组织间关系转换与国家治理中的公共危机决策

陈心想 帅昭文

［摘 要］公共危机决策和常态下的公共决策明显不同，地方政府、各部门的本位思想使政策绩效存在冲突。在组织间关系转换视角下看待政策绩效效应，对于理解公共决策，尤其是公共危机决策很有帮助。组织间关系的性质常常是危机能否迅速解除的关键：外部的、水平的组织间关系往往不能在危机中形成有效合力，需要通过强有力的更上一级组织协调才可能形成有效决策。国家治理中要区分经常性问题和危机决策问题，清醒认识组织间关系在决策中的影响，适时适当调整组织边界以发挥组织合力。未来的国家治理需要在危机预警判断、规范危机决策内容和流程、实现危机“自下而上”报告机制、培养共同体意识方面加强努力。

［关键词］组织间关系转换；公共危机决策；本位思想；国家治理

［基金项目］国家社会科学基金项目“中国特色社会学学术体系和话语体系研究”（19BSH002）。

［作者简介］陈心想（1975—），男，社会学博士，中央民族大学民族学与社会学学院教授（北京 100081）；帅昭文（1989—），男，经济学博士，中央民族大学经济学院讲师（北京 100081）。

一、引言

在面对各种公共危机时，人类需要及时、准确地做出公共决策以减弱或平息危机的影响。此时，决策者的智慧和胸怀相当重要，优秀的决策者可能使危机迅速瓦解冰消，糟糕的决策者会令国家陷入重重危机。然而，正如《决策的本质》一书中谈到的，将国家决策看作有意识的行为是将国家类比成了单个的理性人【Allison研究的是肯尼迪政府在美苏古巴导弹危机中的决策问题，是一个研究组织内和组织间关系影响危机决策的很好的例子，该书初版是1971年（Allison，1971），修订版是1999年（Allison和Zelikow，1999）。】，这种理想化的模型往往不能解释现实社会中的现象，而且现代社会中的决策也并非出自个别决策者之手，而是协调众多组织多主体参与决策的结果【Allison，Graham T.，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，Boston：Little，Brown and Company，1971.】【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】，这也是当代公共危机决策面临的一个挑战【Ansell，Chris，Arjen Boin and Ann Keller，“Managing Transboundary crises：Identifying the Building Blocks of an Effective Response System”，Journal of Contingencies and Crisis Management】，vol.18，no.4（Dec.2010）.】。

多组织参与是现代公共决策的标志性特征之一，组织间的协作产生了公共决策，因此组织间关系也成为影响公共决策的重要因素。Allison和Zelikow（1999）提出的第二种决策模型就认为，决策是体制下的常例、标准化程序产生的结果，因此是一个组织化过程（又称组织化行为）【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。March和Simon（1958）认为组织比个人更聪明，他们强调了组织化过程在常规事项上的能动作用【March，James and Herbert Simon，Organizations】，New York：Wiley，1958.】，同样道理推测，在诸多组织构成的集体层次的决策上体现了组织间关系对决策的积极影响。而Allison和Zelikow（1999）则强调了组织间关系对决策的限制作用。但遗憾的是，通常危机事件应对的主体、层级和阶段均高度复杂【钟开斌、钟发英：《跨界危机的治理困境——以天津港“8·12”事故为例》，《行政法学研究》2016年第5期。】，即便是组织做出的决策也不一定是成功的决策。Diamond（2005）指出：首先，一个团体（或组织）可能在问题发生前并不能有先见之明；其次，问题出现时也可能意识不到；再次，即使意识到了也可能找不到解决之道；最后，找到了解决的办法也可能是不成功的【Diamond，Jared，Collapse：How Societies Choose to Fail of Survive】，New York：Allen Lane，2005.】。

诚如Diamond（2005）所描述的，任何决策都可能面临这样或那样的失败。本文的目的不是试图找到一种保证决策长期正确的决策机制，而是探讨在现实中组织间关系转换的视角下公共决策的局限因素以及提升其有效性的方法。而要发现限制决策有效性的因素，首先就要从决策的动机上去分析。

决策是不同位置上的利益相关者博弈的结果，这也是Allison和Zelikow（1999）构建的第三种模型（也是最重要的模型）——官僚政治（bureau-political perspective）模型的核心观点【Long，Yingxian，“China’s Decision to Deploy HYSY-981 in the South China Sea：Bureaucratic Politics with Chinese Characteristics”，Asian Security】，vol.12，no.3，2016.】。這种观点指明了公共决策与组织间关系的紧密联系：利益相关但目的不同的组织协调或讨价还价最终形成了决策，这种模型对现实的决策模拟最为贴切。如果认识到这一点，就很容易想到这些组织将在决策形成中发挥怎样的作用：每个组织都有自己的目标，都持有自己的立场，参与决策考虑的多是从中攫取权力，同时推脱责任给他者【郝宇青：《体制性迟钝是一种“利益性迟钝”》，《探索与争鸣》2009年第3期。】。尤其是当需要面对的问题不是常规事项，而是公共事件、社会危机时，参与决策的各个组织都会抱有先“独善其身”的想法，此时暴露出来的各种本位思想或称价值观会导致组织绩效、个人绩效同社会绩效间的冲突，正如Allison和Zelikow（1999）所描述的那样，组织间关系限制着问题的解决。

如果反过来看，本位思想并不是出现此类事件时才产生的，每个组织都是自身利益最大化者，若不加以干预，很容易出现类似“公地悲剧”一样的结果。强行地去改变组织的本位思想，让组织为社会服务是不现实的，但在组织之上可能还有组织们的共同管理者，其通过改变组织间的边界、转换组织间关系，可以一定程度上克服这种本位思想带来的绩效冲突。对一个国家而言，何时才需要这样的上层管理者干预，何时又应该放任组织去自由发展，如何取得组织价值和社会价值的平衡？对这些问题的回答对国家应对公共危机的决策具有重要的实践价值。本文将对这个问题做一探索，尝试理解组织间关系影响下的公共决策过程，并从组织间关系转换的视角提出完善公共决策的方法，尤其是解决突发公共危机问题的策略和方法。

二、组织间关系影响下的公共决策框架

现实社会中组织如何形成公共决策？不同情形下其过程纷繁复杂，有的是多组织理性谈判的结果，有的是个别组织做出的决定，有的受偶然因素的驱使更多，有的过程内情甚至永远不会被了解。但比较确定的是，公共决策多是出自组织中最有权力的那一部分力量，因此研究公共决策的形成必然离不开研究权力本身。Knoke和Chen（2008）提出【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】，權力（power）的来源主要有规则（regulation）、资源（resources）和社会网络（social network），而这三种权力来源又促成了五种组织间关系形态的产生【或者称组织网络，这五种组织形态分别为统治型网络、权力结构网络、社会资本网络、资源依赖型网络和政策域（policy domain）网络。】。其实，规则、资源和社会网络本身就代表了一定的组织间关系，譬如行政法令（规则）就规定了上下级之间、平级之间的权利义务关系。而权力则通过具体的过程实施和效果显现来明确并加固这一组织间关系，因此权力和组织间关系是互相影响的（如图1所示）。

在一般性的公共决策过程中，权力长期形塑的组织间关系权责分明，各组织按照惯例运转如常，决策如同程式一样产生，这类似Allison和Zelikow（1999）描述的第二类模型——组织化过程【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。一般性决策中，组织间的协调依靠正式的协调机制或者长期发展来的非正式规则来维持，其形式根据权力来源的差别而略有不同。当权力来自于规则时，组织间往往靠法律或法规协调做出决策，例如行政机构间的政策传达和执行。当权力来自于社会网络时，习惯法或民间条例成为决策的出发点，如民间商会对各个企业的约束。当权力来自于资源时，组织间的协调往往取决于资源占有方的需求，并进一步演化为规则，如IMF或世界银行在援助受援国时会受到赞助国设计的规则影响。而有的权力来源可能综合三者的因素，例如城市群的发展不仅取决于上级行政单位的规划，也受不同城市本身禀赋的影响，最终会形成紧密的社会网络，这种组织（城市）间关系会呈现出更为复杂的形态，其决策过程可能面临更多的制约因素【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】。

权力和组织间关系维系着一般性的公共决策过程，无论是正式或非正式的规则【North，Douglass C，Institutions，Institutional Change and Economic Performance】，UK：Cambridge University Press，1990.】，这些规则促成了决策的形成，从而达成一定的社会绩效或经济绩效。同时应该注意到，权力是为利益服务的，在一般性的公共决策中，长期形成的惯例确立了稳定的利益分配，决策较容易做出；但组织间利益的冲突长期存在，只是在规则的约束下较少显现。当遭遇突发事件或公共危机时，组织的权责关系会被明显放大【实际是作为组织机构在责任清算时的“挡箭牌”。】，长期的利益冲突被充分暴露，组织间的协调变得困难，对整个社会有利的公共决策变得稀缺。此时以常规的组织化过程应对“黑天鹅”事件是否仍然奏效？组织间关系又会如何影响公共决策？最终公共决策应该由谁做出？这就需要我们对突发事件中组织的行为逻辑进行深入考察。

三、组织间关系的行动逻辑：组织本位思想与政策绩效冲突

道格拉斯·诺斯说，组织之所以被设计出来，是为了实现其创立者的目标，组织不仅是制度约束的函数，也是其他一些约束的函数（如技术、收入、偏好等），这些约束之间的相互作用形塑了企业家（经济的或政治的）潜在的财富最大化机会【North，Douglass C，Institutions，Institutional Change and Economic Performance】，UK：Cambridge University Press，1990.】。可见从本质上讲，组织的存在是为了获得更多的利益。而在一个由多个组织组成的大型组织中，原先的各个组织之间本身就存在利益冲突。面对公共危机需要做决策时，这种组织间长期的利益张力就会集中体现。而当组织的本位思想占据决策意识的主要地位时，组织绩效、个人绩效就会同社会绩效形成冲突。因此，公共危机中的决策经常需要政府的协调【金太军、赵军锋：《公共危机中的政府协调：系统、类型与结构》，《江汉论坛》2010年第11期。】。

二战结束以后，在世界和一些国家范围内还发生过多次公共危机，也产生了许多关于危机管理的经验与教训，世界各主要国家也相继成立了危机管理部门并建立危机管理机制【王德迅：《国外公共危机管理机制纵横谈》，《求是》2005年第5期。】【Wolbers，Jeroen，Sanneke Kuipers and Arjen Boin，“A Systematic Review of 20 Years of Crisis and Disaster Research：Trends and Progress”，Risk，Hazards & Crisis in Public Policy】，vol.12，no.4，2021.】。但社会治理是一个长期的过程，每一次危机过后人类社会都会有新的社会治理经验产生，需要从中汲取教训、提取共性。世界历史上牵涉到多组织决策的社会治理问题表明，在这些问题背后存在相似的行动逻辑，由于各组织间的利益博弈和绩效冲突，使得各组织的反应都趋于迟缓，从而出现决策失误。下面我们试图从组织间的利益博弈和绩效冲突的角度来理解这一社会治理问题。

在全球化时代，世界性的公共突发事件不再仅仅影响某一个国家的内部，而是会同时影响到整个世界。我们从世界范围层次的整体性角度，以国与国作为组织间关系进行逻辑推演，能够更加凸顯其中的道理。像1962年的古巴导弹危机事件【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis.】，New York：Longman，1999.】，不管是前苏联还是美国政府的决策，都牵涉到众多组织间及多层组织间关系问题。因此，我们用图2来说明世界性公共危机中的组织间关系和组织本位思想引起的绩效冲突。首先，在国家内，各个部门或各个地方政府构成了国家内的组织（如C和D），其关系是合作而竞争的。在应对日常事件时，各个组织间合作大于竞争（G和H开始合作）；在面对危机时则往往竞争大于合作，守护个人利益或者组织内的利益被优先考虑（如C和D、G和H合作减弱）。其次，国家与国家之间构成了国际间的组织，往往可以通过双边建交、多边合作、同时加入某一国际组织而互动（如图中的国际组织O）。国家间日常的交往建立在政治或经济利益交换的基础之上，但在危机到来时则常常依据自身利益做出决策，不会顾及这一决策所带来的全局性影响。再次，不同国家的部门、城市间也会有交流关系，但这种组织间关系是建立在国与国之间的组织间关系之上的，其会随着国家间关系的变化而变化（比如图中的D和E、J和K）。最后，当系统性危机发生在局部（例如某国之内）时，若国家不予干预，则明智的公共决策不能达成；若危机蔓延到全球，松散的国际组织往往不具约束力，有效的决策通常也难以在国家间形成。

可以将图2中组织间关系按照相对内部和外部、水平和垂直两个方向分类，其理想类型结果如表1所示。一般而言，相对内部的垂直关系中组织行动的一致性比较高（类型I），次之是相对内部的水平关系（类型II），再次之是相对外部的水平关系（类型III），行动最不同步的是相对外部的垂直关系（类型IV）。最复杂情况是四种类型组织间关系同时存在。在面临危机时，由于本位思想的存在，首先失去作用的是相对外部的组织间关系，其次是水平关系，只有相对内部的、垂直的组织间关系才会维持。因此当危机发生时，起关键作用的会是垂直的组织间关系，而前文提到的行政机构上下级之间的关系就是垂直关系，因而行政命令的方式在此时最有利于整合整体利益和有效的公共决策的形成。

在组织的行动逻辑中可以看到，危机带来的本位思想复苏会令公共决策难以形成。在危急时刻，组织的利己主义本位思想会明显占上风，放在一国之内是官本位、个人本位、地方本位，放在国际上则是国家主义本位、民族主义本位，因此形成了个人绩效同社会绩效、组织绩效同社会绩效、国家绩效同全球绩效之间的张力。但国家内部发生的危机却远比国际社会发生的危机要容易解决得多，因为国家是巩固、保障、调整权利义务关系的最后堡垒，危机可以通过各层面的协调来消解，而国际社会间则往往不存在这样的机制。

从1962年发生的古巴导弹危机及其消弭过程中，我们可以清晰地看到公共危机决策的达成是多么的不易，尤其是在缺少内部垂直沟通机制的组织间，而这正是当时的美国和苏联所面临的情况。据相关资料显示，当时双方领导人都无心真正发动核战争，但其下属的各机构部门的屡次军事误判以及战争冲动曾令人类命运倒悬【Kennedy，Robert F.，“Thirteen Days：A Memoir of the Cuban Missile Crisis】”，New York：WW Norton & Company，2011.】。1962年10月27日，苏联主管防空系统的副司令擅自下令开火击中美方U-2侦察机及一名少校，这被美国空军鹰派视为公开挑战，美空军将领主张空袭苏军防空导弹和中程导弹基地。接下来又发生了美军侦察机因迷航侵犯苏联领空并意图动用核导弹自卫、苏军潜艇险些发射核鱼雷等事件，核战争一度箭在弦上。

在这13天的时间里，无论是肯尼迪还是赫鲁晓夫都在危机面前表现出高度的冷静和克制，双方最终通过加强沟通、约束属下、秘密达成协议的方式化解了这次危机。领导人的才干和智慧固然是化解古巴导弹危机的重要因素【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】，但最终化解危机靠的还是打破组织间隔阂、建立有效的组织间沟通、强化垂直组织关系，避免了小人物、小事件带来的无可估量的损失。可以说，古巴导弹危机的化解是国家与国家间化解公共危机的典范，有其可以借鉴的部分，但也有着很大的运气成分，这是组织间关系的本质所决定的。像当时美国和苏联这样两个强烈对抗的庞大组织，要协调好二者的行动以维护共同利益甚至是挽救人类命运，几乎是没有任何希望的，最终取得这样的结果只能说是万幸。

当组织需要对非常态做出公共决策时，组织间关系的性质常常是决定问题被解决与否的关键。外部的组织间关系，多来自于资源或者社会网络，天然具有软约束的性质。在危机来临时，想要通过这些松散组织自发协调形成秩序并做出有效决策无异于痴人说梦。在本位思想造成集体非理性的困境下，人类在突发事件面前还远远没有做好摆脱本位思想束缚、维护共同利益的准备。所以组织和动员能力就是克服集体行动困境的必要条件，其中重要的是核心协调者被赋予的权力和掌握的资源。这样可以满足调控核心的权力条件，即赋予其权力的“规则”，网络中的中心位置和掌握调动的资源【Knoke，David and Xinxiang Chen，“Political Perspectives on Inter-Organizational Networks”，The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations】，edited by Steve Cropper，Mark Ebers，Chris Huxham，and Peter Ring，Oxford，UK：Oxford University Press，2008，pp.441-472.】，即解决图1所示的公共危机决策中权力与组织间关系的互动关系。古巴导弹危机的消弭就非常依赖于美苏领导人对其各自组织内部权力的再集中，并以此为基础达成组织间的协调。

四、国家治理中的公共危机决策：组织间关系转换的视角

在国家治理现代化的过程中，必须解决好公共危机决策的问题，尤其是在公共危机决策中各组织间的协调和执行问题，克服科层制或官僚制带来的影响。美国政府在妥善处理完卡特里娜飓风危机后，2006年2月发布了一份叫做《卡特里娜飓风的联邦应对措施：经验教训》的报告，其中对其各部门的协调进行了深刻反思并强调了突发危机中统一领导（unified command）的重要性。根据Moynihan（2012）的分析，妥善处理这次危机的关键之处在于美国从最初依赖官僚行政程序（red tape）向发挥能动性（a“

can-do”approach）转变【Moynihan，Donald P.，“A theory of culture-switching：Leadership and red-tape during hurricane Katrina”，Public Administration】，vol.90，no.4，pp.851-868.】。这一转变被视为一种部门文化的转换，但如果将之放在组织间关系的框架下讨论，其实质强调的就是组织边界的改变或“组织间关系转换”（如图3所示）。而Sobel和Leeson（2006）也将这次飓风造成的影响归结为层层官僚主义带来的悲剧【Sobel，Russell S.and Peter T.Leesson，“Government’s Response to Hurricane Katrina：A Public Choice Analysis”，Public Choice】，

vol.127，no.1/2（Apr.2006）】。

在图3所示的系统中，每个参与者都可以看作一个独立的组织，但在更高的层次上（如F、G的更高层次就是C、C和D的更高层次是国家A），各个组织间又产生联系。在常态下，公共决策类似Allison（1971）的组织化过程【Allison，Graham T.，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，Boston：Little，Brown and Company，1971.】，組织间关系成为决策的重要枢纽，程式化的决策过程是权力支配长期以来形成的印记【Allison，Graham T.and Philip Zelikow，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis】，New York：Longman，1999.】。但实际上，组织之间的矛盾长期存在，组织的本位思想在权力的分配下被压制。但在面临特殊情况如公共危机时，组织的本位思想会集中体现，常态下存在的权利义务关系成为最后的界限，组织间关系掣肘组织协调和公共决策的产生（C和D的关系都变得脆弱，遑论其他）。本位思想是利益的另一面，若想改变组织的本位思想，只能通过改变其利益关系达到，在危急时刻就是要通过突破组织边界，转换组织间关系为组织内关系来达到，或称建立共同体的关系（如图3的右图所示）【公共政策的协同推动需要不同组织的互动、沟通和博弈。在一般情况下，这种博弈机制有助于发挥绩效激励作用，促使组织充分利用资源，释放活力，增进效率。但危机情况发生时，任何因博弈机制而带来的资源成本（尤其是时间成本）都是难以接受的，此时就必须将各组织纳入一个强力的科层体制中，将外部“交易”转化为内部“交易”，即突破组织边界。这就像科斯（Coase，1937）所谈及的企业规模问题，企业会扩大到内部组织边际成本等于市场交易边际成本为止。当市场交易成本因各种原因上升时，理性的企业就应该扩大组织规模，将交易方角色纳入到科层管辖体系。Coase，Ronald H.，“The Nature of the Firm”，Economica】，vol.4，no.16（Nov.1937）.】。组织间合作的过程常常受到政治和权力资源的影响【Hardy Cynthia and Nelson Phillips，“Strategies of Engagement：Lessons from the Critical Examination of Collaboration and Conflict in an Interorganizational Domain”，Organization Science】，vol.9，no.2，1998.】，而此时的系统需要具备两个特点：一是存在更上一层的组织（称之为组织管理者），二是组织管理者能有效突破组织边界。

系统的第一个特点往往容易满足，因为现代社会的一个明显特点就是组织化，组织之上一般设有组织的组织，而且迄今为止的系统性危机也不会在短时间内遍布全球所有组织。比较难满足的一般是第二个特点，即组织管理者是否能有效突破边界。

在处理卡特里娜飓风危机时，美国联邦应急管理署（FEMA）因协调不力受到了广泛指责，究其原因就是随着其成为国土安全部的一个下属机构，FEMA在联邦机构中的影响力下降，因此无法有效调动联邦资源和组织救援【Morris，John C.，“Whither FEMA？Hurricane Katrina and FEMA’s Response to the Gulf Coast”，Public Works Management & Policy】，vol.10，no.4，2006.】。联邦政府在准确意识到飓风带来的危害后，迅速改变组织边界，集合国土安全部、国防部、司法部、卫生与公众服务部、能源部、交通部、住房和城市发展部等十几个联邦部门的力量，向受灾地区提供救援力量并拨款赈灾，将飓风带来的损失控制到最小。卡特里娜飓风灾害发生后，联邦政府起先反应迟钝、救灾不力，后期表现则高效有力，发生转变的关键因素就是联邦政府对组织结构的调整——灾情由FEMA来判定转变为由联邦政府统筹管理，将组织利益与社会利益统一起来，建立起利益共同体，因而灾情可以迅速得到救援。回到我们在前文提到的权力来源一节，通过权力的来源可以预判组织管理者是否能有效突破边界，从而克服危急时刻的本位思想。

将古巴导弹危机和卡特里娜飓风危机进行比较可以发现，解决危机的逻辑类似但有明显的不同点。加强组织间的联系、打破组织间隔阂甚至转换组织间关系是解决公共危机的关键，但对于不同权力影响下的组织间关系，形成的经验截然不同。当权力来源是规则时，组织管理者往往可以通过临时行政命令消除组织间隔阂，统一组织利益和全社会的利益。当组织间关系变为组织内关系时，协调的润滑度会明显增强，从而利于有效公共决策的产生。当权力的来源是资源或者社会网络时，日常的组织间关系建立在互惠互利基础之上，组织管理者没有强制约束力。危急时刻来临时，各个组织的本位思想不能得到有效遏制或者“内部消化”，因而有效决策迟迟不能形成，危机也不能及时得到消除，像古巴导弹危机那样得到成功解决的案例少之又少。与表1的分析类似，行政机构上下级之间的关系往往是内部的、垂直的，因而这种组织间关系在面临危机时可以起到作用，通过打破内部平行机构间的隔阂来发挥这种功效。而外部关系大多来自于资源或社会网络，其脆弱性从开始时就已注定，解决危机时希望其发挥决定性作用将只会进一步加深危机。

五、结论和讨论

立足组织间关系转换视角对于理解公共决策中的本位思想和绩效冲突大有裨益。日常的公共决策中，组织间关系是权力支配下的产物，因而本位思想和绩效冲突并不明显。但在面临危机时，组织间的协作变得稀有，本位思想的存在会令有效的决策难以形成，必须通过组织的组织，亦即组织管理者改变组织边界来统一各方利益，从而实现多方共赢。在这一过程中，需要坚强的领导者，如卡特里娜飓风灾害中的联邦政府统一领导（unified command）。

在国家治理中应对公共危机，也即应对危机管理方面，中华人民共和国自成立至21世纪之初，主要采取“以条为主型”的单灾种部门负责制方式做应急管理，直到2003年抗擊“非典”以后开始建设综合化应急管理体系【朱婉菁、高小平：《公众参与逻辑下的应急管理制度变迁》，《浙江学刊》2019年第5期。】。2003年之后中国逐步发展和完善应急管理体制和机构。2005年4月，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，突破单个组织和单层组织，是实现“横向到边、纵向到底”全面包含的全国应急预案体系建设的标志性成果【本书编写组：《中国应急管理的全面开创与发展（2003－2007）》，北京：国家行政学院出版社，2017年。】。为了进一步夯实顶层总体协调和控制能力，2006年，国务院应急管理办公室成立，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。这些预案以及之后类似的举措都是为了实现适时的组织间关系转换，达到整体解决公共危机的效果。

Allison和Zelikow（1999）提出了三种模型以说明组织决策的形成逻辑。通过本文的分析可以发现，组织间关系转换的存在使得现实中的组织决策不能仅用某一种模型来解释。例如在日常决策中，完善的组织做出的决策可能更类似于组织化过程；在面临公共事件或遭遇危机时，组织反应不足、各方推脱责任则表现得更像官僚政治模型，而组织管理者通过改变组织边界后的表现则类似一个理性行为人。为了克服这种组织决策中的困境，需要实现组织间关系的转换。我国在这方面，“为进一步提高综合应急能力，2018年3月，作为深化党和国家机构改革重要成果的举措，国家组建了应急管理部，把原来分散在11个部门的13项职能和5个国家指挥协调机构的职责集中由一个部门负责，目的在于推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制”。【尚勇：《构建新时代中国特色应急管理体系》，《中国机构改革与管理》2019年第11期。】在这个体系里，党的领导是关键枢纽【龚维斌：《应急管理的中国模式——基于结构、过程与功能的视角》，《社会学研究》2020年第4期。】【唐皇凤、杨婧：《中国特色政党主导型城市应急管理体系：运行机制与优化路径》，《学海》2021年第5期。】。同时需要重视通过互动培养各组织与个人在大组织里的共同体的认同，把主体内的想法（我认为，I think）变成主体间的想法（我们认为，We think），尤其是纵向不同层次组织之间形成认同【Ashforth，Blake E.，Kristie M.Rogers and Kevin G.Corley，“Identity in Organizations：Exploring Cross-Level Dynamics”，Organization Science】，vol.22，no.5，2011.】。这就需要全局一盘棋的思想，正如2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话所说：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”一盘棋就是大家都在局中参与其中的共同体。

本文分析的一个局限是虽然阐明了在组织间转换视角下公共决策的行为逻辑，但并没有指出这种转换的恰当时机。换言之，组织管理者何时判断这是日常决策还是牵动各方的危机决策，这是学者们需要进一步探讨的问题，也是决策者和国家管理者需要深思的问题【Wright，Deil S.，“Federalism，Intergovernmental Relations，and Intergovernmental Management：Historical Reflections and Conceptual Comparisons”，Public Administration Review】，vol.50，no.2，1990.】。另外，当组织边界变化后，如何确保决策者的决策能够代表共同体的利益，笔者认为应当引入专家力量，建立透明的决策流程，让专业的人做专业的事。但由于情况的错综复杂和专业分工的细化，专家或者专业权力的管辖权边界也具有流动性。国家权力在重塑专业和专家管辖权方面要发挥主导作用。最后，由于基层往往最先发现问题，如何真正实现“自下而上”的信息畅通通道也是实现理想的组织决策过程所需要考虑的；同时组织纵向关系跨层次程度对组织间合作关系的影响也需要从经验上具体研究。再者，随着数字平台经济的兴起，数字平台社会治理在企业和国家间也构成组织间关系的社会治理研究【吕鹏、周旅军、范晓光：《平台治理场域与社会学参与》，《社会学研究》2022年第3期。】。总之，应对公共突发危机需要在全社会建立起共同体意识【王俊秀、周迎楠、刘晓柳：《信息、信任与信心：风险共同体的建构机制》，《社会学研究》2020年第4期。】，探讨在组织间关系转换的过程中塑造组织的价值观，逐渐克服狭隘的本位思想，真正建立起共建共治共享的现代社会治理格局，实现国家治理现代化。