提供精细化的指导,对于促进各方务实合作的达成,提升海洋治理的深度和广度意义重大[28]。

三、全球海洋治理机制的发展现状

全球海洋治理机制是利益攸关方基于共识,为应对各类海洋议题而建立的多层次合作平台及运作程序。目前,全球海洋治理领域形成了以《联合国海洋法公约》为基石、多类机构和规约并存的机制体系。

(一) 《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》于1982年通过,其凝聚了国际社会对于全球性海洋事务发展的共识,对公海、内陆国出入海洋的权利和过境自由、海洋环境的保护、海洋科学研究、海洋技术的开发和转让等相关事项也进行了规定和说明[29];比较全面地展现了全球海洋治理的内容,推动了全球海洋治理的基本框架的构建。2023年6月19日,《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》通过,其目标为通过有效执行《联合国海洋法公约》的相关规定以及加强国际合作和协调,促进国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用[30],这进一步完善了全球海洋治理机制。

(二) 全球海洋治理机构

治理机构为国际社会各类行为体参与全球海洋治理提供了平台,其通过设定议题、供给知识、发起倡议等多种方式推进治理进程。当前,全球海洋治理机构主要包括政府间国际组织和非政府间国际组织两类。前者包括国际海事组织(International Maritime Organization)、联合国环境规划署(United Nations Environment Programme)、联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations)、大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf)、国际海底管理局(International Seabed Authority)、国际海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea)等。后者包括全球环境基金(Global Environment Facility)、绿色和平组织(Greenpeace)、世界自然基金会(World Wide Fund for Nature)等。在全球海洋治理过程中,借助各类全球海洋治理机构的积极互动、紧密配合,将世界海洋“守护者”和海洋治理“贡献者”的身份根植在国际社会的认知之中。

(三) 全球海洋治理规约

全球海洋治理规约的制定,涉及安全、救援、损害赔偿、污染、资源等诸多领域。如国际海事组织发起了一系列公约类文件(见表1),再如1993年正式生效的《生物多样性公约》,其目标就是保护生物多样性,可持续地利用生物多样性的组成部分,公平公正地分享利用基因资源产生的惠益。生物多样性指所有来源的活生物体的可变性,包括陆地、海洋和其他水生生态系统及各类生态系统组成的复合体[31],我们熟知的海洋中就包含有丰富多样的动物、植物、海藻和微生物,从地球上最大的动物(蓝鲸)到浮游生物和细菌,都存在海洋中[32]。联合国环境规划署制定《生物多样性公约》不仅保证了各国拥有按照本国环境政策开发本国资源的主权权利,也确保了各国在其管辖或控制范围内的活动不会对其他国家或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。1993年联合国粮农组织发起并通过《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》,旨在加强船旗国的作用,确保国家加强对其船舶的控制,使船舶遵守国际养护和管理措施[33]。1995年联合国环境规划署发起并通过《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》,旨在促进各国履行维护和保护海洋环境的义务,防止海洋环境因陆上活动退化[34]。同年通过《联合国鱼类种群协定》以及《负责任渔业行为守则》等,都在不同程度上展现出制度规约对于生态系统和生物多样性的尊重与保护[35-36]。进入21世纪,国际海底管理局先后发起并通过《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》等,旨在使勘探行为规范化,兼顾经济利益和环境利益。

表1 国际海事组织发起的主要规约

当今世界,各类全球海洋治理机制对改善全球海洋环境均不同程度地发挥着自己的优势和作用,根据国际油轮船东防污染联合会的数据,20世纪70年代,中型(7～700吨)和大型(大于700吨)油轮泄漏的次数每年约为79次,这个数字在2010年代下降了90%以上,且在近几年保持类似水平[37]。尽管如此,全球海洋治理机制仍面临较大发展困境,发展过程中面临的问题不容忽视。

四、全球海洋治理机制的发展困境

随着全球海洋治理形势的变化,治理主体的利益需求在不断发生转变,治理客体产生了新特点,这就对全球海洋治理机制建设提出了更高的要求。但由于机制建设落后于形势变化的实际情况,全球海洋治理机制的发展困难重重,主要表现在治理机制对治理主体的规范力不足、治理机制难以应对治理客体两个层面。

(一) 治理机制对治理主体的规范力不足

海洋治理机制的形成基于各行为体共识的达成,对利益攸关方的行为具有一定的规范作用,这主要体现在须为和不可为两个方面。须为指各类行为体,应当承担与身份属性相应的责任和义务,遵守共同承诺,为治理目标的实现开展积极行动。不可为指各类行为体不能打破机制中的原则、规则、规范等要素,不能基于私利做出有损集体治理成效的行为,其违约行为要受到惩罚。但事实上,某些国家或组织制定的海洋治理机制在产生积极效应的同时,也可能夹杂着治理领域和范围界定不清晰,在实践中仅停留在国家间的声明或宣言的发布之上等行为。这不仅影响海洋治理机制约束力的彰显,反而导致海洋治理机制的规范力大打折扣,无法有效指导行为体开展实践活动,甚至无法阻止行为体违约行为的出现[38]。如《联合国海洋法公约》第五部分“专属经济区”有关“生物资源的养护”的内容就指出,沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量。沿海国参照其可得到的最可靠的科学证据,应通过正当的养护和管理措施,确保专属经济区内生物资源的维持不受过度开发的危害[29]。但现实情况是海洋生物资源正遭受着过度开发利用,人类如果不停止过度捕捞,我们所知的海洋产品到2048年可能会消耗殆尽[39]。

就海洋污染治理机制的建设而言,国际社会虽达成一致,建立起了防止油污、防止倾倒废物、免受陆源污染等相关机制,但有关塑料污染的机制建设仍不完善。根据政府间海洋学委员会的数据显示,塑料垃圾占所有海洋污染的80%,每年约有800万公吨～1 000万公吨的塑料最终流入海洋。在过去的十年里,国际社会生产的塑料制品比20世纪还要多,目前海洋中大约有50万亿块～75万亿块塑料和微塑料[40],海洋垃圾对海洋生物的生存已造成无法估计的负面影响[41]。而究其原因,主要在于海洋治理机制建立前期调研不足,对各类行为体的利益诉求了解有限,机制建立过程中难以调动各类先进要素,使得差距和不一致之处比比皆是,合规控制成为一个普遍的问题[42]。尤其在机制建设的关键方面存在重大缺陷,导致各类行为体在管理和规避临界点的能力遭到不同程度的损害[43],难以切实有效地推进各类行为体间的合作和约束各类行为体的行为。

(二) 治理机制难以应对治理客体

尽管在海洋污染治理、海洋渔业合作、海洋生物多样性保护等诸多领域都建立起内容丰富的治理机制,但受治理机制建设不完善的影响,其在实践过程中难以充分发挥作用。如长期以来,国际社会致力于应对废水、塑料等各类污染源对海洋造成的影响,但联合国的报告显示,全球只有20%的废水得到了处理,低收入国家受到污水供给和污水疾病的打击最为严重[44];全球塑料的使用量一直在增加[45];世界上近90%的鱼类资源被充分开发、过度开发甚至枯竭[46]。而导致这些问题出现的原因在于渔业机制的设立缺乏科学性和合理性,其配套实施工具不足,难以反映渔业治理的新变化和渔业合作的新需求。海洋治理机制在保护海洋生物多样性的过程中,在采用强制性环境原则层面存在不足,无法对破坏海洋环境的行为进行有力制裁[47],且国家管辖范围以外在环境影响评估和战略环境评估方面没有全球公认的规则,就导致环境评估的无序性、重复性、交叉性,减弱了环境评估的效能,进而造成对海洋环境进行客观认知难、后续治理行为效果差的情况[48]。

五、未来全球海洋治理机制效能提升的思考

国际机制理论为全球海洋治理效能提升提供了新的研究视角。未来,应当从聚合行为体共同利益、增强体系发展动力两个层面推进全球海洋治理机制建设。

(一) 国际机制的内涵和生成逻辑

国际机制是行为体对合法、适当或道德行为的理解、预期或信念的载体[49],其所体现的原则、规范和规则是国际行为规范化和国际关系有序化的必要条件[50],作为各类主体为应对相关议题而建立的平台及平台运作程序,国际机制建设有助于维持各类行为体对互利合作模式的游戏规则的理解[51]100。

行为体利益和体系动力是影响国际机制生成的两个重要因素,本文从利益维度和动力维度搭建国际机制生成的框架。趋利性是行为体的本性,行为体追求个体利益和共同利益。国际体系提供国际机制生成的动力,体系环境的不同导致动力的强弱不同。行为体间的状态可分为零和博弈状态和非零和博弈两种状态[52]46-47。借助博弈论来分析国际机制的生成,可见表2。

表2 国际机制的生成

资料来源:作者自制。

零和博弈状态下,行为体追求个体利益,体系环境提供弱动力,行为体间没有合作的可能;非零和博弈状态下,行为体间有合作的空间。经研究发现,非零和博弈状态又可细分为合作、协作、命运共同体。合作状态下,行为体追求个体利益,体系环境提供强动力,行为体间的合作是体系施加的。协作状态下,行为体追求共同利益,体系环境施加弱动力,行为体基于共同利益进行合作。命运共同体状态下,行为体追求共同利益,体系环境提供强动力,行为体基于共同利益和体系期望进行合作。

W1是零和博弈状态下的国际机制建设。某一行为体利益的实现是以牺牲其他行为体利益为代价的,国家间不存在共同利益,国际机制仅仅是国家为了实现自身利益而建立的,是单个国家利益的体现。

W2是合作状态下的国际机制建设。为了维持国际体系中的帕累托最优状态,即在国际体系中,某一行为体利益的实现不再以牺牲其他行为体的利益为代价[53]481-482。行为体被动建立国际机制进行合作和交流,尽管实现的是单方利益增长,但其他各方的利益不会减少,这不仅保证了体系中的利益增量,也保证了体系利益的展现。

W3是协作状态下的国际机制建设。行为体通过主动建立国际机制,并在其中加强协调的方式促进公共利益的实现。一旦国际机制建立,其就处于自我执行的状态,任何背离国际机制的行为体都会受到惩罚,国际机制是共同利益的体现[54]。

W4是命运共同体状态下的国际机制建设。体系的强动力发掘出行为体间潜在的共同利益,且促进行为体的利益趋同演化,行为体基于多元化的共同利益建立国际机制。国际机制不仅是共同利益的体现,也是国际体系文化的展现[55]。

从W1到W4, 国际机制的有效性依次提升,这为全球海洋治理机制变革提供了可行性路径。因此,从国际机制的生成逻辑出发,若提升全球海洋治理效能,应当扩大其共同利益,增强其发展的动力。

(二) 聚合机制主体的共同利益

全球海洋机制的正当性和合法性取决于其凝聚的共同利益。共同利益存在于各类国家行为体和非国家行为体之中。随着国际社会的发展和演变,全球系统变得更加复杂化,国家行为体不再是国际体系中的唯一主导角色。非国家行为体,如欧盟、非政府组织、企业、银行、社区和国际机构等,在与国际体系互动过程中同样发挥着重要作用[56]。然而,世界政治的合理性在于打破国家行为体在国际关系中的唯一性,为非国家行为体及其相应的机制、议题能够进入国际关系的视野与议程提供论证与说明[57]。因此,就全球海洋治理而言,各类行为体商议海洋治理规则和参与决策进程的潜力取决于行为者之间现有的权力关系、获得资源的机会以及调动资源的能力[58]。

首先,要认可各类治理主体在全球海洋治理机制建设中的作用,给予其适当的地位和话语权,使之能充分调动自身积极性、发掘自身拥有的资源参与到海洋治理机制建设中。尤其在海洋治理实践的深入发展过程之中,更要重视非国家行为体在促成海洋机制建设、发起海洋倡议、提供海洋治理知识、评估海洋治理效能等层面发挥的作用。当前,多类非国家行为体更加关注全球利益,凭借其对主权利益的适度超脱性,在全球性海洋问题的解决中形成具有无可比拟的优势,这有助于实现全球利益的全球海洋治理文件的达成与全球海洋治理机制的建立,推进全球海洋治理网络建设,从而凝聚全球海洋治理的合力。

其次,要加强各类行为体间的沟通与协调,明确各类行为体的利益需求,并通过磋商、谈判等方式促进利益的趋同认知和利益的创造性合并,从而扩大各类行为体的共同利益集合,为高效能的海洋治理机制建设奠定基础。另外,行为体间的互动可能会产生一些新兴效应,有助于促进各类行为体与环境互动,促进各类利益要素的合并与转化,以实现利益趋同的共同文化的形成,推动海洋事业发展。

最后,要及时关注各类主体的共同利益需求变化。全球海洋治理机制建设前期,要通过调研、走访、座谈会等方式了解各类主体关于海洋治理的共同利益诉求,并在此基础之上,设定海洋治理机制议题,界定相关术语的概念和法律内涵,构建机制实施框架。在海洋治理机制运行过程中,要密切关注各类主体是否按照海洋治理机制的约定实施相关行为,从而判断其共同利益诉求是否发生变化。在海洋治理机制反馈阶段,要综合评估各类主体共同利益诉求的实现程度,各类主体的利益诉求是否发生趋同性演化,各类主体共同利益是否产生质或量的变化,各类主体共同利益的实现方式和方法能否更新或完善。

(三) 增强机制发展的体系动力

科学、技术、知识等各类工具要素在全球海洋治理中扮演着重要角色,是推进海洋治理机制发展的体系动力。为了提升机制效能,应当优化机制主体的工具要素分布,充分激发各类工具要素的活力,使工具要素在议题设定、议题推进、治理成效反馈等层面发挥重要作用,提升全球海洋治理机制建设的综合性、连贯性、可持续性。

工具要素是各类主体施动的基础,主体的施动能力不仅取决于其主观意愿,还取决于其拥有的工具要素的质量。不同主体拥有的工具要素存在一定的差异性,单一主体无法拥有全部工具要素,即使是最大的经济体,也不具备所需的所有关键部件、精密材料和技术诀窍[59]。而全球海洋治理需要各类工具要素共同发挥作用,因此,各类主体之间的合作则显得尤为必要。合作的基础是关系的持久性[60]182,各类工具要素自由流动,是关系长期存在和发展的保证。要提升各类要素流动的有序性,必须优化各类主体的工具要素分布,使主体属性与工具要素质量贴合,为工具要素的创新性发展营造良好的环境,促进工具要素的聚集、分化、转换。通过聚集,促进工具要素结构性力量的生成,增强其武器化的属性,使其在促进行为体合作中发挥更大作用。通过分化,增加工具要素的内涵,增强其实用功能,进而更有针对性地应对各类全球海洋议题。通过转换,丰富工具要素的样态,增强其适应性,以应对全球海洋治理发展的新特点。当然优化工具要素分布也有助于各类主体承担与其身份相适应的治理责任,提升各类主体的施动能力和积极性,从而推进各类主体在全球海洋治理机制建设和完善过程中发挥更大的作用。

采用与时俱进的方法可以充分激发各类工具要素的活力。就科学要素而言,全球海洋治理各议题存在交叉现象,因此要把自然科学和社会科学中的先进成果运用于海洋治理机制建设中去,特别是要注重交叉科学作用的发挥;就技术要素而言,近年来,大数据、人工智能、区块链等蓬勃发展,这对于应对复杂、相互联系的各类海洋议题大有裨益;就知识要素而言,在充分发挥既有海洋治理知识的同时,又要善于进行海洋相关知识创新。在长期的全球海洋治理实践中,海岸带综合管理、海洋空间规划、基于生态系统的治理等理念逐渐达成共识。与此同时,随着国际环境的变化,极地治理、蓝碳等新兴议题越来越引起国际社会的重视,因此,根据海洋议题发展的新特点不断加强知识创新,才能更好地指导全球海洋治理实践。

六、结论

全球海洋治理变革是一个系统且兼具时代特点的课题,涉及主体的参与、理念的更新、规范的设立。各类国家行为体和非国家行为体是全球海洋治理的推动者,通过发起各类倡议和主张,开展多层次、宽领域的网络化合作,凝聚全球海洋治理的合力。理念是引领全球海洋治理的风向标,从全人类利益视角出发,符合时代发展特点的理念可以在国际社会赢得共识。规范是全球海洋治理的行动遵循,精细化水平高、连贯性强的规范设计有助于提升治理的实操性,并系统性地提升全球海洋治理的效能。

全球海洋治理机制建设是全球海洋治理规范设计的重要组成部分。行为体利益和体系动力是影响国际机制形成的重要因素。为提升全球海洋治理机制的有效性,一方面应当给予机制主体适当的话语权,使之形成良性互动,构建利益驱动的共同文化。另一方面要充分发挥技术、知识等各类工具要素在海洋治理机制建设中的作用,使之推动海洋治理机制更新和细化,更好地适应全球海洋治理形势发展的需要。

应当指出,仅从机制视角讨论全球海洋治理效能的提升,存在一定局限性。海洋议题与经济、气候、安全等各类全球性议题交织发展的态势越来越明显,这对治理主体、理念、机制、工具、方法等提出了更高的要求。未来,国际社会应当形成一套系统性治理体系,才能推动主体、理念、机制、工具、方法等各类要素形成良性互动,全方位提升治理效能。