“三治融合”背景下村庄规划编制的应对研究

孔波

江西省城乡规划市政设计研究总院有限公司 江西 南昌 330000

在乡村振兴的国家战略背景下，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]，既是一项重要的政治任务，也是实现乡村治理现代化的内在逻辑，更是我国实现乡村善治的必由之路，需要在实践中探索的新路径。村庄规划是乡村地区为实现乡村振兴而编制的纲领性空间管控政策工具，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[2]。从乡村治理的制度背景上看，如何在村庄规划编制中贯彻好“三治融合”的治理理念，将对促进乡村振兴，提升乡村地区的治理效能有着巨大的助益。然而现有的村庄规划编制技术规程多强调宅基地布局、人居环境整治、产业发展、村规民约等内容，而对乡村地区的系统化治理关注有限，特别是“三治融合”的理念考虑不足。因此，将村庄规划的编制理念与“三治融合”的治理模式进行耦合分析，有助于促进村庄规划编制成果的实用性，理顺村庄规划助力乡村振兴的底层逻辑，提升通过村庄规划实现乡村治理的效能。

1 乡村“三治”的内涵与目标

近年来，中央关于乡村地区基层社会治理的政策逐渐明朗和确定。2017年6月，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治的有机融合”。2017年10月，党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，对“三治”的表述顺序做了微调，将自治放在首要位置。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，提出要“以自治增活力、法治强保障、德治扬正气，促进法治与自治、德治相辅相成、相得益彰”。自此，“三治融合”作为一种全新的治理模式，成为我国乡村治理体系的重要组成部分，其相互关系总体来说就是“以自治为基础，法治为保障、德治为先导”。

图1 乡村“三治”的相互关系及主要内涵

1.1 乡村自治的内涵与目标

乡村自治是指村庄共同体的成员依据法律法规和村规民约等治理规则，进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督[2]，它是村民行使民主权力，依法对村庄建设、村民行为等进行管理的一项基本社会政治制度。村庄自治的实质是构建具备高度自治性质的“村庄共同体”[3]。目前在乡村治理的过程中，许多乡村地区都在不断的通过制度探索，激发乡村治理的内生活力。如部分乡村摸索出“众厅说理”的自治模式，将以往的旧祠堂或新时代文明实践站改造成为村民“说理”的好去处、“矛盾”的化解地、“监督”的新平台[4]；部分乡村探索创新协商机制，推行创意工作坊、协商长廊、协商议事亭、协商小院、议事茶吧[5]等特色活动，建立了群众协商议事会制度，让群众更好地参与乡村治理行动中。

乡村自治的目标是使村庄具备相当程度独立管理内部事务的能力，能够做到有法可依、有据可循，有完善的保障自治活动的空间场所，有可参考的建设发展行动指引。

1.2 乡村法治的内涵与目标

乡村法治是指通过法治乡村建设，强化法律法规在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。比如通过基层普法宣传，使得广大村民对《宪法》《民法典》《乡村振兴促进法》《土地管理法》《农村土地承包法》等涉农重点法律法规具备初步的认识，增强了村民的法治意识和观念。

乡村法治的目标是建立法治可信赖、权利有保障、行为有底线的法治乡村。一方面，对于村民，要做到普法懂法，在法治的笼子里规范行为，合理申诉居民的空间发展权；另一方面，要为村民的日常生产生活中的建设行为划定红线，明确行为的底线。

1.3 乡村德治的内涵与目标

乡村德治是指在乡村社区中,通过弘扬传统文化、加强道德教育、建立健全法律制度等手段,促进社会公德、职业道德和家庭美德的形成和发展，从而构建和谐稳定的社会秩序。德治是“软治理”[6]，乡村德治是村庄发展的文化内核，是乡村文化魅力的灵魂所在，也是彰显村庄特色与差异定位的重要因素。当前，社会主义核心价值观是乡村德治的重要价值取向。

乡村德治的目标是构建和谐稳定的社会秩序，发挥道德作用来实现乡村善治。当前社会提倡的德治是要立足中华优秀传统德治思想，以德润人心，用社会主义核心价值作为引导，把激发人民向好的行为作为出发点和归宿，通过社会舆论，榜样示范，家教家风、公序良俗、内心信念引领良好的社会风气。

2 乡村“三治”与村庄规划的关联分析

村庄规划与乡村“三治”是手段与理念的关系，其本质上是一种乡村地区空间性的法治载体，同时也是应对乡村自治与德治需求的技术表达，村庄规划的编制内容与乡村“三治”有着密切的联系。

2.1 村庄规划是乡村法治的重要载体

实用性村庄规划从规划编制体系上看，属于“五级三类”中的详细规划，是城镇开发边界外是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。因此村庄规划确定的村域控制线与规划用途分区等强制性内容、耕地与永久基本农田等约束性指标等具有法律的强制性，对空间生态资源开发、空间发展权起到法定的保障作用，同时也对各项生态、自然要素的保护义务进行强约束。

2.2 规划定位与理念贯彻是乡村德治的重要环节

当前，许多乡村道德失范现象时有发生，其中比较显著的是不赡养父母、不讲诚信等，一些年轻人把中华孝道抛之脑后，置道德法律于不顾，逃避赡养父母的责任，使村庄逐步丧失乡土文化的本真。造成这一现象的根本原因是德治的空间载体缺失，且没有形成传播中华优秀传统文化的氛围与机制。

从村庄规划的编制内容上看，村庄发展定位与目标对后续推进乡村德治具有至关重要的作用，只有深度提炼乡村传统文化、特色文化或高屋建瓴的植入社会主义核心价值观，村庄规划的目标和定位才有了灵魂，村庄人居环境品质及村庄风貌指引才有了方向，才能够驱动各项要素共同发力，促进乡村特色化差异化发展。如浙江安吉县孝源街道以“孝文化”为特色理念融入村庄建设；湖南浏阳市沿溪镇建设村大力推进清廉乡村建设等，都为乡村的发展注入了源源不断的动力。

2.3 村庄规划为乡村自治提供基础的技术支撑

首先，村庄规划中的村规民约所确定的治理规则是乡村自治的重要依据，是村民达成共识并贯彻执行的地方管理条文。村规民约中对于居住用地范围与建设标准、设施配置、功能区划、产业布局等涉及建设的内容，以及村民组织建设的相关规定，是推动乡村治理的重要抓手。

其次，乡村自治过程中所需的“众厅说理”“议事亭”“协商小院”等空间载体，需要在村庄规划予以明确，并通过空间设计的技术供给，满足乡村自治的空间需求。

再次，村庄规划编制过程中的公众参与将极大地助推乡村自治的实现。乡村地区在日常管理过程中，面临的主要问题包括宅基地的安排与农房建设、“七改三网”、沟渠水系、公共服务设施、乡村产业发展等项目的建设与乡村自治中的利益分配息息相关，村庄规划在编制过程中相关的规划内容及采取的措施，都将极大地影响乡村在未来的发展过程中的利益分配与邻里关系。

另外，从更宏观的层面来看，当前乡村地区面临的普遍问题就是，各地农村出现不同程度的“空心化”和“老龄化”现象，乡村自治也因此受到较为严重的影响[6]。根本原因是乡村产业发展、人居环境品质等留不住人，因此需要村庄规划通过在地化的产业运营设计，盘活资源，通过产业凝心聚力，并加强人居环境治理，改善农村人居环境质量夯实村庄自治的基础。

最后，村庄规划实施的制度保障为乡村自治提供技术支撑。比如为了激发村民改造庭院的积极性而实行的“最美庭院”制度，需要村庄规划对庭院设计提供多样化的指引；为了提高本土化施工的质量，保障材料、工艺的在地性而实行的“农村工匠培训制度”制度，需要村庄中明确村庄建设的正负面清单，及本地建筑元素的提取。

图2 乡村“三治”与村庄规划的关联关系

3 村庄规划编制中融入“三治融合”理念的路径探索

村庄规划的编制内容与乡村“三治”是密不可分的。从治理体系的角度看，依靠单一的自治、法治或德治，乡村治理必将是一盘散沙，只有通过“三治融合”，才能逐步构建现代化乡村治理体系[7]。那么如何将“三治融合”理念融入村庄规划编制工作？笔者认为，应将“三治融合”理念贯穿村庄规划编制的全过程，并建立“策划——规划——设计——实施保障”的规划编制工作路径。

3.1 策划先行

一方面，要在全面整合涉农资源并进行产业整体策划运维的基础上，建立“三治融合”的制度架构与组织架构，因为乡村振兴离不开乡村的组织化[8]。在规划编制之始，要协助村委会谋划乡村自治的组织架构，强化乡村的组织化水平，建立乡贤组织、村民理事会、村庄老年协会、儿童读书会、文化传习所、村庄议事等组织机构，为后续乡村自治的组织机构空间安排提供依据。

另一方面，充分挖掘乡村特色，结合儒家五常“仁义礼智信、温良恭俭让、忠孝勇恭廉”及社会主义核心价值观，确定村庄未来计划彰显的文化主题，使之成为统领村庄规划编制的内在逻辑与规划理念，夯实乡村德治的基础。

3.2 规划统筹

一是，在空间保障上，通过旧房改造或项目新建，为乡村治理预留充分的空间。充分利用闲置的农房，空置的学校、企业，村内祠堂等空间资源，通过系统谋划，打造乡村自治、德治的空间载体。

二是，在公众参与上，贯彻共同缔造的编制理念。目的是改变政府作为决策和实施单一主体的建设模式，要求各级政府、村集体、全体村民、社会团体等规划相关利益主体共同参与、上下协同进行规划建设，实现权力委托和利益分配之间的平衡[9]。在这个过程中，对于涉及村民重大利益的事项，需要技术人员深度参与到村庄规划的实践过程中，将宅基地安排、农房建设指引、“七改三网”、公共服务设施安排、产业发展项目、生态修复与综合整治等规划内容，充分与村民进行衔接，尽可能的将涉及到利益分配、相邻关系、项目准入条件、行为活动要求等在规划编制过程中予以沟通解决，为未来的乡村自治打好坚实的基础[10-11]。

三是，在产业引导上，通过在地化的产业运营设计，全面梳理盘活乡村资源，通过“两山转化”实现乡村生态空间资源的价值化变现，让农民可凭借生态优势开展生态产业化经营、开发特色民宿、生态资产入股等活动，增加农户家庭及个人的经营性收入、工资性收入以及财产性收入[12]。从而激活乡村的内生经济动力，进而为推进乡村自治创造坚实的产业基础。

3.3 设计赋能

村庄规划通过特定空间的设计指导促进乡村自治。由于村庄规划属于详细规划，需要对建设内容有着直接的设计引导，但村庄规划覆盖面广，难以面面俱到，因此村庄规划中的设计必须是“定制化”的，并按照“用户思维”选取村民的关注点、痛点、兴趣点等展开详细设计。比如对于村庄内的某个广场活动空间、村容村貌展示空间、小游园、纪念堂、水系整治、景观台等内容，从“小设计改变细节，细节点亮空间”的理念出发，提出设计指引。

对于公共德治空间的建设，可结合祠堂改造设计，通过声、文、图、雕等空间艺术载体的表达，潜移默化的传播乡村文化。同时对于配合相应制度开展的“美丽庭院”、“清洁人居”等制度性内容，需要在规划中，重点针对庭院的景观设计、人居环境整治进行相应的指引，并给出正负面设计清单，引导形成既符合“德治”目标，又富有乡土气息的景观设计，引导村民认识“设计赋能”带来的发展效益，从而自发自愿采用导引建设方式。

3.4 实施保障

丰富村规民约的表达形式，将村庄规划的内容衔接融入村规民约，以简单易懂、重点突出为基本原则，突出乡村建设与治理的重点内容。如根据村庄规划内容，将村庄定位、村庄建设用地管控边界、村民住宅建设程序、村民住宅建设的标准、公共服务选址与建设、道路红线与建筑退让、村民建房的具体指标等内容，在村规民约中予以明确。并确定各方主体责权、激发村民积极性，减少后续管理中的矛盾摩擦，降低治理成本。

4 结语

实现乡村善治是一项系统性工程，需要政策、制度的创新供给，打破部门管理壁垒，目前仍处于探索推进过程中。本文通过探索研究，认为村庄规划本质上是一种乡村地区空间性的法治载体，同时也是应对乡村自治与德治需求的技术表达。因此，将“三治融合”理念贯穿村庄规划编制全过程，有利于规划的实施与落地，有利于化解矛盾，夯实乡村地区的自治、德治与法治基础。然而，治理是连续性过程，而规划往往是“一锤子买卖”，如何建立规划的动态维护机制？如何在村庄规划的编制细节中，深入贯彻“三治融合”理念，仍有待进一步探究。