近百年来我国农村土地制度变迁的内在机理分析

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

0 引言

近百年来我国农村土地制度历经了三次根本性的大变迁。一是推翻了封建半封建的土地制度，农村土地所有制由封建半封建的土地所有制转变为土地农民所有制；二是改变了土地农民所有制，将农村土地由农民所有转变为由“人民公社、生产大队和生产小队三级所有”，形成了农村土地集体所有，集体统一使用的制度；三是推行了家庭联产承包责任制改革，农村土地由“三级所有”转变为集体所有，形成了农村土地所有权归集体、承包经营权归农户的两权分离制度，在我国2014年提出“三权”分置改革后，农村土地又形成了所有权、承包权、经营权“三权”分置的制度。分时期来看，近百年来我国农村土地制度变迁经历了六个时期，每个时期的农村土地制度内容都因国家不同的建设发展需要而发生了变革，并形成该时期的农村土地制度。在我国大力实施乡村振兴、新型城镇化、城乡协调发展、农业农村优先发展等一系列战略的新时期，本文关注近百年来我国农村土地制度的内在演变规律，剖析我国农村土地制度百年变迁的内在机理及不同阶段的变迁情况，对我国新时期有序推进农村各项制度改革特别农村土地制度改革具有重要的意义。

1 制度与农村土地制度变迁的含义

制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为[1]。制度可通过提供一系列规则界定人们的选择空间，规范和引导人们的行为，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，提供激励机制，促进外部收益内部化，推动生产性活动。而制度变迁是制度创立、变更及其随时间变化而被打破的方式[2]。有效的制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。农村土地制度是农村一项重要的社会基础制度，对农村土地利用有直接或间接的引导、规范和约束作用，也会直接或间接地影响人们利用农村土地的观念，从而对国家建设发展产生制约或推动作用，对农村社会安定、国家政局稳定、城乡经济繁荣发展等起基础性的作用。农村土地制度变迁是农村土地制度在国家建立、建设和发展中，不断创立、建设、完善与变更的过程，其具体的改革和建设内容因每个时期的农村土地制度供需和制度目标不同而不同。每一个时期的农村土地制度变迁都是新的农村土地制度内容的创立，是对前一个时期农村土地制度内容的改革、创新和变更。

2 近百年来我国农村土地制度变迁的动力分析

首先，农村土地制度的非均衡是其发生变迁的内生动力。因农村土地制度的非均衡而产生的农村土地制度变迁动力主要包括两个方面。一是当现行的农村土地制度所界定的农民与地主、农民与村集体、村集体与政府等相关主体利益处于不均衡的状态时，农村土地制度的供需就处于不均衡的状态，利益受损或有可能增加新利益的相关主体就有调整制度安排的需要，这些相关主体对新的农村土地制度的需求力量就成为制度创新的内生动力。二是当农村土地制度中涉及的农民与地主、征地方与被征地方等类型的主要对立主体的力量处于非均衡状态时，其中一些对立主体就有改革旧制度的能力与愿望，并成为农村土地制度变迁的内生动力。其次，农民、村集体等相关主体对外部利润的追逐是农村土地制度变迁的另一个内生动力。由于社会经济发展变化、生产技术进步等因素催生了农村土地增值、农村土地利用增效等外部利润，但旧的农村土地制度安排不能将这些利润内在化，不能让农民、村集体等相关主体获取这些利润，故旧的农村土地制度安排具有帕累托改进的空间。而农民、村集体等相关主体的趋利特性使他们有通过制度创新来获取外部利润的愿望，这种获取外部利润的愿望就成为农村土地制度变迁的另一个内生动力。再次，农村土地制度改革创新所涉及的外部环境的变化是农村土地制度变迁的外生动力。社会经济发展阶段、农业生产管理等相关技术的发展水平、政治意识形态、社会文化传统、国外时势动向等外部环境条件的变化都可能成为农村土地制度变迁的外生动力。最后，农村土地利用和管理主体的土地利用和管理实践绩效是农村土地制度变迁成功与否的决定力量。“在社会过程的舞台上，制度与人类行为互补与对比永远相互塑造”[3]。农村土地制度规范、引导和约束人们的土地利用与管理行为。而人们的土地利用与管理实践绩效既是影响农村土地制度改革方向的重要力量，也是农村土地制度改革方向正确与否的评判标准，还是农村土地制度改革必要性和迫切性的评判标准。而正确与否、必要性与迫切性的评定结果则是土地制度变迁成功与否的决定力量，也是制度变迁速度快慢的重要决定力量之一。一般情况下，如果人们在农村土地制度变迁过程中所开展的改革实践产生良好的绩效，甚至扭转了社会危机，那么该项改革就是正确的、必要的，甚至迫切的改革。这类制度改革所引起的制度变迁必然有更高的成功率，改革速度也较快。相反，制度变迁的成功率就低，改革速度也较慢。

3 近百年来我国农村土地制度变迁动力的作用机制

首先，农村土地制度变迁内生与外生动力的大小由各自相关因素决定。农村土地制度变迁主体改革和创新制度的成本—收益预期是其推动制度变迁内生动力大小的决定因素，而外部环境变化的程度与水平则是农村土地制度变迁外生动力大小的决定因素。其次，内生动力与外生动力相互作用的机制决定了农村土地制度变迁的方式和特征。农村土地制度变迁过程并不是由内生或外生单一的动力推动完成，而是由内生动力与外生动力相互作用，共同完成。在这个相互作用的过程中，内生动力与外生动力以或相互强化或相互抵消或相互强化与相互抵消并存等多种形式相互作用而形成了合力，这个合力最终推动了农村土地制度变迁。在农村土地制度变迁中的不同变迁主体按各自的成本收益预期所作的决策就决定了各类不同主体在农村土地制度变迁中所贡献的力量，而不同主体所贡献的力量的不同组合就决定了力量对比和作用的结果，进而决定了农村土地制度变迁的不同方式和特征。如果自下而上的力量是农村土地制度变迁合力的主要力量，那么农村土地制度变迁方式就体现为诱致性变迁，农村土地制度变迁就表现出需求引导性的特征。相反，如果自上而下的力量是农村土地制度变迁合力的主要力量，那么农村土地制度变迁方式就体现为强制性变迁，农村土地制度变迁就表现出供给主导性的特征。如果自下而上和自上而下的力量相当，在构成制度变迁合力中贡献程度相当，那么农村土地制度变迁就体现为诱致性与强制性变迁并存的制度变迁，农村土地制度变迁就表现出供需双导性的特征。再次，不同的动力及其机制运作结果形成了农村土地制度变迁的不同阶段，不同阶段的制度变迁接续发生就形成了不断的制度变更和更替过程。不同时期不同的农村土地制度变迁具有不同的内生和外生动力以及它们间相互作用的不同结果，这就使不同时期的农村土地制度变迁具有各不相同的变迁内容、快慢不同的变迁速度和长短不同的变迁时滞，进而产生农村土地制度变迁的不同阶段。不同阶段的农村土地制度变迁会出现不同的变迁结果，会形成不同时期不同的农村土地制度体系及其运作时长，而当新的一次制度变迁再发生并形成新的农村土地制度时，就产生了新制度替代旧制度的变迁更替，如此接续不断就形成了农村土地制度不断变更和更替的过程。

4 近百年来我国农村土地制度变迁的分阶段内在机理分析

根据社会经济发展阶段和水平不同，一项社会基础制度的变迁也分不同阶段，反之，一项社会基础制度的建设、创新和变迁的不同阶段也影响和规范社会生产方式和生产关系。一项优良的社会制度一般都与社会生产方式、社会经济发展阶段和水平相契合。从制度适宜性角度而言，如果某一时期设计的农村土地制度不能适应社会经济发展的新阶段，那么它就不是最优的制度，而且它会处于非均衡状态。在这种情况下，农村土地制度变迁的内生动力、外生动力及它们之间的作用机制就会出现，并根据制度变迁的内在机理对农村土地制度变迁产生推动或制约作用。同时，制度变迁推动主体会在经济发展新阶段中通过改革创新来建立交易费用更低、运行更有效率的新制度，并让新制度替代旧制度。各个不同阶段产生的新制度替代旧制度的过程便形成了我国农村土地制度变迁的不同阶段，形成了各个阶段内容有所不同的农村土地制度。而每个不同阶段的制度变迁都产生于不同的内生动力、外生动力、外部环境条件等因素的不同组合以及它们之间相互作用的结果。我国近百年来六个阶段的农村土地制度变迁就是在内生动力、外生动力、外部环境变化等因素共同作用下发生、发展、形成的结果，其具体分析结果见表1、表2、表3。

表1 新民主主义革命时期我国农村土地制度变迁的分析

表2 社会主义革命与建设时期我国农村土地制度变迁的分析

表3 改革开放以来我国农村土地制度变迁的分析

5 结语

在我国未来的社会经济发展中，农村土地制度变迁仍将根据制度变迁的条件、动力、主体等变迁因素，按照制度变迁的内在机理不断发生变迁，形成新的制度内容，并发挥相应的制度功能。结合我国目前农村土地制度改革实况，未来我国农村宅基地利用与管理办法、集体经营性建设用地和国有建设用地的融合管理制度、农村土地信息化管理制度、城乡土地市场建设制度、城乡土地利用管理一体化制度、新型农村土地利用主体管理制度、农地规模化经营相关制度等制度将因国家实施乡村振兴、城乡协调发展、农村一、二、三产业融合发展、农业农村优先发展、新型城镇化等发展战略而不断得到改革、建设与完善。另外，由于土地制度是一项社会基础性制度，而且它不是一项独立的社会制度，而是与社会其他制度相辅相成，互为补充，共同发挥着应有的引导、规范、激励及约束等功能。因此，我国未来农村土地制度变迁也必将引起农民进城落户制度、农村产业发展规划与政策、农村劳动力培训和就业制度等一系列相关制度的改革，这些制度改革的顺利推进有赖于相关主体的积极探索和大胆实践，也有赖于各方的共同努力。