首要责任制下建设单位管理机构和人员配置的问题及对策研究

梁甜甜，徐 进，陈 明

（1.重庆建筑工程职业学院，重庆 400072；2.重庆市住房和城乡建设工程造价总站，重庆 400014；3.重庆两江新区财政投资评审中心，重庆 401121）

0 引言

对于工程质量，国家历来高度重视，出台了一系列政策文件不断落实工程质量责任。《建筑法》及《建设工程质量管理条例》明确，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位五方责任主体，对工程质量负责。但因缺乏建设单位在建设工程活动中全面管控的职责要求，建设单位首要责任不明确，工程质量事故仍有发生，难以从源头上杜绝。

2020 年 9 月，住房和城乡建设部印发《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》，依法界定建设单位工程质量首要责任；2021 年 5 月重庆市住房和城乡建设委员会印发了《重庆市建设工程建设单位质量安全首要责任管理规定》（以下简称《规定》），增加建设单位对建设工程安全生产的首要责任，并对建设单位的项目质量安全管理机构及项目负责人的任职资格作出要求，责任划分清晰，进一步健全工程质量责任体系。

建设单位责任范畴进一步明确，对现今其管理组织机构和人员配置提出了更高需求。在建设单位首要责任规定下，本文调查研究了重庆市内建设单位的组织机构、项目负责人和专职管理人员的配置现状，为探索提升建设单位工程安全质量管理水平的措施，夯实首要责任提供参考。

1 首要责任下建设单位管理条件的规定

1.1 质量安全管理机构

为有效落实建设单位质量安全首要责任，《规定》中针对具有建设职能的建设单位，在单位层面，企业领导专人负责，下设质量安全专职部门；在项目上，组建项目质量安全管理机构，建立起由上至下的质量安全组织保证。

1.2 管理人员的要求

项目负责人和专职管理人员是项目安全管理的基础，《规定》对质量、安全专职管理人员的人数按照工程规模或造价范围做出明确要求，对专职管理人员、项目负责人的资格提出学历、工作经历、技术职称、资格证书等方面的要求。

对于不具备项目管理的建设单位，《规定》明确要求项目管理公司也需组建质量安全管理机构，人员配备标准不低于具有建设职能的建设单位人员标准［1-3］。

2 建设单位机构组建及人员配备现状

建设单位采用不同管理模式，其管理机构及人员配置也不尽相同。本文采用走访、问卷的方式，调查重庆市施工单位、建设单位、代建单位、咨询单位等单位，分析企业、项目管理机构组建及人员配备现状。

2.1 建设单位质量安全管理机构组建情况

根据调查，有条件的建设单位、代建单位均建立质量、安全管理体系，其组织架构相类似（见图1），以公司总经理为质量安全责任人的质量安全责任体系。该体系中，企业设置分管质量安全专职部门（如技术部、工程管理部等），对单位涉及的建设项目质量、安全统筹管理，主要职责是建立管理制度、定期进行安全质量检查、对管理机构和管理人员进行考核等。项目管理层为类似“项目管理中心”部门，对具体建设项目实施集中管理。

图1 某建设单位质量安全管理体系组织架构

2.2 建设单位管理人员配备情况

1）岗位及人员数量。以中型建设项目为例，将所调查的建设单位、咨询（代建）单位的项目管理机构人员配备情况与施工单位做比对，对比因素有岗位设置数量、总人数、质量安全管理员人数（专兼）、质量安全管理员人数（专）（见图2）。

图2 项目管理机构人员配备情况对比图

从柱状图可以看出，施工单位岗位种类数量更多，人员配备相对齐全，这是施工单位作为项目实施者的必备要求。建设单位项目管理机构主要设置项目负责人、质量负责人、安全负责人三个岗位。其中大部分建设单位和代建单位安全管理员主要为兼职安全管理员，而建设管理能力欠缺的建设单位管理人员数严重不足（见图3）。

图3 项目负责人任职资格要求对比图

2）管理人员任职资格要求。通过调查，对于项目负责人，作为受建设单位法定代表人委托的工程建设活动第一责任人，其素质要求包括学历、资格证书、职称、工作年限、工程业绩等条件。其中工作年限的要求为主要因素，从图3 中可以看出，大部分单位（企业）在项目负责人工作年限上要求比《规定》的标准要求均要高。

对于管理人员的任职资格要求，主要体现在学历、工作年限、职称及企业的其他要求等四个方面。其中，主要是学历和工作年限的要求，少部分单位对管理人员有业绩要求（见图4）。

图4 现场管理人员任职资格要求对比图

3 建设单位管理条件存在的问题

3.1 质量安全管理机构责任不明确

本次调研的建设单位，无论是国企还是开发商，虽然设置了质量安全管理部门，但并非质量安全专职部门，出现了“既管生产，又管安全”多重责任的情况，机构的质量安全管理责任则与生产责任交叉、重叠等，出现责任不明确的现状，这些都为工程质量埋下了不确定、不安全的隐患。

3.2 建设单位质量安全管理人员严重缺乏

本次调研发现，具有建设能力的建设单位，在人员配置上出现了严重的缺口。项目多、人员少，直接导致项目负责人管理多个项目，质量安全管理人员兼职的尴尬境地。这样的情况，以具有建设职能的国企尤为严重，大都为兼职人员，这主要是受制于国企的成本管控和编制限制双重影响。

3.3 管理人员综合素质不高

部分建设单位的管理人员综合素质不高，在选人组建团队时，仅用学历、工作年限等客观因素来选择。但在实际工程项目管理中，表现为专业素养、职业素养不高，不仅对管理工作造成人为阻碍，影响工程建设工作的有序开展，对建设项目的质量安全管理也会有很大影响。

4 首要责任制下建设单位管理条件组建建议

4.1 健全质量安全管理机构

企业质量安全管理机构为质量安全生产管理领导小组（以下简称“质安领导小组”），其下设质量质量安全生产管理领导小组办公室（以下简称“质安办公室”），质量安全领导小组办公室至少包括公司质量负责人、公司安全负责人、公司质量巡查员、公司安全巡查员 4 名主要人员，另外根据在建项目数量和大小，适当增加质量巡查和安全巡查人员，公司质量负责人和公司安全负责人等素质要求与项目经理要求一致，公司质量巡查员和公司安全巡查员的素质要求与项目质量负责人和项目安全负责人要求一致。

4.2 探索小项目人员灵活配置

针对部分建设单位由于经营成本和企业编制限制等原因引起的人员不足，导致现实情况中项目经理和其他管理人员兼职比较普遍的现象，课题组提出探索一定过渡期内针对小项目适当兼职的设想，但同一人兼职项目个数不超过 10 个，兼职项目金额同一时期不超过 1 亿元。

4.3 拓宽管理人员选聘条件

建设单位应该重视和加强项目管理人员的选聘及队伍建设，项目管理人员的聘用不仅要考虑到专业知识和业务技能，还要考虑其管理协调能力、职业道德水准和敬业精神。在选聘管理人员时，除学历、工作年限、职称等条件外，建议增加专业资格、工程管理业绩、诚信信用方面的要求。素质过硬的管理者和团队，才能从根本上提升建设工程质量安全管理水平，满足首要责任制，有效遏制质量安全事故发生［4-8］。

5 结语

建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，承担着重要的工程质量管理职责，对保障工程质量具有主导作用，落实建设单位对工程质量安全首要责任对于保障工程质量具有重要的积极意义。“打铁还需自身硬”，建设单位应该明确角色地位，紧跟时代发展要求，在管理组织、管理人员选配等方面做出创新改进，提高管理专业实力，为重要责任下的质量安全保证体系提供条件保障。Q