我国旅游管理机构的演变与前瞻

徐艳晴， 郭 娜

（海南大学 公共管理学院，海南 海口 570228）

一、引 言

近年来我国不断推出全域旅游、乡村旅游、休闲旅游等一系列旅游发展新模式，旅游对满足人们美好生活的新期待具有重要意义。国务院旅游管理机构对指导地方旅游管理部门和调控我国旅游发展具有重要作用。改革开放以来，我国进行了八次大规模的国务院机构改革，改革思路从关注行政机构层面向完善行政体系层面拓展[1]。国务院旅游管理机构在历次改革中都紧跟时代步伐，不断创新旅游管理体制。旅游管理体制的变迁推动着我国旅游业的发展[2]，机构改革作为体制改革的重要组成部分[3]，为旅游业的发展奠定坚实基础。高舜礼基于第四次国务院机构改革的精简幅度大及逐步建立适应社会主义市场经济的具有中国特色的行政管理体制两大特点，对地方旅游管理部门的改革形势、改革思路和操作方法等进行分析[4]。虽然地方政府改革对中央政府改革具有“路径依赖”[5]，但由于地方政府在执行能力、地方资源[6]等方面有所差异，各地旅游管理机构存在各自为政[7]、政府多头管理[8]等问题。针对以上问题提出了四川藏区的“大旅游”制[9]、桂林市单一部门向多部门共同管理的“大管理”[10]等改进措施。此外，学者也对比了以泰国为代表的政府主导模式、以日本为代表的政府和民间协作模式、以英国为代表的完全市场模式三种国际旅游管理体制[2]，通过相关国际经验的研究以期完善我国旅游管理体制和提升我国旅游管理机构的管理水平。

第八次国务院机构改革的指导思想与以往相比发生了重大变化，它强调协同高效，优化政府机构设置和职能配置。将文化部和国家旅游局合并成立文化和旅游部，构建了文化和旅游融合发展的新体系[11]，文旅职责融合日益成为学界关注的话题。文旅职责融合是要将文化和旅游部门的职责融合到位，保证文化和旅游在行动上的共建关系[12]。由于文化和旅游具有不同的内在特性、两部门长期分头管理体制下形成的“理念和组织文化”上的差异[13]等构成了文旅职责融合的重大挑战，如经济效益和社会效益的平衡[14]。

虽然已有较多研究涉及旅游管理机构和文旅融合发展，但依然存在两方面的问题需要完善：一是现有研究缺乏从宏观的角度审视国务院旅游管理机构自成立以来的演变历程；二是在文化部和国家旅游局合并后，虽然有学者讨论了国家层面文旅融合改革前后内设机构和职责变化情况[15]，但并没有进一步对内设机构及职责进行分类对比，也缺乏对文旅深度融合发展的未来展望。这两方面可构成进一步探讨的空间。基于此，本文将立足于中央层面，以国务院旅游管理机构作为研究对象，采用文本分析法，结合“三定”方案，在梳理国务院旅游管理机构演变历程的基础上，对最新一轮国务院文旅机构的改革情况进行研究，以便更好推动“十四五”期间文化和旅游深度融合发展。

二、国务院旅游管理机构概况

1964 年国家旅游管理机构诞生，成立中国旅行游览事业管理局。1978 年中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局。改革开放后国务院进行了八次大规模的机构改革，国务院旅游管理机构在改革中也做了相应调整。本文根据国务院旅游管理机构自成立以来在机构名称、机构性质、职责配置等方面发生的变化，将国务院旅游管理机构的演变历程划分为不同的阶段并梳理国务院旅游管理机构的演变特征。

（一）国务院旅游管理机构的演变概况

国务院旅游管理机构自成立以来机构名称、机构性质、职责配置等不断发生变化。这些变化能够反映出机构的不同发展阶段。将国务院旅游管理机构的演变历程划分为四个阶段，分别为:初创起步阶段、成长突破阶段、全面拓展阶段和融合发展阶段。

1.初创起步阶段（1964—1977年）

该阶段旅游管理机构总体呈现无自主管理权、政企合一、以政治目标为导向的特征。1964年中国首次成立旅游管理机构，是外交部的外事行政管理部门，由外交部归口管理，中国旅行游览事业管理局与中国国际旅行社合署办公。虽然1970年外交部重申中国旅行游览事业管理局与中国国际旅行社的职责不同并作了具体的职责规定，但还是合二为一，一起办公，两机构的上级领导由同一人兼任。虽然一开始给中国旅行游览事业管理局确定了为国家吸收自由外汇的任务，实际上却以政治建设为发展目标，为了增加新中国成立初期的对外宣传，更好地传播社会主义建设思想并增强对外影响力，具有强烈的政治色彩。由于国务院旅游管理机构的上级是外交部，同时赋予了较强的外交属性，主要的工作是外事接待。

2.成长突破阶段（1978—1992年）

该阶段旅游管理机构由外交部归口管理转变为国务院直属管理的国家总局，且逐渐淡化政治导向，开始明确经济导向。1978 年我国实行对外开放后，全国以经济建设为重点，在该背景下国务院旅游管理机构的发展逐渐淡化其政治导向，开始明确其经济导向。1982 年国务院开启第一次机构改革，在此次改革中更名为国家旅游局，政企合一的体制开始被打破，两机构分开办公，国家旅游局不再直接经营旅游组团和接待任务。1986 年国务院决定成立旅游协调领导小组，办事机构设在国家旅游局，加强了国家对旅游机构及旅游工作的指导。第七个五年计划中，国务院提出发展国民经济应将旅游业考虑在内。在1988 年国务院机构改革中，国家旅游局的经济发展目标进一步被强化，开始与经济体制改革相结合。

3.全面拓展阶段（1993—2017年）

1993 年的机构改革，开始强调转变政府职责，转变职责的根本任务是实现政企分开，强化宏观调控和监督职责，下放部分行政审批事项。1998 年机构改革进行了大规模的人员精简，旅游事业委员会成立，办事机构设在国家旅游局，加强了国务院对旅游工作的领导，推动国家旅游局进一步实现职能转变。1998 年之后，国家旅游局几乎未被调整，说明该时期的机构发展与当时的社会经济发展相适应，机构发展稳定，国家旅游局更注重全方面下放权限，加强宏观调控，推动旅游行业在市场经济调节下进行全面发展。2009 年《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业”，国家旅游局在国务院机构中的重要地位也越发凸显。

4.融合发展阶段（2018—至今）

2018 年国务院机构改革将文化部和国家旅游局合并成立文化和旅游部，成为国务院组成部门。新时代赋予文化和旅游融合发展的新使命。文化丰富旅游内涵，旅游加强文化影响，二者相互融合，相互促进，共同发展。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“推动文化和旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区”，为“十四五”时期深化文化和旅游融合发展提出新要求。

（二）国务院旅游管理机构的演变特征

通过梳理国务院旅游管理机构的历程可以发现机构重要程度逐渐上升以及职责转向分权化、市场化和服务化两大特征。

1.随着机构性质的调整，国务院旅游管理机构的重要程度逐渐上升

1964年成立中国旅行游览事业管理局，由外交部归口管理，是国务院部委管理的国家局。1978年成为国务院直属管理的国家总局。2018 年国务院机构改革组建文化和旅游部，国务院旅游管理机构上升为国务院组成部门。虽然文化和旅游部是由不同级别部门“合并”形成的，文化部属于国务院组成部门，国家旅游局属于国务院直属机构，组建的文化和旅游部属于国务院组成部门。但国家旅游局能从国务院直属机构上升为国务院组成部门，是其战略作用凸显的表现。在国务院的历次机构改革中，很多机构和部门被撤销或降级，然而国务院旅游管理机构却能逆流而上成为国务院组成部门，是因为其本身的重要程度所决定。从最新一轮机构改革来看，国务院赋予了旅游文化的内涵，融合文化共同发展。旅游业将从单纯强调经济数量的高速发展阶段转向以文化为核心、强调品质内涵的高质量发展阶段，旅游管理机构的重要作用更加凸显。

2.随着机构职责的转变，国务院旅游管理机构的职责走向分权化、市场化和服务化

第一，分权化。在分权的过程中，组织的信息沟通和传递速度变快，信息失真度较低。为了使机构尽早实现职责转变，国务院旅游管理机构改革赋予地方政府和企事业单位较多权力。国务院旅游管理机构向地方政府的分权有三星级及以下饭店的星级评定、经营国内旅游业务旅行社的行政审批权等。国务院旅游管理机构向企事业单位的分权有旅游行业技术等级考核、行业资格考试等具体工作。分权化涉及的范围广、实施力度大，极大地调动了地方政府和企事业单位的积极性。第二，市场化。引入市场机制对机构发展具有重要的推动作用。国务院旅游管理机构下放权限给中央管理的企事业单位，企业单位在市场经济中谋取利益，以营利为目的，营利获得的资金是组织的主要收入，为组织发展提供支持和保障。旅游管理机构下放权限给旅游饭店、旅行社、旅游景区等，放松政府管制，重视市场调节机制的作用，让市场根据产品的供需情况调节旅游消费，政府只在市场机制失灵时给予辅助手段配合市场进行调节。第三，服务化。“十二五”规划中“旅游公共服务”作为一个重要的词汇开始在政府旅游工作报告中被多次提及。“十三五”规划提出加快全面建设旅游公共服务体系。“十四五”公共文化服务体系建设规划提出加强文化和旅游公共服务机构功能融合。我国旅游管理机构越来越重视旅游公共信息、基础设施建设，推动旅游公共服务供给多样化，满足游客的需求，改善旅游服务质量，提升游客满意度。

三、国务院文旅机构融合改革前后的“量变”和“质变”分析

机构融合可以促进文化和旅游更加紧密融合发展。自2018 年组建文化和旅游部至今，两部门之间是否已经实现了真正意义的融合是我们考察的重点。要对当下国务院文旅机构的融合情况进行考察，需要对改革前后进行“量变”和“质变”分析。冀玮认为“量变”分析是改革前后部门内设机构和主要职责数量的对比分析；“质变”分析是改革前后主要职责具体变化的对比分析，以明晰职责转变的内在逻辑[16]。崔凤军等提出组织重建、职责调整是文旅融合的“物理整合”过程，而真正的文旅融合是一个“化学反应”的过程[13]。徐艳晴认为内设机构可以进一步分为辅助机构和业务机构：辅助机构指承担辅助性职责的机构，为业务部门履行职责提供管理、协调和服务，普遍存在各个部门，工作具有高度同质性；业务机构指直接承担对外社会管理职责的机构[17]。基于此，本文既关注国务院文旅机构融合改革的量变分析，也关注改革前后职责有机融合的质变分析。

（一）国务院文旅机构融合改革前后的“量变”分析

对国务院文旅机构融合改革的“量变”分析包括两个方面：一是参考冀玮的“量变”分析方法，对改革前原文化部、原国家旅游局与改革后文化和旅游部的内设机构和主要职责的总数进行对比分析；二是进一步对改革前后内设机构中辅助机构和业务机构的数量进行对比分析。

1.国务院文旅机构融合改革前后内设机构和主要职责总数对比分析

改革前后，原文化部、原国家旅游局与文化和旅游部的内设机构和主要职责的总数如表1 所示。改革前，原文化部设立11个内设机构，包括推进公共文化服务、管理社会文化事业等13项职责。原国家旅游局设立7 个内设机构，主要包括协调旅游业发展、规范旅游市场秩序等8 项职责。两部门的内设机构和主要职责总数分别为18 个和21 项。改革后，根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，文化和旅游部设立13个内设机构，有13项主要工作职责。改革前后内设机构和主要职责的总数变化可以视为改革的成果体现[16]。仅从数量上看，改革后文化和旅游部的内设机构和主要职责在整体上进行了一定程度的整合。

表1 改革前后三部门内设机构和主要职责总数比较

2.国务院文旅机构融合改革前后辅助机构和业务机构数量对比分析

考察辅助机构和业务机构在数量上的整合情况之前，需要注意的是辅助职责和业务职责的划分较为清晰，但在现实中一个内设机构可能既承担辅助职责又承担业务职责，这给机构类型的划分带来了困难[17]。一般来说办公厅属于典型的辅助机构。虽然人事司也承担一些对外职责如原国家旅游局的人事司承担旅游培训工作，为了方便起见，本文将人事司视为辅助机构。

在辅助机构数量整合方面，原文化部的辅助机构包括办公厅和人事司2 个，原国家旅游局的辅助机构包括办公室（综合协调司）和人事司2个，文化和旅游部的辅助机构包括办公厅和人事司2个，如表2所示。可以发现辅助机构采取了合并同类项的方式，合并后辅助机构数量减半，辅助机构的整合较为彻底。

表2 改革前后三部门辅助机构整合情况

改革前后业务机构数量的变化情况是考察业务机构整合力度的一个简单评估指标[18]。原文化部的业务机构包括艺术司、文化科技司等9 个。原国家旅游局的业务机构包括政策法规司、监督管理司等5个。改革后，文化和旅游部下设的业务机构包括公共服务司、资源开发司等11个。如表3所示。改革后文化和旅游部的业务机构较改革前原文化部和原国家旅游局的业务机构之和减少3个，业务部门在数量方面进行了一定程度的整合。

表3 改革前后三部门业务机构整合情况

通过对国务院文旅机构融合改革前后内设机构和主要职责的总数以及辅助机构和业务机构的数量进行对比分析可以发现：国务院文旅机构的融合已经基本完成了“物理整合”的量变，即改革前后内设机构和主要职责数量减少，并且实现了从部门间融合转变为部门内融合。改革前后主要职责和内设机构的数量变化可以视为改革结果的主要外显形式，然而，这种外显形式并不能充分说明改革带来的全部效益，更应该对国务院文旅机构融合改革后内设机构的职责整合情况进行分析。

（二）国务院文旅机构融合改革前后的“质变”分析

职责的有机整合是机构改革的核心要求。国务院文旅机构融合改革前后职责的“质变”分析依据冀玮的“找到职责转变的内在逻辑”的思路，主要是对辅助机构和业务机构职责有机整合情况进行分析。同时，文旅融合发展体制机制的建设情况、我国旅游发展及其产业的变化情况可视为文旅机构职责整合的检验标准。因此，本文将这两方面也视为“质变”分析的内容。

1.辅助机构和业务机构职责的整合情况

由于辅助机构的职责具有高同质性，在机构改革过程中，辅助机构职责的整合更为容易。通过梳理改革前后辅助机构所承担的职责，可以发现辅助机构职责的整合实质上是将原文化部的办公厅、人事司与原国家旅游局的办公室（综合协调司）、人事司的相似性辅助职责进行合并，辅助机构的职责整合较为彻底。

业务机构的职责具有高异质性，业务机构的整合不能只关注数量上的变化，更应该关注业务机构职责整合的合理性和有机程度[19]。通过对改革前后业务机构职责的整合情况进行梳理发现，业务部门职责的整合大致采取了以下四种方式：第一，采取合并相似职责的方式设立的部门，如政策法规司、国际交流与合作局、财务司。原文化部和原国家旅游局设立的政策法规司都承担法律法规草案的起草、体制机制改革等工作，改革后采取合并相似职责的方式进行整合；原文化部的对外文化联络局（港澳台办公室）、原国家旅游局的港澳台旅游事务司、旅游促进与国际合作司都承担港澳台及国际的交流合作事宜，职责具有一定的相似性，因而将三者合并成立国际交流与合作局；新成立的财务司是由原文化部的财务司和原国家旅游局规划财务司的相似性职责整合而成的。第二，以原文化部或原国家旅游局业务机构的主要职责为基础设立的部门。由于文化更多地具有事业属性，旅游更多地具有产业属性，二者在属性上具有差异性，因此在文化和旅游部的内设机构中仍保留着各自的主要职责。以原文化部业务机构的主要职责为基础设立的部门有艺术司、非物质文化遗产司、公共服务司、科技教育司。新设立的艺术司是原文化部艺术司的直接迁移；新设立的非物质文化遗产司是以原文化部非物质文化遗产司的主要职责为基础设立的部门，同时职责也做了相应的增减变动：增加的职责有指导非物质文化遗产调查、记录等，删减的职责有组织实施优秀民族文化的传承普及工作等；公共服务司是以原文化部社会文化司的主要职责为基础融入承担全国公共文化服务、旅游公共服务的指导协调等职责而建立的部门；科技教育司是以原文化部的文化科技司为基础融入旅游科技创新发展等职责而建立的部门。以原国家旅游局业务部门的主要职责为基础设立的部门有资源开发司。资源开发司是以原国家旅游局规划财务司中的相应社会管理职责为基础融入文化资源普查和开发等职责而建立的部门。第三，部分职责+部分职责设立的部门，如市场管理司、产业发展司。原国家旅游局的监督管理司所承担的监管服务质量、建设信用体系、拟定服务标准等部分职责与原文化部的文化市场司所承担的行业监管等部分职责合并成立市场管理司。产业发展司是由原国家旅游局的规划财务司所承担的引导旅游业社会投资等部分职责与原文化部的文化产业司所承担的文化产业基地建设等部分职责整合而成立的。第四，原有部门职责的完善和强化而设立的部门，如文化市场综合执法监督局。2018 年十九届三中全会提出完善市场监管和执法体系，为了顺应这一时代需求，设立了文化市场综合执法监督局。文化市场综合执法监督局的职责是原文化部的文化市场司中指导文化市场综合监管这一职责的完善和强化，包括拟定文化市场综合执法标准和规范、整合文化市场综合执法队伍和查处文化市场重大案件。

通过对比分析国务院文旅机构融合改革前后辅助机构和业务机构职责的整合情况可以发现：改革后文化和旅游部辅助机构职责的整合较为彻底，但是业务机构职责的整合则显得较为僵化。改革后业务机构职责的整合更多是以原文化部和原国家旅游局业务机构的职责为基础僵硬地加入文化或旅游的相关职责，具体体现为或原有业务机构职责的直接迁徙，或在原文化部相关职责基础上加上旅游二字，或在原国家旅游局相关职责基础上加上文化二字，真正体现文旅融合的职责较少。

2.文旅融合发展体制机制的建设情况

文化和旅游部在强化文旅融合的大背景下设立，加强统筹文旅融合发展的体制机制建设是机构改革的主要目标之一，文旅融合发展体制机制的建设情况相应成为机构职责整合的检验标准。梳理国务院文旅机构融合改革后文化和旅游部发布或联合发布的促进文旅融合发展的政策法规和规划计划可知：发布的政策法规有《国家级生态保护区管理办法》等8 个。其中部门规章有2 个，涉及加强国家级文化生态保护区规划与旅游发展和文化产业等规划的衔接、市场信用管理等方面；规范性文件有6个，涉及促进乡村文化旅游、制作运营具有文化内涵的旅游演艺项目等方面。制定的规划计划有《太行山旅游业发展规划（2020—2035 年）》等8 个，涉及创新太行山文化遗产旅游、深化粤港澳大湾区在文化和旅游领域的合作等方面。具体情况如表4 所示。可以发现文化和旅游部虽然在顶层设计方面对促进文旅融合发展做出了一定的努力，但由于国务院文旅机构融合改革后业务机构职责整合不到位，真正体现文旅融合的职责较少，导致文旅融合发展体制机制的建设仍然存在不足之处。首先，政策法规和规划计划数量较少。促进文旅融合发展是一个系统而庞大的工程，需要一系列的政策法规和规划计划为文旅融合发展提供制度保障。然而文化和旅游部发布的政策法规和规划计划的数量较少，显然不能为文旅融合发展提供充足的制度支撑。其次，涉及文旅融合发展的范围不全面。文旅融合发展是文化和旅游全方位的融合发展，推动业态融合、产品融合、市场融合、服务融合和交流融合等全面融合。从发文的内容来看，只涉及到文化生态保护与旅游发展衔接、文化和旅游市场信用管理等方面，与文旅全面融合发展的理念相违背。最后，文旅融合发展的体制机制建设较为缓慢。自2018年以来，推动文旅融合发展已经持续了四年左右的时间。然而从政策法规和规划计划发布的时间来看，在2018 年、2019 年和2020 年发文较少，分别有2 个、3 个和3 个，占总数的12.5%、18.8%和18.8%。前三年文旅融合体制机制的建设缓慢。2021年是第十四个五年计划的开局之年，为了推动文化和旅游融合发展的目标，文化和旅游部关于文化和旅游融合发展的体制机制建设才稍微加快。

表4 促进文旅融合的政策法规和规划计划

3.我国旅游发展及其产业的变化情况

国务院旅游管理机构对我国旅游发展及其产业具有重要的宏观引导作用。探究国务院文旅机构融合改革前后我国旅游发展及其产业的变化情况，可以明晰文旅机构融合改革产生的具体效果。通过改革前后的对比分析，我国旅游出现了从传统旅游业到“旅游+”业态的转变。虽然2017年“旅游+”被写入中央一号文件，但此时“旅游+”业态仍然处于初步探索阶段。2018年国务院文旅机构整合改革以后，将文化资源融入了旅游发展，涌现出较多的“旅游+文化”业态，推动我国旅游业从高速发展到高质量发展。博大精深的中国文化让中国旅游业在世界旅游业中独具魅力。在“旅游+文化”业态的影响下产生了“旅游+康养”“旅游+体育”“旅游+医疗”等多种业态。国务院文旅机构融合改革给我国旅游发展及其产业带来了相应的转变，但由于业务机构职责的整合较为僵化，在发生转变的同时也存在如下的现实问题。首先，由于旅游的产业属性和文化的事业属性之间具有较大的鸿沟，在“旅游+文化”业态中或以牺牲旅游的经济效益为代价来迎合文化的事业属性、或以牺牲文化的社会效益为代价来迎合旅游的产业属性。如何平衡旅游的产业属性与文化的事业属性、如何将旅游的产业属性与文化的事业属性有效融合，是实践中面临的现实困境。其次，“旅游+文化”业态并不只是将二者简单地相加，而是要力求产生乘数效应。由于文化和旅游长期分属文化部和国家旅游局两个独立的机构，两部门具有不同职责、不同理念、不同体制，二者在融合发展的过程中短期内难以达成共识，导致实践中“旅游+文化”的业态仅仅停留在“1+1=2”的简单相加阶段。最后，在“旅游+文化”业态的影响下产生了“旅游+康养”“旅游+体育”“旅游+医疗”等其他多种业态，但由于文旅融合发展是优先考虑的内容，导致“旅游+”业态较难冲出文旅融合发展的界限。

四、结论与展望

在国务院机构改革的推动下，国务院旅游管理机构在机构名称、机构性质、职责配置方面经历了一系列变革并取得了一些成果。国务院旅游管理机构在国务院机构中的重要性逐渐提升，职责走向分权化、市场化和服务化。国务院文旅机构融合改革至今，文化和旅游的融合发展已经基本实现了“物理整合”的量变，但文化和旅游部是否已经形成了一种关于文化和旅游融合发展的合力，如何从“物理整合”的量变转变为“化学反应”的质变是当今学术界更应该关注的话题。十八大以来，党中央对文化和旅游融合发展做出了重要部署。十九届五中全会又一次提出“推动文化和旅游融合发展”，为“十四五”时期文化和旅游融合发展指明了方向。新时代开启了以旅游为传播媒介彰显文化自信，以文化为内涵推动旅游创新发展的新征程。为实现文化和旅游深度融合，推动文化和旅游由“物理整合”向“化学反应”的转变，本文提出以下三条展望：

1.深化文化和旅游职责的有机融合

党的十七大和十八大提出的大部制改革主要是为了解决部门之间职责交叉的问题，将不同部门相似或相同职责进行整合。然而最新一轮机构改革强调协同高效，优化政府机构设置和职能配置。成立文化和旅游部更多是强化文化和旅游两种功能和职责的统一，打破文化和旅游的边界，促进文化和旅游的融合互动。深化文化和旅游职责的有机融合要进一步完善内设机构设置，融合内设机构职责，加强内设机构之间的协调配合，优化文化和旅游部的内部结构，提升文化和旅游融合发展的效能。将文化和旅游职责的深度融合扩展到如市场监管、文化和旅游公共服务质量、对外交流合作等各个领域。由于文化和旅游具有不同的属性，文化和旅游的职责融合也应该注重不同性质的职责科学合理地融合。

2.完善文化和旅游融合发展的体制机制

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出要完善文化和旅游融合发展的体制机制。文化和旅游融合发展体制机制的完善，是文化和旅游深度融合发展的制度保障。文化和旅游部应加强对文化和旅游融合发展的宏观指导，明确政府在文化和旅游融合发展过程的角色扮演，深化文化和旅游融合发展的供给侧结构改革。突破原来文化和旅游两种体制的分割，创新文化和旅游融合发展的体制机制。健全促进文化和旅游融合发展的政策法规体系，出台体现融合发展、协调发展、创新发展和长期发展的政策法规，为文化和旅游深度融合发展奠定制度基础。制定推动文化和旅游融合全面发展的规划计划，做好统筹部署工作，明确融合发展的目标，体现文化和旅游融合发展的科学性、全面性、系统性和前瞻性。

3.推进“旅游+”新业态的实践探索

习近平总书记指出“旅游是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力”。“旅游+”可以发挥旅游业的吸引力、整合力、催化集成力等来促进旅游与其他领域的有机结合，提升整体发展水平[20]。为推进“旅游+”新业态的实践探索：一是要重新审视旅游属性，随着我国社会主要矛盾的变化，不仅要强调旅游在发展经济方面的产业属性，而且要注重旅游在满足人民群众对美好生活向往方面的事业属性。通过开发旅游的事业属性、探寻文化和旅游多角度多领域的共通点来促进文化和旅游深入全面地融合发展，力求产生“1+1>2”的乘数效应。二是要注重旅游与其他产业的有效融合，探索旅游与体育、农业、交通、卫生等其他产业的高效融合，丰富我国旅游产品供给的多样性，不断满足人民群众日益增长的生活需求。