“少捕慎诉慎押”司法理念的检察实践研究

魏茂华　杨佑焕　李军

“少捕慎诉慎押”是我国的重要刑事政策，是刑事司法活动适应现代社会主要矛盾变化和犯罪结构变化的必然要求，检察实践中如何正确理解、落实贯彻“少捕慎诉慎押”司法政策，是一项重要课题，检察机关要在严格、依法、文明、规范办案的同时，通过不捕、不诉、当事人和解、认罪认罚从宽处罚等制度有机融合，最大化减少社会对抗，缓和社会矛盾，既保证打击犯罪的力度、效率，又最大限度尊重和保障人权、减少社会对立面，促进社会治理体系不断完善，实现社会良法善治。

最近四十年，我国社会相对稳定，犯罪结构从根本上转变，严重暴力犯罪持续下降，犯罪结构呈现轻缓化趋势，为适应这一变化，2021年4月，国家确立少捕慎诉慎押刑事政策，这一政策与认罪认罚从宽制度内核一致，是刑事司法保障人权实践的重要进步，将对我国刑事司法实践产生深远影响。

一、“少捕慎诉慎押”司法理念落实现状分析

2019年，全国检察机关不批捕313743人，同比上升4.7%，不捕率22.4%，同比增加0.3個百分点。不起诉190258人，同比上升35.3%，不起诉率9.5%，同比增加1.8个百分点。对侦查、审判中不需要继续羁押的，建议取保候审75457人。2020年，全国检察机关不批捕233065人，同比下降25.7%，不捕率23.3%，同比增加0.9个百分点。不起诉249312人，同比上升了31%，不起诉率为13.7%，同比增加了4.2个百分点。捕后认罪认罚可不继续羁押的，建议释放或变更强制措施2.5万人。2021年，全国检察机关不批准逮捕38.5万人，同比上升65%，不捕率31.2%，同比增加7.9个百分点。决定不起诉34.8万人，同比上升39.4%，不起诉率16.6%，同比增加2.9个百分点。对捕后可不继续羁押的，依法建议释放或变更强制措施5.6万人。审前羁押率从2000年占96.8%降至2020年的53%。近三年认罪认罚从宽制度适用率平均超过85%。

从近三年办案数据看，全国检察机关不捕率、不诉率在逐年上升，捕后变更强制措施人数也在不断上升，其中无社会危险性不批捕和犯罪情节轻微不需要判处刑罚不起诉占有绝对比重，由此可见，“少捕慎诉慎押”理念在检察阶段贯彻落实效果明显，但是从总体上看，逮捕人数排在前三位的罪名为盗窃罪、诈骗罪和寻衅滋事罪，起诉人数排在前三位的是危险驾驶罪、盗窃罪和诈骗罪，均为轻罪案件，而近三年犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚率平均保持在85%以上，这与不捕率、不诉率、审前羁押率明显不协调，说明落实少捕慎诉慎押刑事政策还需进一步提升。

二、“少捕慎诉慎押”司法理念在检察实践中存在的问题

（一）审查逮捕检察实践存在的问题

1.办案理念仍然保守。检察人员“构罪即捕”“以捕促赔”理念根深蒂固，难以根本扭转，“少捕慎捕”理念没有落地生根，是造成逮捕率居高不下的主要原因之一。基于侦查机关对逮捕措施的高度依赖性，检察机关也存在重配合、轻监督，重打击、轻保护思想，对于可捕可不捕的仍然以捕为主，因此给侦查机关造成错误引导，没有将“少捕慎捕”理念传导给侦查机关。

2.逮捕替代性措施作用发挥不充分。司法实践中，取保和监视居住强制措施的适用率普遍较低，现阶段，网络犯罪异军突起，犯罪嫌疑人通常分散在全国各地，案件承办人往往考虑犯罪嫌疑人为外地人员，在主要犯罪地或案件承办地无固定住所，为了保证诉讼程序正常进行，防止犯罪嫌疑人经传唤不到案、逃跑、继续作案而导致诉讼中断，检察官一般更倾向于批准逮捕。

3.社会危险性证据不足。因为逮捕的主要证据要求是有证据证明有犯罪事实，侦查阶段侦查人员注重定罪和定性，轻视对犯罪嫌疑人社会危险性证据的收集，在提请批准逮捕意见书中不表述或者笼统的表述犯罪嫌疑人具有社会危险性，而侦查案卷中没有相关证据予以支撑，到审查逮捕阶段，进入检察人员视野的证据材料也主要集中在定罪方面，社会危险性证据寥寥无几，限于办案期限的约束，检察机关只能根据现有证据进行审查。

4.社会危险性判断标准不具体。社会危险性主要表现在两方面，一是犯罪嫌疑人是否具有继续实施危害社会、他人的可能，二是犯罪嫌疑人是否具有妨碍刑事诉讼顺利进行的可能。现有法律规定虽对社会危险性的可能性及实践中的常见表现进行了细化，也罗列了应当变更和可以变更强制措施的几种具体情形。这在一方面可以增强执法司法人员对社会危险性考量的可操作性，但社会危险性在本质上是一种对犯罪嫌疑人进行的风险评估，评估就会受到多种因素的影响，面对多样、复杂的案件事实，单纯以列举形式对社会危险性加以判断，缺乏可预测性，难以符合实际需求。

（二）审查起诉检察实践存在的问题

1.不起诉适用率低，与认罪认罚适用率不匹配。“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》指出，“要充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大酌定不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。”从近三年检察机关办案情况看，不起诉率始终在30%-40%之间，而认罪认罚适用率平均都在85%以上，认罪认罚从宽制度一方面起到了繁简分流的作用，但不可否认的是，就检察机关审查起诉的总数来说，不起诉比例仍然偏低，与认罪认罚比例不相适应。

2.刑行衔接不畅。现行法律及司法政策规定，各级检察机关在对犯罪嫌疑人作出酌定不起诉后，可以提出相关单位给予被不起诉人行政处罚、政务处分或其他处分等检察意见，但由于检察意见不具有强制性，不起诉后诉讼程序终结，而行政机关由于对法律法规认识不一致、不作为等原因对犯罪嫌疑人的处罚缺失，导致检察意见落实不到位，反而造成同种行为犯罪后比违法后处罚更轻的不公平现象，体现出刑行衔接不畅的漏洞。

3同法责任体系不健全。司法改革形成了检察官办案终身负责制，这使得检察人员在办理酌定不起诉案件时，不仅要考虑侦查机关是否复议复核、被害人会不会上访，还要考虑检察官绩效考核、单位绩效考核，考核中将不起诉案件作为重点评查对象，而不起诉案件又没有绝对的标准，不同司法人员难免在认识上产生分歧，这让办案检察官承担了较大的风险和责任，综合考量下，检察官出于规避风险的考虑，在案件可诉可不诉时更倾向于提起公诉。

（三）羁押必要性审查存在的问题

1.羁押必要性审查形式化。2016年1月22日，最高检颁布《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，由检察机关刑事执行部门统一审查羁押必要性案件，因刑执部门对案件信息掌握不全面，难以从整体上把握羁押必要性，案件办理效果甚微。2019年12月30日，人民检察院刑事诉讼规则规定，羁押必要性审查案件统一由捕诉部门办理，然而，这又产生了新的问题，一是由捕诉部门主导羁押必要性审查，其中立性、客观性不足，难免造成羁押必要性审查形式化。二是基层检察官办案压力大，事务性工作多，很难有时间精力认真细致的开展羁押必要性审查和调查核实，这样就不能完全了解犯罪嫌疑人的性格、心理、人生经历和生活环境，不能客观、全面地对其是否具有继续羁押的必要性作出正确判断。

2.羁押审查后变更强制措施难。一是当前充分适用非羁押强制措施已成为司法共识，但实践中如何证明无羁押必要性缺乏明确标准，导致变更强制措施过于保守，检察官在提前介入侦查和审查逮捕时会对犯罪嫌疑人的社会危险性形成潜意识，之后再办理羁押必要性审查案件，除非事实、证据有明显的变化，比如退赃、退赔等，否则很难改变前期先入为主的判断。二是在侦查、审判阶段，检察机关只能建议公安、法院改变强制措施，没有决定权，公安、法院是否应当采纳检察机关的建议没有明确具体的标准，为了维护本部门诉讼利益，上述机关往往不会采纳检察机关的建议，敷衍了事或者不予回复，对于无正当理由拒不采纳的，检察机关也缺乏实质有效的监督手段和措施。

三、贯彻落实“少捕慎诉慎押”司法理念的对策建议

（一）贯彻落实“少捕慎捕”理念

1.尽快推动办案理念根本性转变。公安司法人员要进一步强化打击犯罪与保障人权并重理念，在办案实践中要坚决摒弃“构罪即捕”“以捕代侦”“以捕促赔”等错误思想，公安机关要进一步提升整体办案素能，既要及时打击犯罪嫌疑人，保障刑事诉讼顺利进行，又要保障犯罪嫌疑人的基本人权，减少不必要的审前羁押，减少社会对立面。检察机关要通过法律监督把好关，积极引导侦查机关根本性转变诉讼理念，对于不批准逮捕的案件加强释法说理和详细可行的引导侦查。

2.提高其他替代性强制措施的适用率。积极探索扩大取保候审适用范围，充分利用现代信息技术手段，以近年来新冠肺炎疫情防控形成的大数据为基础，研发非羁押人员数字监管APP，实现对犯罪嫌疑人全方位、全时段、无死角监管，结合手机定位、路面监控、面部识别、智能手环等技术设备综合发力，进一步提升取保候审、监视居住强制措施的适用率，构建不敢跑、不能跑、不想跑的新型诉讼保障机制，确保诉讼程序顺利进行和犯罪嫌疑人、被告人的回归、改造。同时，要借力基层社区网格化管理的优势，利用对流动人口的管理经验，对外来犯罪嫌疑人落实“同城待遇”。

3.完善逮捕必要性证明标准。将社会危险性表现进一步具体化、量化，要求公安机关在收集证据时，既要收集定罪证据，更要收集社会危险性证据，以证明行为人具有逮捕必要性，比如犯罪嫌疑人的社会经历、平常表现、家庭环境、职业状态、认罪态度、是否退赃退赔、是否得到被害人谅解、是否自愿认罪认罚等证据，以量化的方式判断犯罪嫌疑人的社会危险性。检察机关要认真听取犯罪嫌疑人的辩解，并对相关内容的真实性进行调查核实，还要听取被害人的意见，从犯罪性质、犯罪嫌疑人訴讼中的表现以及个人性格等方面对犯罪嫌疑人进行综合分析，通过量化的方式对犯罪嫌疑人的社会危险性评估设定具体的分值，从而尽可能统一评估标准。

4.广泛进行轻微刑事案件捕前促调工作。司法实践中，因邻里纠纷、家庭矛盾等引发的轻微刑事案件数量庞大，对于这类案件如果单纯以惩治为主，往往会激化矛盾或者种下“祸根”，检察机关通过促成和解而作出不批准逮捕，不仅有利于化解矛盾，促进社会和谐稳定，还可以大量节约司法成本。另一方面，侦查阶段是当事人和解的最佳窗口期，检察机关要督促侦查机关积极主动作为，在查清案件事实的基础上，进一步查明当事人双方之间有没有积怨矛盾，有针对性地开展矛盾化解工作，从根源上解开当事人双方的心结，促成和解。

（二）完善酌定不起诉制度

1.推动酌定不起诉与认罪认罚从宽制度相衔接。检察机关审查刑事案件要深刻理解刑事政策，准确把握起诉的必要性，要进一步解放思想，坚决克服求稳怕错、不敢适用等错误倾向，依法适用酌定不起诉，兑现认罪认罚从宽的政策，教育、感化和挽救大多数犯罪嫌疑人。认罪认罚也是酌定不起诉制度启动的重要依据，对于犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人作出酌定不起诉，既能体现对犯罪行为的否定评价、彰显正义立场，又能减少司法对抗，促使行为人更有意愿、也有更多空间去减轻犯罪后果，赔偿经济损失，有助于化解社会矛盾，修复被破坏的社会关系，也能够起到教育警示作用，预防其再次犯罪。

2扩大不起诉案件适用范围。检察机关要敢用善用不起诉权，结合法律修改后的新程序、新制度综合适用酌定不起诉。一是加大对醉酒驾驶、轻伤害、帮助信息网络犯罪活动罪等多发轻微刑事案件的酌定不起诉适用力度，尤其对于因民间纠纷、邻里矛盾引发的符合公诉和解的案件，多渠道、多措施积极促成当事人和解，进而作不起诉处理。二是要充分发挥公开听证的制度保障作用。通过听证会和听证直播，作出决定前广泛听取辩护人、值班律师、人民监督员、人大代表、政协委员的意见，增强不起诉的透明度，确保案件得到公开、公正、准确处理。三是加强酌定不起诉释法说理。检察机关作出酌定不起诉时，要进一步加强法律文书的释法说理和证据论证，将事实认定、证据采信、证据分析、法律适用、不起诉理由通过互联网向社会公开，接受群众监督，既可以有效规范检察人员司法行为，确保不起诉权正当、廉洁行使，还可以强化检察机关公正廉洁形象，增强司法公信力。

3.完善刑行衔接机制。完善酌定不起诉后刑事司法与行政执法衔接机制，检察机关在被不起诉人具结签字时，应当将“自愿接受行政处罚”写入认罪认罚具结书，向被不起诉人充分说明制度内容和后果，宣布不起诉后，检察机关应及时向相关单位发出对被不起诉人处罚的检察意见书，并附被不起诉人签署的具结书，后续还应当加强监督，督促行政机关处罚完毕后书面反馈检察机关，以实现全过程监督。另外，针对大量醉驾刑事案件，检察机关可以参考未成年人附条件不起诉制度，要求被不起诉人参加交通劝导、文明创城等社会公益服务作为考验期，设置服务时限，达到相关服务条件和时限后方可作出酌定不起诉，对于达不到条件的依法提起公诉，以此提升办案的社会效果。

4.完善检察官考评、容错机制。一是加大与相关执法、司法监督部门的沟通，确立正确的工作导向，转变考核方向、加强对不起诉制度适用的引导，明确追责情形，合理设定免责事由，减轻检察人员司法责任压力，为一线检察人员提供相对宽松的办案环境，允许检察官在检察权裁量范围内作出相对不诉决定。二是在司法理念转变的同时，实现案件评查科学化、合理化，建立以所有办结案件随机评查为常态，以专项评查为辅助的评查机制，以增强检察官办理不起诉案件的安全感。

（三）转变诉讼理念，持续降低审前羁押率

1.更新办案理念，全面降低羁押率。首先，执法司法人员要进一步摒弃“重打击轻人权”的陈旧司法观念，牢固树立“惩治犯罪与保障人权并重”“实体公正和程序公正并重”的现代司法观念。其次，要从侦查、批捕、起诉到审判诸环节全过程、全方位主动开展羁押必要性审查，最大限度降低涉罪羁押率。最后，侦查机关要提高侦查能力和水平，降低对逮捕强制措施的依赖度，尽可能适用非羁押强制措施。检察机关要发挥绩效考核引导作用，调整对非羁押诉讼、审查后变更措施等指标的考核权重，促使检察官提升办案积极性、能动性，提升降低审前羁押率的司法实践。

2.明确羁押必要性审查标准与程序。实践中，检察机关在审查羁押必要性案件时往往只能参照逮捕和取保候审、监视居住的规定，而这些规定因为抽象难以把握，对此应进行细化，通过量化评估的方式，具体确定对被羁押人改变羁押措施的标准。一是要以审查逮捕时在案的事实、证据、社会危险性为基础，审查犯罪嫌疑人在羁押期间是否出現和解、认罪认罚、不适宜继续羁押的严重疾病、羁押时间接近其可能判处的刑罚、捕后检举、立功表现、侦查机关的证据收集状况等内容，并听取侦查、调查机关、犯罪嫌疑人、被害人等主体的意见。二是建立羁押必要性审查量化模型，开发羁押必要性审查智能辅助系统，使羁押必要性审查要素表格化呈现，让案件承办人通过前后对比，一目了然，将量化评估结论附卷，实现有理可依、有据可查，提高检察官办案效率和可操作性。三是实现捕后羁押必要性审查全覆盖，审查过程中坚持精细化审查，主动调查取证，强化释法说理。

3.主动接受监督，广泛开展听证。对于羁押必要性存在意见分歧、案情复杂、当事人提出审查申请的案件，应当进行公开听证，广泛听取意见，从而确定犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要性，听证过程中，听证员通过查看案件资料，对案件情况进行提问，对犯罪嫌疑人、被告人是否有必要继续羁押独立提出意见，将听证员的意见作为检察机关变更强制措施的重要参考，以提高羁押必要性审查工作的公开性、公正性。

4.完善变更后管控机制。解决办案人员的“后顾之忧”，需要公、检、法、司、政府机构、社会组织协调配合，共同发力，对于变更强制措施的行为人，在利用现代技术手段管控的同时，刑事执行检察人员可以不定期到涉罪人员所在的村或居委会、派出所、司法所、了解情况并与其见面谈话，对行为人变更措施后是否遵守相关规章制度进行分阶段定期考察、随机抽查、动态监督。