海岛地区农田水利灌溉工程存在的问题及对策——以舟山市定海区为例

王雨杰 ，黄万勇 ， 李海峰 ，胡荣祥 ，王亚楠

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），浙江 杭州 310017；2.定海区水利局，浙江 舟山 316000）

0 引言

农业是国民经济的基础产业之一，是整个国民经济持续稳定、协调发展的基础。大力发展农业，是我国长治久安、繁荣昌盛的根本保证。水利作为国民经济的重要基础设施，是实现农村产业结构战略性调整和效益农业的强有力保障。推进农田水利灌溉工程更新升级，科学谋划农田水利未来的建设与发展，对于提高农业综合生产能力、保障粮食生产安全，促进农业增产、农民增收，推进乡村振兴及城乡融合具有重大意义[1-2]。

定海区地处浙江省东北部，是典型的海岛县（区），全区小型农田水利设施大多建于20世纪50至70年代，经多年运行，部分老化失修严重，灌溉效率低，农田水利灌溉工程硬件已成为制约农业农村发展的短板，与农业发展需求和节水工作不相匹配，与美丽乡村建设不相协调，与乡村振兴的要求不相适应[3]。如何将现有的农田水利灌溉工程运行好，发挥其应有的综合效益，真正实现“重建强管”，是当前全区农田水利工作的重点。

1 农业灌溉工程现状

定海区位于舟山本岛，是一个典型的海岛县（区），全区无大中型灌区，灌溉方式以提水灌溉为主，并以此形成小型灌区，各小型泵站从就近河网提水至直通田块灌溉。由于其海岛地形与大陆分隔，无过境客水，山低源短，水资源全靠降水补给，十分紧缺，农田水利灌溉用水面临很大挑战。

1.1 水源工程情况

目前，全区已建成水库75座，总库容5 077.8万m3。其中，小（1）型水库15座，有效库容合计2 545万m3，总库容合计3 056.2万m3；小（2）型水库60座，有效库容合计1 640.2万m3，总库容合计2 021.6万m3。河道268条，槽蓄水量711万m3；山塘388座，塘容合计414.52万m3；水窖（水池、水柜）240处，有效库容合计29.4万m3。引水堰（闸）136处，总引水流量1 519.7 m3/s；灌溉（含灌排两用）泵站240座，总装机5 090.5 kW，设备完好率在70%左右。

1.2 灌溉工程情况

据统计，2021年全区各乡镇（街道）总耕地面积11.57万亩，有效灌溉面积9.52万亩，有效灌溉面积占总耕地面积的82.28%；节水灌溉面积8.28万亩，节水灌溉面积占有效灌溉面积的86.97%；灌溉渠道长度695 km，其中，衬砌长度449 km，渠道平均衬砌率为64.6%。灌溉工程方面，最新调查统计数据显示，区域内共有机埠泵站136座，灌溉水闸23座，倒虹吸、农桥等渠道配套建筑物233处，完好率约为70%；高效节水灌溉面积1.44万亩，其中，喷灌面积10 537亩，微灌面积3 850亩。现有农田排水沟长度478.0 km，工程完好率约为70%，75%的农田除涝标准能达到5年一遇及以上。总体上渠系衬砌率不够高，农田灌溉设施配套不齐，灌溉水利用系数为0.680 2；节水灌溉工程所占比重较低。

1.3 灌溉工程现状

据调查，定海全区大多数灌溉工程未经过更新升级，部分机埠存在地基沉降、泵房破损、水泵老化、进出水池无安全措施等问题，亟需根据实际情况，因地制宜进行改造升级，提高灌溉用水效率，助力非粮化整治，保障粮食生产安全。功能方面，存在水泵老化，需水高峰期无法满足灌溉区域灌溉需求；计量设施配套不到位；泵站控制开关年久失修，启闭困难；输水渠道破损，水量损失较大等问题。外观形象方面，部分泵站外观严重破损，内外形象面貌较差，与美丽乡村建设要求差距较大；各类基础设施较为缺乏；泵房地基沉降、水泵周边未设置安全防护设施，存在安全隐患。

1.4 运行管理现状

定海区小型水利工程管理以村集体自行管理为主，泵站、渠系等工程一般都由所在行政村、村民小组负责运行管理，部分水利设施由于土地流转、土地征用等原因由经营大户、合作社等使用者负责运行管理。近年来，通过农业水价综合改革“四项机制”和“八个一”村级改革，全区有改革任务的72个行政村均成立了农民用水合作组织，落实了管护人员，针对所辖的农田水利工程，不定期开展组织管护活动。

2 农田水利灌溉工程存在的问题

2.1 农田水利灌溉工程不完善

定海区是舟山市的“菜篮子”，经过多年来的农田水利建设投入，目前定海区农业灌排体系较为完善，但是经过多年的工程运行，农田水利灌溉工程存在明显的老化和破损，部分工程灌溉功能不足、工程面貌不佳，临近使用寿命，与现代农业发展要求不符，与美丽乡村面貌要求不相适应。以农田水利灌溉泵站为例，具体表现为未划定管理范围、周边环境差，外立面老化、破旧，内部脏乱、潮湿，灌溉水泵锈蚀、功率不足等。

2.2 日常运行维护经费不稳定

2019年起，定海区农田水利工程的建设任务已逐步转移出水行政主管部门，村级泵站提升改造的基本条件是要在高标准农田或高效节水灌溉区，项目立项的门槛过高，导致在这两类区域之外的项目没有稳定的经费来源，全靠属地自行维修养护，形成了“日常管护资金不够用、建设立项门槛够不到”的尴尬局面。

2.3 工程运行管护能力不足

随着农业水价综合改革的推进，定海区已经明确了末级农田水利设施的管护主体和责任，管护资金问题得到了一定的解决。但是随着社会经济的发展，农业相对于其他行业效益不高，导致受益村集体参与灌溉管理的程度较低，管护责任难以落实，管理人员聘用困难，管护积极性不高，“只用不管”的现象仍然存在。目前，农田水利灌溉工程管理能力仍然相对薄弱，管理模式没有得到根本改变，管理手段及管理技术不能满足农业发展的要求。调查发现，虽然大部分村集体都安排了泵站管水员，但管水员的年龄普遍在60岁以上，管理职责也仅限于开关水泵，并未承担起田间农田水利的管护职责，人员素质有待进一步提高。

2.4 数字化管理水平整体不高

在目前数字化的浪潮下，农业农村信息化是新时代的重要建设。定海区结合农业水价综合改革开发了数字化管理系统，初步建立了农业用水监管系统，部分机埠还配置了机埠自动化系统，实现手机远程一键开关机埠，促进了农业节约用水。但大部分机埠采用的电表还不能实现实时在线监测，绝大部分机埠还是“现地操作”，信息化程度不高，数据整理、信息挖掘、数据处理和流转具有一定局限性。以烟墩村1号机埠为例，机埠控制的灌溉面积有300余亩，每次灌溉都需放水员现场开关，浪费人力的同时，也浪费了电力和水，不利于农业节水，信息化基础总体相对薄弱，现代化监管服务体系尚未建立，不利于农田水利灌溉工程效果的发挥。

3 优化农田水利灌溉工程的对策和建议

3.1 强化组织领导，落实工作任务

定海区要充分发挥“农业水价综合改革工作领导小组”的组织保障作用，坚持联席会议制度，把更新升级工作纳入重要议事日程，定期组织农业、财政、发改等部门和各街道有关负责人进行讨论，在各部门之间建立相互沟通、密切协作、高效有序的工作机制，保证更新升级工程实施取得成效。按照农田水利灌溉工程更新升级的具体要求，由领导小组开展对实施工作的统一领导，协调解决实施中的重大事宜，具体负责任务落实、资金筹措、组织协调和检查指导等工作。

3.2 落实改革资金，确保工作实施

农田水利灌溉工程更新升级所需资金，一般由中央、地方和受益群众共同承担。投入的主体应以地方财政为主，同时吸纳相关社会资本作为补充[4-5]。定海区应强化与财政部门的沟通，整合国土、农发等部门涉及农田水利建设的相关项目资金，同时积极争取上级财政资金，确保落实农田水利灌溉工程更新升级资金。强化资金管理和监督，明确使用范围和程序，定期公开公示，接受群众监督。

3.3 明确建设标准，工程更新升级

按照“高效、节水、安全、实用、整洁、美丽”的标准，总结推广试点经验做法，结合高标准农田建设，制定定海区农田水利灌溉机埠建设标准。“十四五”期间，可以通过“工程微改造+管护新机制”“计量节水+数字化”等措施，重点抓好灌溉面积100亩以上的泵站机埠、灌溉水闸的更新升级，完善全区农田水利灌溉工程体系，健全农田灌排功能，打造定海区农田水利节点工程，提升农田水利综合服务功能，助力乡村振兴。

以某次更新升级为例，通过实地调查，摸清定海区各灌溉泵站更新升级需求，确定本次更新升级的主要建设内容为机电设备更新，计量设施配套，泵房、进出水池、内外环境及管理机制优化。

1）机电设备更新，包括泵站水泵、电机、控制柜更新替换等；

2）泵站建筑物优化，包括泵房改造、下部结构改造、进出水池结构功能改造、护栏设置等；

3）内外环境优化，包括泵房外立面美化、泵房周边环境美化、电线规整、标识制度牌配套、与美丽乡村建设相协调等。

3.4 创新运行管护，建立长效机制

总体按照“三化”改革要求，根据服务定海区粮食安全、乡村振兴、最严格水资源管理等要求，创新农田水利灌溉工程运行管护。依据定海区小型农田水利工程确权颁证办法，完善农田水利灌溉机埠资产登记入库，规范新改建和更新升级的灌溉机埠确权颁证和资产评估。探索以灌区或镇（街道）为单位的农田水利物业化、社会化服务等“管养分离”模式，提升全区农田水利灌溉工程运行管护能力。结合农业水价综合改革数字化管理系统，持续完善“四项机制”“八个一”村级改革和灌区管控等功能，深入推进定海区节水减排监管、在线运维等数字化改革[6]。

3.5 优化提档升级，强化数字赋能

按照浙江省水利发展“补短板、强监管、走前列”的总体要求，农田水利工程强监管就必须特别注重利用现代化、信息化及互联网技术对农业用水进行数字化监控，需要不断完善与更新现代化信息设备，把计量设施建设作为农田水利建设重点，配套机埠自动化控制设备，放水员可通过手机远程开关机埠，实现用水实时掌控。同时，配套数据远程终端系统，开发灌溉用水监测系统平台，实现灌区农田水利灌溉用水数字化管理。另外，进一步完善灌区的水情监测系统、视频监控系统、闸门自动化控制系统、灌区通信网络建设[7]。后期，将结合粮食生产安全加大信息化推广力度，并将数据成果纳入全区平台，继续完善用户层、展示层、业务应用层、应用支撑层、数据层、基础设施层等各方面建设，实现共享共用。

3.6 加强宣传推广，营造工作氛围

为服务广大人民群众，需要继续注重发挥农田水利贴近基层农户的优势，引导农民了解为什么要更新升级农田灌溉工程，自发、自愿地配合现地相关工作，引导村组织积极配合做好泵站排查、更新升级上报、现场实施督促等工作。加大宣传推广力度，通过水价培训、报纸杂志、宣传海报、电视网站、抖音小视频等丰富多彩的渠道，激发群众的参与热情。结合“五个一百”，借鉴优秀典型案例制作视频素材，增加社会公众影响力，为推进农田灌溉工程更新升级创造良好的社会环境，形成全民支持、关心、参与的良好氛围，促进农田水利高质量发展[8]。

4 预期成效

4.1 提高灌溉保障能力，保障粮食安全

2021年的调查数据显示，定海区总耕地面积11.57万亩，有效灌溉面积9.52万亩，节水灌溉面积8.28万亩，永久基本农田8.33万亩，是舟山市重要的农业生产基地。区域内水利基础设施是农业的命脉，农、林、牧、渔业的发展离不开水利工程，粮食安全的保障也离不开水利工程，特色农产品的产出更是离不开水利工程，因此，推动农田水利灌溉工程更新升级，对存在安全隐患、灌排效率低、不符合地区农业生产规划等的农业灌溉机埠进行更新改造，能进一步提高粮食作物的灌溉保证率，增加灌区粮食的产量[9]，提高全区的农业抗旱减灾能力，实现全区农业灌溉工程功能完善、节水高效，对确保灌区粮食综合生产能力稳中前进、支撑现代农业发展十分必要。

4.2 深化农业水价综合改革

根据国家发改委、财政部、水利部和农业农村部的部署和要求，浙江省已在全国率先完成农业水价综合改革任务，受到国家部委的充分肯定，认为其走出了一条南方丰水地区的改革新路子。同时，国家4部委要求浙江省继续巩固深化改革，并对浙江省目前深化改革过程中开展农业泵站机埠、堰坝水闸更新升级试点做法给予充分肯定。实施农田水利灌溉工程更新升级行动是持续深化农业水价综合改革的重要抓手，将进一步推动改革往深走、往实走，是加强农田水利管护、切实打通农田水利“最后一公里”、实现农田水利高质量发展的重要举措[10]。

4.3 促进高质量发展和“五水共治”

农业是用水大头，也是节水潜力所在。通过实施农田水利灌溉工程更新升级行动，有力推动灌溉泵站机埠用水直接计量和“以电折水”，分解细化用水总量，控制指标到村、到泵站机埠，对用水主体、放水员实行节水奖励等措施，大力促进农业节水减排、节水增效、节水惠民，能够有效提高水资源利用效率，显著减少农业面源污染，提升生态效益。

4.4 加快数字化转型，强化节水减排监管

“十六字”治水总方针强调节水意义重大，“节水优先”是水利发展的基本要求，2020年水利厅启动了水利工程管理产权化、物业化、数字化“三化”改革，以改革为动力，系统解决水利工程管理问题[11-12]。目前，定海区数字化硬件及软件已有一定基础，农业灌溉机埠全部完成确权颁证，机埠实现“以电折水”，部分典型机埠安装了在线计量设施，开发了农业水价综合改革数字化管理系统，但离实现“三化”改革要求和数字监管目标还存在差距。因此，开展农田水利灌溉工程更新升级行动，提升改造农业灌溉工程，配套相应的各项数字化终端采集设备设施，配备自动化、智能化设施设备，充分利用“农业水价综合改革数字化管理和考核系统”与终端管理两大载体，对于加快数字化转型和强化农业节水减排监管十分必要[13]。

4.5 实现美丽乡村与乡村振兴

定海区区位优势明显，旅游业发达，是舟山市建设美丽乡村、实现全域旅游的重要基础之一。随着共同富裕、乡村振兴等重大战略的实施，开展农田水利灌溉工程更新升级行动，下大力气抓好农田水利灌溉泵站机埠、堰坝水闸更新升级工作，将大力推动受益灌溉面积较大的地区和村边、路边、河边以及农旅景区景点周边的工程装靓、扮美，成为一处处靓丽的乡村田园风貌，不断提升农民群众的满意度、获得感，是实现美丽乡村、乡村振兴、共同富裕、区域协调发展的必由之路。