基于第三方服务的城市轨道交通工程安全质量监控检查经验总结与升级思考

吴凤明，高 蕊，徐耀德，王 奇，鹿静静

（1.北京城建勘测设计研究院有限责任公司，北京 100101；2.北京市建设工程安全质量监督总站，北京 101100）

0 引言

自 1965 年中国第一条地铁工程修建以来，至今已58 年，地铁在改善城市交通状况、改变市民出行和生活方式、服务和促进城市区域发展、推动产业进步与升级等方面发挥了重要作用，是一项世纪百年工程，亦是一项利国利民的政治形象工程。随着国民经济的高速发展，城市轨道交通工程正处于蓬勃发展期，以北京为例，截至目前，北京在建地铁线路里程达 235.6 km，共涉及 15 条线路，其中部分线路处于施工尾期，部分线路处于建设中期，还有部分线路处于施工前期。作为轨道交通建设工程质量安全监督管理部门，北京市建设工程安全质量监督总站目前不但前期协调任务量巨大，还面临着大范围、大面积的通车线路竣工验收压力，同时，还要进行施工中期的过程控制，压力巨大，责任很重。因此，如何在有限的监管资源下，如实掌控北京全网在建轨道交通建设工程的安全质量管理运行状态，切实减少工程建设安全事故与质量隐患，是市党委、市政府实时关心的。基于此，为强化安全红线意识，有效防范和坚决遏制较大以上安全事故发生，经研究并报请市政府同意，市住建委决定自 2011 年组织开展轨道交通建设工程安全质量状态评估工作，至今，已经历 3 期，分别为“十二五”时期（2011～2015）、“十三五”一期（2016～2020）、“十三五”二期（2021～ 2023）。

城市轨道交通工程大多穿越城市中心区，建筑物参差林立，市政管线密集交叉，道路交通又十分繁忙，一旦发生安全质量事故将影响巨大，其具有传播速度快、政治生态影响严重等重要特点［1］。同时基于我国目前城市轨道交通工程领域每年较大安全事故隐患发生几十起甚至上百起，形势依然十分严峻，不容乐观，需常抓不懈［2］。因此，第三方技术服务是城市轨道交通工程继续高速发展，政府完善现有监管模式、推进技术改革创新、充分发挥社会各界力量的必然产物。

1 第三方监控检查服务项目意义

1）高举习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神，准确把握首都城市战略定位，强化安全红线意识。

2）立足北京轨道交通工程安全建设，积极推进政府监管改革创新，严格贯彻落实《关于推进城市安全发展的实施意见》要求，最大限度发挥政府采购第三方技术服务对安全质量监督管理的支撑作用，通过政府采购第三方技术服务的方式，解决风险防控专业性强、任务重、难度大和监督执法力量不足的问题。

3）如实掌控北京全网地区在建轨道交通工程的安全质量运行状态，按照公平、优质、高效的原则持续推进已建立的轨道交通工程建设交易市场和施工现场“两场”联动工作机制，客观评价施工总承包企业在轨道交通工程建设招标市场的行为信用，为实施差别化、精细化监管打下坚实基础。

2 第三方监控检查服务发展历程及内容、方式概述

2.1 北京地区工程建设安全质量监管体系

为了能够更好推进城市轨道交通工程的安全运行监督管理工作，确保轨道交通工程有序运行进而保证轨道交通行业健康良性发展，由住房和城乡建设部牵头，经过长时间、不断的摸索，特别是在建设工程强化监督管理的背景下，形成了一套四级协同工作的监督管理体系。四级监管分别是住房和城乡建设部质量安全监管司、市住房城乡建设委、市安全质量监督总站、各区县安全质量监督站，各层级互相配合、交叉联动，形成一股绳。四级监管体系的高效运作是城市轨道交通工程安全、平稳、健康运行的重要保证措施。四级监管体系相互配合、互相协调、形成了一支强有力的监管力量，在日常、专项等监督过程中发现和解决的问题中，工程的监督管理水平亦在不断提高，同时各区县的安全质量监督站也进一步地介入辖区内的城市轨道交通工程管理工作，亦充分发挥了属地监督与协调作用。

2.2 第三方监控检查服务发展历程

北京作为中国的首都，坚持“首善标准”，着力创造城市轨道交通工程监管工作新风向、新形势，发挥模范带头、政治导向引领的靶向作用。自 2011 年开展轨道交通建设工程安全质量状态评估工作以来，收效良好，轨道交通建设领域连续多年杜绝较大及以上事故，一般事故较之前明显减少。通过政府购买第三方技术服务，实行安全质量评估项目以后，在监督管理人员上扭转了目前政府监督资源有限、被动的局面，真正实行专业化、专家化、精细化的管理，真正做到了高效、优质、公平。同时，从历次安全质量评估工作的方式、程序、内容、成果利用的发展历程来看，我们也能看到政府监管职能愈发多元化、科学化、社会化、体系化以及其表现出来的服务性、公益性、创新性。表1 所示为政府采购技术服务的发展历程（轨道交通行业）。

表1 政府购买第三方技术服务的发展历程（轨道交通行业）

从表1 中可以看出，①监控检查工作的政府重视程度愈发强烈、愈发专业；②监控检查工作的实施单位逐渐从监理单位全部转化为勘察咨询、设计单位；③监控检查工作的内容逐渐由过去单一的安全质量隐患排查衍化为更加科学、把控风险更加精准、内容多元的丰富体系；④监控检查工作的频次逐渐由过去的单一指定衍化到目前更加科学、高效的覆盖；⑤监控检查工作机制从无到有，如今更加健全、科学、优质，例如在本次监控检查项目中增加了“监控检查复核机制”“人员轮换机制”“验收考核机制”等；⑥监控检查工作成果的利用逐渐依据化、法制化、市场化、公开化。

由此可以看到，政府采购第三方技术服务的机制与内容愈发健全，推动监管行业的不断改革、升级，实行第三方技术服务是利于城市轨道交通工程行业健康发展的。

3 第三方监控检查服务经验总结

3.1 第三方监控检查服务总体效果

自 2011 年以来，政府通过购买第三方监控检查技术服务，全市在建城市轨道交通工程的较大以上安全事故发生率为 0，一般事故率较 2011 年之前明显下降，在建工程的风险把控良好，安全质量等常规隐患逐步减少。通过科学、有序、有效的制定监控检查计划，真正做到了在建轨道交通工程不遗漏、全覆盖，做到了在建轨道交通工程掌子面监控检查全覆盖，做到了在建轨道交通工程各专业全覆盖，提高了监管效率，收到了良好效果。

3.2 第三方监控检查服务取得主要成功经验

在最新一期项目中，安全风险预控治理理念更加深入，在项目实施过程中更加突出及强化现场监控检查、双周诊断与权威专家诊治的协同联动工作，以此更好地达到风险预控、共诊、共治的目的。基于此，北京市建设工程安全质量监督总站会对相关企业下发安全质量问题研判督导函，同时会对诊治与预警标段分别采取不同强度的监督或管理措施，以此促进各参建单位建立问题隐患早发现、早整改、早消除的良性循环机制，引导其持续向好发展。

3.2.1 选择针对性强、专业化强、专家化的第三方服务团队

在 2.2 节表1 政府采购技术服务的发展历程（轨道交通行业）中可以看到，检查队伍由过去的单一监理单位逐渐全部衍化为现如今的勘察咨询、设计单位，检查队伍的资质和专业要求在逐步升级。随着城市轨道交通工程行业的不断发展、技术需求的不断更新、信息化监管手段的不断完善，政府采购服务对于检查队伍的资质要求和专业水平、标准的限制越来越高，监理单位已不能够完全满足现有施工现场的检查和技术需求。在同样的财政预算框架内，选择一家甚至几家技术性强、专业化强、专家化的第三方服务团队至关重要，在建设工程领域，勘察咨询、设计单位属于专业水平最高的技术团队，其不但能够更好地履职尽责完成现场的安全质量检查，还能够推陈出新，满足行业内日益增长的制度需求、技术需求，更为重要的是，其可利用自身的专家团队解决现场施工的各种疑难杂症，利用其在行业内的经验和专业知识为政府及建设单位等进行增值服务。

3.2.2 制定全面详细的安全质量检查标准体系

自 2011 年开展轨道交通建设工程安全质量状态评估工作以来，城市轨道交通工程向好态势不断发展。通过十余年间的不断努力，受益于三种不同检查队伍的专业知识，目前城市轨道交通工程安全质量监控检查体系逐步完成同期优化，检查体系专业涉及暗挖法、明（盖）挖法、盾构法、模架（支模架）、大型机械、安全综合（临电、消防、安全防护）、文明施工、工程质量、责任主体（施工单位）、责任主体（监理单位）等专业，并科学、精准地赋予每个专业不同的权重及分数占比。在检查过程中，分数随问题一并流转于施工单位，做到现场精准、问题有据、条款可靠，至今保持零投诉。

3.2.3 常态化开展安全质量问题统计分析

政府采购第三方技术服务后，利用第三方自有专家团队和技术，常态化进行周问题、旬问题、月问题、季度问题、年度问题的总结、分类，进行不同问题专业、不同问题类型、不同问题的严重程度占比、同比、环比分析，找到目前不同专业哪个问题占比较高，问题发生的原因及深层次原因。以此根据问题的同比、环比分析结论来强化不同阶段、不同施工单位的检查重点和监管重点，真正做到层次管理有序，强化监督有理。

3.2.4 及时总结形成典型问题及事故案例材料

利用第三方技术服务团队，通过提前筹划，就不同专业针对性地安排专业性、技术性人员开展现场检查，生成了大量不同专业、不同时间、不同区域、不同严重程度的问题清单，并对问题进行收集、整理、统计、分析，对具有疑难、复杂、有代表性等特征的典型安全质量问题，运用创新、特色的工作方法开展监控检查工作整理形成案例材料。通过典型问题的整理汇总，不断提高监控检查单位发现、提炼和总结问题的能力，促进监控检查参与人员经验交流，进一步提升监控检查项目管理水平，促进项目高质量实施；同时，将问题整理成册，为建设工程参建主体主动服务，提高项目风险预控能力，帮助提示和解决工程安全质量管理方面的实际困难及问题。同时，会同参建单位同步统计近年来全市在城市轨道交通工程领域所发生的各种坍塌、亡人、高坠、起重伤害等事故案例［3］，深入分析事故发生的原因，包括事故发生的时间段、类型、部位、伤亡人数等具体事项以及事故发生的规律性，总结形成了一套较为完整的事故发生案例影像资料，并定期组织相关单位进行培训，以此警示相关参建企业，加强事故案例的学习研究，吸取教训，“常怀责任之心，常行责任之事”，认真遵守规章制度，严格执行操作规程，强化安全监督，防范安全事故发生。

同时宣传、引导工程领域的正能量。这样做，不但给施工单位等“提了醒”，也明确了未来监督检查工作的重点及方向。

3.2.5 利用第三方团队专家资源，加强较大以上风险工程的专项评估与诊治

随着政府采购第三方监控检查技术服务工作的不断深化，要求、标准不断提高，第三方监控检查技术服务的升级配套亦必须逐步提高。基于此，为充分遏制一般事故及相关较高风险工程引起的小规模坍塌的发生概率，利用目前第三方技术服务团队中的优秀专家资源，充分调动城市轨道交通工程行业内的社会力量，为在施轨道交通工程存在的较高风险部位进行把脉定向，帮助施工单位解决施工过程中遇到的技术难题，并给出可操作性、针对性的建议措施，以此来帮助施工单位更好地把控现场风险，以期达到安全施工的目的，并为后续类似工程提供有益参考。

3.2.6 政府监管与监控检查项目深度融合、绑定

按照北京 市住建委 2022 年 3 月 21 日印发的《2022 年建设工程施工安全质量监督工作要点》第十七条提到的“持续加强轨道交通工程和地方铁路监督工作。推行轨道交通工程安全质量监控检查工作，进一步强化监督和监控检查的深度融合机制运行，持续开展轨道交通建设工程现场施工安全和建设工程质量监督工作”要求，监督管理与监控检查工作要深度融合、绑定。

深度融合体现在以下几个方面。

1）体系更新。随着目前城市轨道交通工程的不断发展、标准规范的不断更新、相关规定的不断深入，体系也在逐步更新。体系的更新由市安全质量监督总站相关指定科室或负责人牵头组织并深入其中，两家监控检查单位深度配合，以此来适应目前城市轨道交通工程新的发展环境和形势。

2）共同认识。针对监控检查发现的问题，检查人员在提出问题的同时，亦同时帮助分析问题产生的原因，并要求各参建单位举一反三、全面整改。对于个别问题，监控检查人员及总站监督人员可能存在由于对规范、专业技术的理解不同，问题的分析角度不同等情况，因此监控检查人员与总站监督人员以此为契机，强化监督与监控检查的深度融合，针对个别问题，对不同问题的产生原因、严重程度，以及设计图纸及技术标准的理解等内容从不同角度和维度进行共同探讨、分析、研究。通过交流探讨，监控检查人员详细地阐述问题形成的机理、违反的依据，以及可能会产生的后续不利影响；同时总站监督人员从不同角度、维度和立场进行质询，以此共同探讨、学习、理解、提高，推进形成意见共识，这是一种过程，也是一种认识机制。此机制、认识为问题的整改、项目的后续实施起到了积极促进作用，并进一步提高了轨道交通工程安全质量监督效能。

3）问题闭合。针对监控检查发现的问题，由监控检查单位负责督促施工单位按照要求期限及时整改，监理单位旁站监督，两个单位认真组织材料进行回复。而相关问题流转到总站后，总站会将监控检查标段的重点问题汇总至主管科室并进行重点监督。在季度检查过程中，发现相同标段的同类型问题在逐渐减少，这种向好态势的深层次原因是施工单位就问题出现的部位、时机、机理、深层次原因进行了分析、定位，而不是只管其“表”，不管其“里”，同时与监控检查单位的耐心讲解、精心帮扶，监督总站的强有力监管、有序引导也是分不开的。

3.3 主要存在不足

3.3.1 专项检查不足

按照北京市住建委 2022 年 3 月 21 日印发的《2022 年建设工程施工安全质量监督工作要点》第十七条提到的“开展轨道交通建设工程暗挖、明挖、大型起重机械、盾构工程、防汛等专项监督检查；组织筹划轨道交通工程安全质量月系列活动；加强施工现场安全质量标准化考评工作；推行轨道交通工程安全质量监控检查工作，进一步强化监督和监控检查的深度融合机制运行，督促参建企业使用质量风险分级管控平台，进一步做好本市审批、核准的地方铁路建设工程的质量监督管理，持续开展轨道交通建设工程现场施工安全和建设工程质量监督工作”。

不足之处体现在专项检查工作，针对 2021 年- 2023 年北京城市轨道交通工程在施地铁项目发生的亡人事故，应举一反三，及时消除施工现场的重大或较大安全事故隐患，强化施工现场安全体系的建立与运行。应定期组织开展深基坑工程、高大模板支撑体系、高大脚手架等其他安全专业的专项检查，深挖、深究、切实把隐患降到最低。

3.3.2 信息化监管不足

原住房和城乡建设部副部长黄艳在国务院政策例行吹风会上指出“要全面推行“双随机、一公开”制度，要用一些新型的手段，如“互联网+”的监管模式，来提高行政监管的效率，拓宽公共监督的渠道，形成政府、市场、企业以及社会共同参与的监管格局”。因此，创新监管模式，利用建设单位已有的施工现场监控与管理系统、风险隐患预警提示平台、远程视频监控系统、检测报告管理系统，发挥信息化平台的优势，建造基于目前互联网平台高度发展、物联网平台日趋成熟、数字经济含苞待放局面下的“五位一体”5 G 立体监管平台［4］，形势刻不容缓。

不足之处体现在以下方面。

1）监督管理工作未能充分利用建设单位的北京轨道交通工程施工安全风险监控系统及隐患平台，未能利用中铁工、中铁建、中交、中建等参建单位的自有安全质量隐患平台获取相关一线施工信息，造成监管过程中总是处于“被通知”的被动局面。

2）信息化建设提前筹划、布局不足，要创新、创造基于目前互联网平台高度发展、物联网平台日趋成熟、数字经济含苞待放局面下的“五位一体”立体监管平台建设工作。

3.3.3 与建设单位委托的第三方风险动态评估服务协同联动有限

目前北京轨道交通工程建设管理有限公司（建管单位）为更好地把控在建地铁工程的施工安全风险，为全面了解现场的安全施工风险状态，将施工现场的风险动态评估委托于不同的第三方服务单位，分为明挖巡视组、暗挖巡视组、盾构巡视组，各组别每日按照计划进行巡视，并上传至安全风险监控系统。但监督总站以及受委托的第三方服务单位未能就施工现场的各工法安全施工风险进行互通，两种监管力量亦未对监控检查的问题进行探讨、分享，形成两股独立而联动有限的监管力量，由此监管效果将大大折扣，如能共享信息，形成有效联动，将能大大提升目前的监管能力和管控现场安全风险状态。

3.3.4 检查评价标准时效性、灵活性较欠缺

目前由于北京地区的地质水文情况变化较快，相关政策、规范更新不及时，造成政府监管及第三方监控检查单位在施工现场进行检查时，所使用的相关评价标准时效性以及灵活性较为欠缺。例如，“带水作业”在评价指标体系中属于严重项，规范中属于强制性条款，但针对于目前北京地下水水位普遍回升的情况，施工单位在尽最大程度治水的同时也难免存在带水作业，针对此问题，检查评价标准中仅有一类条款“浅埋暗挖禁止带水作业”，由此造成不同标段在进行打分核实时比较理亏，同时，此条评价标准也不能完全反应现场“带水作业”的安全施工风险状态。

4 第三方监控检查服务内容升级建议

4.1 优化监管内容 增加专项检查

在常态化监控检查的基础上，提前做好计划筹备安排，深入分析近几年的事故案例发生原因，并结合目前的监控检查工作提到的重要问题，建议重点加强暗挖法、盾构法、明挖法、大型模架、安全防护专业的专项检查，对上述专业暴露出来的问题深挖、深究，切实把现场安全质量隐患降到最低。

4.2 创新监管模式 研制并利用信息化平台

随着城市轨道交通工程的不断纵深发展，信息化建设的不断健全，要充分利用建设单位等各参建单位在城市轨道交通工程行业所创建的各种风险监控及隐患排查、智慧工地等远程监控平台，创新工作监管模式；最大程度利用目前的第三方技术服务团队，着力打造基于目前互联网平台高度发展、物联网平台日趋成熟、数字经济含苞待放局面下的“五位一体”立体监管平台，为将来的建设工程平稳、健康发展增砖添瓦。建议增加信息化监管队伍，做好平台常态化专业培训，同时保证信息化监管平台的实时性以及可追溯性。

4.3 改进监管形式 加强多源联动

建立全新的以政府监管为主，社会全员监管为辅的综合监管体系。通过借助轨道交通行业内的各领域专家增加监督机构的动态抽查与不定期巡查，再结合社会全员化监督举报、调查问卷为辅的方式建立起全新的监管模式，从而进一步约束并规范建筑企业与责任主体的质量安全行为，促使施工现场加强质量安全管理，及时更新并完善以建设单位为主的风险防控体系，将过去心存侥幸的安全观念彻底关进创新监管的制度牢笼里。在此基础上，应建立政府第三方监控检查队伍与建设单位委托的第三方风险巡视评估组联动机制，形成信息共享、问题共享，风险共识的合力监管局面，打造常态化、定期性会晤机制，实现共同监管，全员监督。

4.4 提升检查评价标准 原则性灵活性兼具

加大检查评价标准体系的研究工作，进行周期性、例行性体系检查，尤其对于检查体系不能完全反映现场的安全施工状态或不符的条款要及时进行讨论、更新；同时对权重、占比较高的违法条款要建立标准统一原则，一旦条款不能满足现场的监控检查任务需求时及时与监督总站、业内专家进行咨询；最后，在硬性条款或者标准的执行下，亦应体现人性化、弹性执法检查，这样才能最大程度地促进现场向好发展，也是政府监管及第三方监控检查的意义、本质需求。

5 结语

本文从政府购买第三方技术服务项目的背景和意义出发，简述了目前北京市城市轨道交通工程建设安全质量监管体系与政府连续采购三次技术服务的发展历程，并对比其每次技术服务的升级内容。同时详细叙述了政府购买第三方技术服务的优势与不足之处。最后针对目前政府采购技术服务的不足之处，在后续升级过程中提出了相关优化建议。

得到第三方技术服务是城市轨道交通工程持续高速发展，政府加强现有监管模式、推进技术改革创新、充分发挥社会各界力量的必然产物，也是习近平新时代中国特色社会主义思想产物的具体体现与趋势了然。笔者相信，在党中央、习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，在市委、市政府的总体协调管控下，首都的城市轨道交通工程必将平稳、健康、快速发展，人民的生命健康和公众的利益安全一定能够得到充分保证。Q