国家电网公司产权改革后省管产业单位管控模式研究

肖赛兰 刘皎洁 杨俊峰 廖艺穗 石 宇

（国网湖南省电力有限公司，湖南 长沙 418000）

一、课题研究的必要性及意义

（一）必要性

一是适应国资国企改革要求。党的二十大报告中提出“中国式现代化”的指导方针，具体到国企改革发展方面，就是要推动建立和完善具有中国特色现代企业制度。中央深改委部署的国企改革三年行动方案，明确要求“完善中国特色现代企业制度”就是要求坚持“两个一以贯之”，通过制度化建设，发挥党组织的领导核心和政治核心作用，进一步完善法人治理体系，促进党的领导和公司治理高度统一和有机融合。

二是满足国网公司省管产业改革需要。国家电网公司贯彻落实党中央、国务院深化国资国企改革工作部署，将启动新一轮的省管产业单位改革。改革后，省管产业单位需要快速适应改革要求，深入研究并持续完善管理模式，加快由“粗放式”管理向“精益式”管理转变，为省管产业单位长远稳健发展奠定良好基础。

三是符合省管产业单位自身发展的需要。当前，省管产业单位在管理上仍然以原主办单位为主，人员大多来源于原主办单位，党组织关系、人员及业务方面都存在着“剪不断、理不清”的复杂关系。省管产业单位始终游走于“体制内”和“市场化”的边界地带，缺乏长远发展规划和目标，核心竞争力不强，自主发展能力仍然较弱，亟需优化管理模式，有序推进能力建设、持续完善监管体系、健全市场化运营机制，实现健康可持续发展。

（二）意义

本研究尝试提出能实现“放管结合”“行政监督”与“法人治理”相结合、实现省管产业单位对内支撑业务和对外竞争业务两手抓两促进的管理模式，将省管产业单位打造成自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，最终实现高质量发展。本研究重点关注演进路径与内部制度在省管产业单位平台公司对各子（分）公司进行集团管控架构选择中的影响，探究目前省平台公司湘能集团对产权关系下的各子（分）公司“集而不团、管而不控”的根源，同时结合钱德勒提出的“结构追随战略”等一般路径，梳理省管产业单位母子公司集团管控模式的可能性及条件。本研究对构建国网公司组织管理与集团管控具有重要价值。

二、研究路径和创新点

（一）研究目标、思路和方法

本研究探究形成省管产业单位管理现状的原因，预测本轮产权改革对省管产业单位及省公司的影响，并结合国企改革和电力行业政策导向，前瞻性地提出产权改革后对省管产业单位管理模式的优化建议和影响，坚持顶层设计和基层探索相结合，研究省管产业单位管理的多种可能模式，坚持试点先行和全面推进相互促进，进一步完善管理模式。本研究主要采用了调研访谈、个案研究、案例分析、文献阅读、专家访谈、问卷法等方法。

（二）研究的创新点

本研究的主要创新点体现如下：一是深度剖析了当前省管产业单位管理模式职责，创新性地梳理、界定省公司与主办单位、产业管理公司与省平台、母公司与子公司职责的“三个清单”。二是探索各层级主办单位对原所属省管产业单位的实际控制权与产权纽带搭建后股东产权与各层级省管产业单位自主经营权之间的关系。三是结合当前省管产业现状，谋划确权后对省管产业单位的整体管理架构和管理模式。四是研究母子公司管理模式，界定公司治理视角与集团管控视角的区别，并聚焦在“行政监管”与“公司法人治理”并存情况下探索集团管控理论创新研究。

三、研究内容

（一）公司治理及公司管理理论

1.公司治理与公司管理的关系。公司治理指董事会监督管理层的过程、结构和联系，公司管理则是管理人员确定目标以及实现目标所采取的行动。公司治理被看成与公司的内在性质、目的和整体形象有关，与该实体的重要性、持久性和诚信责任等方面有关，而公司管理则更多地与具体经营活动有关。企业的根本性质在于它是一种创造财富的有效机制，治理和管理都是这种有效机制的组成部分。公司治理与公司管理是相互影响、相互制约的关系。管理是运营企业，而治理则是确保这种运营处于正确的轨道之上。研究产权改革后对省管产业单位的管理模式既要满足国企改革建设中国特色现代企业制度、健全公司法人治理体系的要求，又要实现对省管产业单位的高效管理以使其能更有市场竞争力，研究目前省管产业单位管理中存在的公司治理体系和行政监督体系及运行情况并提出改进建议。

2.管理模式与管控模式。管理模式是在管理理念指导下建构起来的、由管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序组成的管理行为体系结构，并将其反复运用于企业，使企业在运行过程中自觉加以遵守的管理规则。管控模式是指集团对下属企业基于集分权程度不同而形成的管控策略。集团功能定位决定管控模式，管控模式必须与集团功能定位相适应。所以本研究更多地聚焦介于管理模式与集团管控模式之间的围绕省管产业单位管理的各利益相关方间的权责划分，融合了“行政监管”的“产权管理”集团管控体系。

（二）企业集团、集团管控及集团管控模式理论

1.企业集团化运作的优势。企业以集团的方式进行组织运作能为企业带来“规模效应、协同效应和结构效应”。例如，在生产协同方面，集团企业往往比单个企业更有能力进行技术研发和新产品开发。在人才协同方面，集团化运作不仅有助于各下属企业科学、合理地利用人力资源，还能通过集团内人力资源整合与配置放大企业的人力资源开发能力，降低人力资源的平均开发成本，实现知识、技能、经验的共享，提高企业集团人力资源的整体产出水平。

2.集团管控模式的选择依据。管控模式的选择受多种因素影响，但较重要的影响因素是该业务的战略地位、发展阶段及总部的资源能力三个方面，首先根据业务单位的战略地位对管控模式进行初步划分，然后再根据业务单位发展阶段以及总部的资源能力进一步明确管控模式。通常业务地位越高、业务处于发展的初期、总部在该业务上的资源能力越强则越倾向于采用集权的管控模式。

（三）省管产业单位现状分析

1.省管产业单位管理中存在的重大风险点和管理盲区。一是顶层设计重大法律风险。主要表现在关联公司人格混同风险，行政监管与产权管理（公司法人治理）纠缠在一体，日常管理事务中出现管理责任主体混乱、管理界限不够清晰的情况。二是具体业务层面存在重大法律风险。包括产权改革风险、业务拓展风险、物资管理风险、应收账款回收风险、资产流失风险、工程分包风险、安全生产风险、改革人员安置劳动争议、公司制改革风险、产权交易事项等。三是重大管控空白。例如，从湘能集团（产业管理公司）对省管产业单位具体事项的监管来看，湘能集团母子公司相关的三会一层（股东大会、董事会、监事会和高级管理层）管理事项归口部门需要明确，对省管产业单位公司法人治理体系的建设和运行情况缺乏整体的统筹监督管理，缺乏最基本的台账管理。

2.省管产业单位行政型治理的弊端。一是行政型治理导致监管越位缺位并存。日常经营受到主办单位各职能部门的管理，重大事项无人负责，严重影响了省管产业单位的正常经营和改革发展。二是行政型治理抑制企业活力。行政型治理模式下，省管产业单位缺少经营自主权，对自身发展缺少规划也无法规划，大部分省管产业无法建立市场化经营机制，难以应对激烈的市场竞争。三是行政型治理导致自身管理水平低。主办单位参照本企业制度对省管产业单位进行管理，导致省管产业单位自身制度建设失去必要性，已制定的制度无法刚性执行。

（四）产权改革后省管产业单位管理模式的改进建议

1.更新行政管理理念，调整党组织隶属关系和三会一层制度。更新行政型管理理念。打破主业单位是原集体企业的主办单位和上级监管单位的惯性认知，优化省管产业单位与各级主业单位之间的关联交易管理机制，形成平等互利的业务协作合作关系，在省公司层面和国家电网系统内部形成战略协同和业务协同，同时又能满足监管要求。调整党组织隶属关系或权责分工。突破当前的人才管理权限和干部管理权限，理顺各省管产业单位与地市级及县级主业单位（原主办单位）的党组织隶属关系，或重新划分各责任主体党组织权责分工，强化重组后的产业管理公司作为集团公司对各子公司的人事管理权限和重大事项决策权限。重新设计省管产业单位法人治理三会一层运作机制。从顶层设计健全各项管理机制，重新设计对省管产业单位法人治理三会一层的操作指引，为优化省管产业单位法人治理管理模式提供保障。

2.确定省公司与产业管理公司的功能定位及权责界限。采取“战略+财务”管控模式。依据国网产权改革方案，省公司对重组后的产业管理公司采取“战略+财务”管控。重组后的产业管理公司及各级市场化单位定位于战略执行和资产经营层面，注重提质效、拓市场、合规经营、创造价值，通过法人治理落实股东意志、增强竞争能力、提高资产绩效。权责界限界定。确定省公司与重组后的产业管理公司、产业归口部门功能定位及管理权责界限分工示意图如下（见图1）。

图1 省公司与重组后的产业管理公司权责界限图

3.构建产业管理公司对各级省管产业单位的管控体系总体框架。完善产业管理公司集团总部职能定位。做好管理、服务加赋能，逐步增加其战略和财务管控总部职能，强化省管产业板块的协同整合，提高省管产业整体的市场竞争力。

构建重组后的产业管理公司对下属子公司的集团管控体系框架。通过法律线、管理线梳理权力清单，构建完整的管控体系，以实现对分子公司的有效管理，对省管产业单位的管控体系体框架如图2所示。

图2 集团管控体系框架

4.构建与产权关系相适应的管理关系。重组后的产业管理公司对子公司建立与产权关系相适应的管理关系。压实管理责任，通过多层次公司法人治理体系和集团管控体系，真正对省管产业单位板块的集团集约化管理起到作用。与产权关系相适应的管理关系，依据党组织关系或分工不同可分为如下三种：不调整党组织关系和干部管理权（见图3），完全由重组后的产业管理公司对子公司进行党组织管理和干部管理（见第12页图4），由重组后的产业管理公司和原主办单位对子公司进行党组织管理和干部管理（见第12页图5）。

图3 被动型管理关系

图4 独立型管理关系

图5 混合型管理关系

5.加强重组后的产业管理公司法人治理管控。作为省管产业单位、省平台企业的产业管理公司是地市级平台企业的出资人和股东，应按照公司法要求履行股东职责，创新监管模式，完善企业章程，健全党组织、“三会一层”及其议事规则，通过外派董事、监事、高级管理人员和党委成员等方式，参与各子公司企业决策、监督和管理。对各子公司的治理管控进行深度设计，挖掘管控子公司的法定权力，保障企业安全扩张规模，降低发展成本，优化公司治理结构。

6.强化母子公司差异化集团管控。总体上对地市级平台企业进行弱管控，对县级省管产业单位进行强管控。地市级平台市场竞争能力较强，对主业单位依赖较少，可减少地市级主业单位对各地市级平台公司的管理，加大授权；而县级单位面临地域空间小、市场机会少，对主业单位依赖较大，市场竞争能力较弱，可由主业单位对其进行强化管控。实现“放管结合”做好对地市级平台企业等子公司的管理权责划分。依据各个省管产业单位的自身业务类型和业务拓展情况、战略地位、经营能力、企业发展阶段与主业依赖程度等因素进行精细化设计。管控权责划分模型如图6所示。

图6 管控权责划分模型

四、研究结论及改进方向

本研究深入探讨了国网省管产业单位行政型治理的历史原因和关键因素，分析了本轮产权改革对省管产业单位发展的影响，提出了产权改革后对省管产业单位的管控模式。本研究成果对于赋能省管产业、解决国网省管产业单位现存问题、助力形成确权后的新管控模式具有积极意义；同时对于进一步深化国企改革也具有一定参考价值。

本研究仍有提升空间，具体改进方向如下：一是考虑落地性，在改革后的过渡期内，可能仍然需要借助各层级主业单位参与对省管产业单位的管理，具体协同管理方式需要经过深入调研论证以规避潜在法律风险。二是要加强完善省管产业单位各层级法人治理体系建设及实际履职能力提升。三是明确对重组后的产业管理公司的定位，深入思考梳理产权改革重组后的产业管理公司的战略思路，给出更精准定位，依据省管产业单位的具体情况进行精准的差异化管控设计。