农村土地流转助推乡村产业振兴的作用机理问题与路径——以福建省为例

李孟冉田甜

(1.福建农林大学公共管理与法学院，福建 福州 350002；2.自然资源管理研究中心/福建省高校人文社科研究基地，福建 福州 350002)

1 问题的提出

自改革开放以来，我国农村土地承包经营制度不断革新，尤其在2014年推出农村土地“三权分置”政策后，农村土地经营权开始有序流转，农地的资产价值得以实现。党的十九大针对“三农”问题形势进行了深刻的审视和研判，提出实施“乡村振兴”战略，党的二十大接续提出的“全面推进乡村振兴”为新时期农村经济的发展指明了方向。近年来，在乡村振兴战略和城镇化建设的政策加持下，农村地区经济得以飞速发展，但同时农村地区生产要素流失、城乡用地矛盾、土地流转低效等问题也逐渐暴露出来，制约着乡村振兴的总体进程。为此，2019—2023年中央一号文件接连强调大力发展多种形式适度规模经营，倡导健全土地经营权流转服务体系，着力解决乡村振兴进程中土地要素紧缺的障碍。产业振兴是乡村振兴的首要要求，也是促进农民共同富裕、实现农业农村现代化的重要途径[1]，任何乡村产业的建设发展必然需要土地要素提供一定的空间支持，因此，农村土地有序流转对于推动实现乡村产业振兴具有较强的现实意义。

近年来，学术界对于农村土地流转与乡村产业振兴的相互关系的研究取得了一定成果，主要集中在农村土地要素、农村土地制度及农地经营主体等对乡村产业发展的推动作用方面。土地是一切社会经济活动的载体，乡村振兴需要构建土地、产业、人口等多要素耦合格局[2]。土地制度供给对于破解乡村产业发展问题的重要意义，土地制度决定着农村产业发展的方向与效率[3]。当前，土地流转是土地制度改革的焦点问题，农村土地流转是优化农业生产结构、发展乡村产业的新路径[4]。有学者从农地流转需求困境出发，研究发现新型主体通过自身的发展能够带动相关乡村产业发展[5]。另外，也有部分学者认为乡村产业发展对于农村土地流转具有反向推动作用，乡村产业的规模化经营有助于提高土地资源配置效率，加快土地流转[6]。综上所述，当前研究在农村土地流转与乡村产业振兴存在相互促进关系这一观点上达成一致，但对于具体地区土地流转助推乡村产业振兴所面临的现实问题与困境的研究较少涉及。此外，大部分研究侧重于阐述农村土地流转对于产业振兴的间接影响，缺乏对两者之间作用机理的深入分析。本研究从生产要素视角梳理农村土地流转助推乡村产业振兴的内在逻辑，并基于福建省西部农村地区的实地调研和相关统计数据探究农村土地流转助推乡村产业振兴的现实困境与改进路径，试图对于已有研究的不足进行补充，为福建省和类似地区改进农村土地流转效率，推动实现乡村产业振兴提供一定的借鉴和参考。

2 农村土地流转助推乡村产业振兴的作用机理

一直以来，农村土地流转被认为是增加农民收入、推进农业农村发展的重要途径，是乡村振兴的关键抓手之一[7，8]。事实上，农村土地流转过程中不仅能聚集土地要素，对其他生产要素也存在着“虹吸效应”，进而对于乡村产业的发展在不同维度上具有直接或间接的推动作用。

2.1 聚集土地要素为乡村产业发展提供生产空间

2021年，农业农村部印发了《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》以加快推动乡村产业发展，其中明确了以二、三产业和三产融合作为乡村产业的发展重点。承载能力是土地的基本属性，农村土地承载着一切农村社会经济活动，土地流转是产业发展、融合的关键变量之一。以家庭农场为代表的农业产业，必须以农用地为依托，农地的数量和质量关系到农场的生产效率，进而影响农业产业的效益和水平[9]。土地流转则为经营主体获取大规模、高质量的农用地创造基本条件。农户通过参与土地流转将分散化的农地集中成片，有助于经营者实现规模效益和农业产业的扩大升级，从而由“小农户”向现代化、规模化农业产业主体转变。另外，以乡村旅游为代表的融合式产业的业态丰富，产业联结紧密，用地需求更高。以果蔬采摘农事体验类休闲农业活动为例，其开展的前提是通过土地流转获取一定规模的农用地进行蔬果等农作物的生产培植，土地流转在融合式产业发展中起到了基础性的支撑作用。

2.2 吸引、培育新型经营主体为乡村产业提供后备人才

人才是乡村产业振兴的不可或缺的要素之一，如何吸引人才返乡，培育农业人才是乡村振兴的重点，而土地流转对农业人才的吸引能力和培育机制在一定程度上能够弥补乡村人才的缺失。经过土地流转政策的长期推广以及个体农民的切身实践，在村集体内部逐渐衍生出除传统农户外的专业大户、家庭农场和农民合作社等经营主体。另外，在乡村振兴战略的政策倾斜下，一些工商资本也通过土地流转进入农村市场成为农业企业法人或经营主体，进而发展成为具有庞大规模和产业效益的龙头企业。龙头企业被认为是促进农业现代化发展和乡村振兴的“生力军”[10]，对于地方经济和产业发展发挥着引领作用。这些“新型农业经营主体”普遍具有较大经营规模、先进管理理念和相对雄厚的资金实力，并致力于商品化生产的主体。从现实层面来看，新型经营主体不但能够克服传统小农户家庭经营的弊端，实现市场化、集约化、规模化和专业化的农业经营，也因其本身具有更丰富、更专业的生产技术和先进的农地经营方式，能够成为乡村产业振兴的后备力量。

2.3 筹集金融资本和吸引社会资本为乡村产业发展提供资金支持

农村土地“三权分置”政策实施后，为拓宽农户的融资渠道，我国颁布《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，规定允许农地经营权作为抵押物进行融资，从政策层面赋予农地抵押属性，唤醒了土地作为经营性资产的金融价值，改善了经营者的信贷可得性。由此，经营主体在利用农地经营权进行农业生产的基础上，通过再次利用农地经营权进行抵押可以获得产业经营所需的发展资金，实现土地投资收益最大化，弥补农村地区资金流动性的不足。在当前城乡发展失衡的背景下，《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出，要鼓励引导工商资本下乡参与农村产业发展，引发了新一轮资本下乡热潮。工商企业作为农村土地流转的重要参与者，相较于普通农户更具有资源和资本的双重优势，进而实现资本和资源的有效整合，推动乡村产业发展[11]。

2.4 推广现代农机农技为乡村产业现代化提供技术支撑

乡村产业振兴在一定意义上是科技进步的结果，农业科技的发展能够缓解农业生产经营中资源禀赋约束，推动农业产业结构的转型与升级，是农业现代化提供和乡村产业振兴的重要动力。当前，我国农业科技整体研发水平在发展中国家已经进入世界前列，农业科技进步贡献率达到61%。但由于不同种类的农机的普遍适用性不强，农业机械和技术服务的市场价格居高不下，因此未参与土地流转的个体农户采用农用机械和现代农业技术的意愿较低，不利于农业机械化、现代化发展。相对而言，对于规模转入农地的经营主体来说，集中成片的土地满足了机械化耕种的前提条件，且由于经营主体获得了稳定地权，更倾向于投入农业机械设备以节省雇佣劳动力费用。更有研究认为，规模化经营农户具有更为积极的市场思维、发展逻辑与绿色理念，对于绿色防控技术和农业可持续发展生产技术具有更强的采纳意愿[12]，因此，农村土地流转在一定程度上能够刺激经营主体对于农用机械和先进农业技术的需求和应用，为乡村产业振兴提供技术要素支撑。

3 农村土地流转助推乡村产业振兴的现实困境

3.1 流转基础薄弱，农业产业用地紧缺

福建省是全国农业大省之一，具有茶叶、水产、水果等多重优势产业，但由于山多地少的地理特征，耕地面积仅占全省面积的12%，人均耕地为0.037hm2，人均耕地水平不足全国的40%。在对福建省西部农村的实地调研中发现，自新一轮土地确权以来，当地农户新发承包地位置与村民住所距离较远，平均在2.95km以上，且地块面积狭小，每户(以家庭人口总数为4人为例)承包地面积约0.27hm2，但平均地块数量多达32块。山地地区农田分布细碎，土壤条件欠佳，水利设施不完备，加大了耕种难度和流转难度。由于历史原因，脱贫地区经济基础薄弱，缺乏产业支撑，农户的非农收入十分有限，因而更加不愿承担流转风险，大部分半工半农的农户权衡农业生产和非农就业的经济效益后放弃耕种承包地，导致“撂荒”“抛荒”现象频发。与此同时，下乡企业和各类新型经营主体在政策带动和利益驱动下，争先进入农村土地流转市场寻求成片土地以发展产业，但受到土地流转市场发育不健全的影响，在与农户进行流转交易时，存在诸如收集交易信息、谈判和后期维权等交易费用，压缩了农户可获取的租金[13]，导致此类地区农户更愿意选择无偿流转或交由熟人代耕。因此，流转市场出现了供需极不平衡的现象：个体农户更倾向于“撂荒”或无偿流转，造成本就稀少的耕地资源闲置浪费，各类经营主体有着极大的用地需求却难以匹配到足量的土地，阻碍乡村产业的建设和发展。

3.2 流转主体缺位，产业内生动力不足

2021年福建省城镇新增就业54.5万人，与2020年相比，第一产业就业人数同比下降10%，从事农业生产的人口数量自2000年便开始逐年递减，“村庄空心化”“人口老龄化”成为乡村普遍现象。农村劳动力的转移性流失在土地流转问题上表现为土地承包主体减少和集体土地管理主体缺位。在流失的劳动力中不乏种田能手和家庭农场主，他们既是原本土地的转入方，又是乡村产业建设的重要力量，其转移到城镇后，直接导致农地流转需求下降，引发流转市场的供需失衡，同时也抽离了乡村产业发展的强劲动力。另外，农村土地的所有权和管理权由村集体支配，由于壮年劳动力转移，集体经济组织内部的管理人才也呈现老龄化和弱质化。大多留守老年干部的能力难以满足集体土地高效管理的需要，土地流转过程中问题矛盾频发，甚至出现村集体强制土地流转和侵占农民权益的冲突事件发生。乡村振兴发展缺乏新生力量，留守农民、村干部难以支撑乡村产业建设所需的人力资本，产业建设过程中出现专业人才不足、管理人才短缺等弊病，制约着乡村产业振兴的进程。

3.3 资金配置低效，产业主体受益不均

为激发农村各类农业经营主体的生产潜能，2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了农地经营权以抵押融资权能。福建省自2015年8月开始在10个县内开展农村承包地的经营权抵押融资试点工作，截至2018年底，第一轮农村承包土地的经营权抵押融资试点到期，福建省土地经营权抵押贷款余额63.99亿元，增长53.22倍[14]，取得了预期成效，但同时也发现风险控制体系不足、抵押贷款期限过短和风险补偿金覆盖面过小等多重问题。从整体上看，农业经营主体融资难、融资贵、融资慢等问题尚未得到有效缓解。调研发现福建省农村金融机构可供普通农户贷款额度小，金融服务办理流程繁琐，对于规模经营农户而言，其可获取贷款额度难以满足经营需要。究其原因，农村金融机构在办理贷款前对客户的经营成本、利润空间或抵押土地的价值等因素进行综合性评估以规避风险，个体农户或小型经营主体在此方面并不占优势，金融机构会将客户群体更多地瞄准经济实力雄厚企业或大型经营主体，资金更多被“精英俘获”，出现“使命偏移”的现象。小微经营主体在融资过程中被“边缘化”，不仅与惠农金融政策的初衷相悖，也会抑制其扩大产业规模。

3.4 农业技术落后，产业生产效益不佳

福建省农村地区在技术层面的困境主要体现在以下2个方面。机械化进程缓慢。福建省“八山一水一分田”的自然地形，造就了大量细碎的坡耕地，因而农机服务价格攀升，不但“撂荒”现象频发，完成流转的农地也难以应用大型现代化农机设备，机械化进程缓慢。目前除相对集中连片的水稻等主要农作物实现机械插秧和收割外，其他农作物仍以人工作业为主，尤其在经济果采摘、林下种养等方面缺少量产农用机械，生产效率难以提升。农业科技发展水平不均衡。福建省自2015年起便投入大量资金极力建设“互联网+农业”，鼓励和扶持农业产业主体在农业生产的各个环节嵌入现代农业技术，部分地区取得了卓越的成效，如寿宁县下党乡的茶产业、平和的蜜柚产业等均已成为地区产业振兴的重要支柱。但大部分农村地区尤其是新脱贫地区，农业科技发展环境较差。从宏观层面来看，政府是农业科研资源配置的主体，但新脱贫地区往往存在支农资金短缺的问题，科技助农帮扶力度较弱。从微观层面来看，留守农民思想传统保守，科技素养不足，对新技术接纳适应能力不高。另外，从经营主体角度来看，因地形、交通等因素导致地区间信息闭塞，又因信息不对称导致人工劳动价格低廉，产业经营主体通常为节约生产成本而放弃采用新型农业技术，不仅导致农业技术水平发展缓慢，同时制约自身生产效益的提升。

4 农村土地流转助推乡村产业振兴的路径探讨

4.1 推进全域土地综合整治，促进土地规范化流转

农地细碎化严重制约着乡村产业用地规模，细碎农地治理问题尤为迫切。农地细碎化包括由自然特征造成的自然细碎化和社会经济因素导致的产权细碎化，对应的治理方案应为“整治+流转”。推广全域土地综合整治降低农地细碎化。全域土地综合整治是通过规划管控和空间治理，将土地资源进行统筹整合，优化土地利用结构、提高土地利用效率[15]，实现对于农地自然细碎化的调整。具体施行需要在政府的主导下，结合地形地貌、山体水系等自然环境条件，通过实施“小块并大块”“坡改梯”的土地平整工程、农田水利工程和田间道路工程等改善农地耕作条件。引导土地规范化流转改善权属细碎化。在流转市场供给侧，地方政府要加大对农地流转的补贴力度，提供流转合同范本，开展规范流转政策宣传，激发农户流转的积极性，对于农地抛荒、撂荒情况要建立相应惩罚机制，守好“耕地红线”。在流转市场需求侧，需要因地制宜、因势利导，完善地方土地流转市场交易机制，加大种粮补贴和乡村产业建设扶持力度，鼓励经营主体适度规模经营。

4.2 大力建设农业人才队伍，激发乡村产业内生动力

要培育、帮扶各类经营主体。地方政府和相关农业部门需要对农民进行文化素质教育、农业政策普及和农业技能培训，鼓励职业院校、农业企业等机构投入农民培训行列，建立协同合作体系，实现对农民赋能。根据“滴涓效应”理论，要发挥先发展起来的群体的带动效应，即地方政府要对于种田能手或从事具有带动能力与辐射效应的行业农村致富带头人予以重视和扶持，帮助其把产业做强、做大、做优。外部引进优秀人才。地方政府应加大对农业人才培育的资金投入，为下乡、返乡农业人才提供广阔的就业发展平台，支持地方高校扩大专业型人才的招生规模，鼓励农村企业科技创新以产生“虹吸效应”吸引更多优秀人才支持乡村产业的发展。加强党政人才引领作用。习近平总书记指出，“农村基层党组织是党在农村全部工作的基础”[16]。对于乡村党员群体，要加强农民党员的党性修养和政治觉悟，尤其要提升老党员干部的创新意识和学习新事物的能力，革新政治观念，强化老党员干部在农村各项工作中的组织规范作用和权威；要在村集体和乡村企业内部培养新型党建人才，践行新时代的“枫桥经验”，实现乡村治理有效，企业经营有序，引领乡村产业实现振兴。

4.3 完善农村金融服务体系，支持小微经营主体发展

完善农村资金服务体系要在结合地方产业的实际的基础上，出台具有区域特色的金融产品或服务，保障地区重点产业、特色产业的资金支持，切忌“一刀切”。适当调整不同农业银行的功能定位，构建村镇银行、小型金融机构、农村资金互助组织等协同发展模式，建立各具特色且功能互补的农村金融服务体系。在农地经营权作为单一抵押物的基础上，将农作物、禽畜、农业基础设施等各类产权纳入抵质押的担保物范畴，显化生产要素价值，赋予小微经营主体更多的抵押和担保权能。拓宽经营主体融资渠道，利用财政补贴、税收减免等政策工具，提高商业银行开展农村金融业务的积极性，引导更多的资金流向乡村产业。鼓励支持县级、镇级政府根据各地实际情况成立对应的合作担保机构，采取多种形式的财政补贴，与其他第三方机构、金融机构和经营主体联合搭建多层次的金融风险分担机制，不断提升小微农业经营主体的金融可得性。

4.4 研发推广现代农业技术，引领乡村产业提质增效

应以轻型、高效、可靠和适用为目标，组织相关技术部门针对农户的经营需求进行新型农机研发，加大农机研发资金投入，攻克技术短板，实现产业化应用。加大农业科技推广力度，探索建立“农机共享”自助平台，适当引导农机服务租赁价格，缓解小微经营主体的生产成本压力。以村集体为单位设置技能培训班，对于成熟的农业种植技术、新型农用机械和互联网服务平台进行宣讲和培训，尤其要注重提高脱贫地区农户对现代农业技术的学习能力和应用能力。加大财政支农力度，充分发挥科信息技术作为生产动力的重要作用，完善落后地区的网络基础设施建设，利用互联网平台打破地区间的信息壁垒。另外，对于采购新型技术生产设备的农业企业或个体经营户予以减免税等优惠政策，支持规模经营主体建设以互联网、物联网、大数据、云计算为特征的智慧农业，推动农业产业链改造升级，实现农业产业产销全程精细化、高效化、绿色化发展，增强乡村产业可持续发展能力。