深港海关跨域协作现状、困境与优化路径研究——以前海综保区为例

黎鹏志，黎炜枫

（上海海关学院，上海 200120）

一、引言

海关合作机制作为海关治理能力现代化的重要组成部分，对促进社会经济高度发展极其重要。狭义上的海关合作机制仅指国际层面的合作机制，即各国海关在国际范围内开展的国际、区域合作。[1]而广义上的海关合作机制，既包括本国内不同海关机构之间、海关与其他机构或贸易实体之间在涉及海关事务方面达成的合作规范、规则及惯例，也涉及打击走私、维护海关法律制度实施的合作、贸易安全便利和人事培训方面的合作内容。[2]随着双循环新发展格局的推进，我国海关跨域协作日趋成熟。区域协同治理是合作治理的一种具体表现形式。[3]作为负责国家进出境监督管理机关，我国海关在区域协同治理领域也开展了一系列的深入探索。从最早的长三角通关一体化改革，到全国通关一体化的实行，再到“三智”海关建设，中国内地42 个海关的区域协同治理已经日趋完善。但跨域协作领域仍然存在贸易政策不完善、监管法规不衔接、信息系统不匹配、基础设施有代差等问题亟待解决。因此，本文开展深港两地海关跨域协同合作研究，探索深港双方对各自的制度规则、法律框架进行相应的调整和完善，以更好地实现信息互通和规则互认，在管理理念、协商机制和法制保障等问题上融合发展，不断加深协同程度。为独立关税区之间的海关跨域协作提供先进示范样本。

二、深港海关跨域协作现状概述

深港海关跨域协作是指深圳海关和香港海关之间全方位、多层次、宽领域的跨关境合作。其现状主要表现在通关便利化协作、国门安全协同治理、对外开放合作以及科技创新协作四个层次。

（一）通关便利化协作现状

贸易便利化是“国际贸易过程的简化和协调”，其运作核心在于海关，直接表现为海关优化自身监管职能，通过制度改革和技术应用达到简化通关手续、降低通关成本和提高通关效率。[4]而通关便利化作为贸易便利化的重要组成部分，不仅是衡量国家营商环境好坏和贸易便利化水平高低的重要标准，而且对打造高效可靠的通关运作模式，建立国际化、便利化、规范化的通关环境和市场环境具有关键作用。而海关作为落实通关便利化实际效果的重要角色，积极推动“单一窗口”建设和通关一体化运作，力促通关效率和安全的统一。

近年来，受到各种政策因素的影响，深港两地贸易往来数额呈现波动趋势。2017－2021 年，深港两地进出贸易额由9687902 万美元下降至8856029万美元。但伴随《中华人民共和国国家安全法》在香港的落地实施以及新冠疫情影响的淡化，深港两地贸易往来已经逐渐恢复至正常水平，要求两地海关在通关协作方面增进互联互通、推动合作进一步深入。为了能更好地推动深港间的人员流动和贸易往来，深港海关合作实施了诸多便民利贸的举措。以前海综保区内深港海关协作为例，深圳海关持续推广“湾区组合港”通关运作模式，联合香港海关打破监管场所限制，形成“国际枢纽港+珠江沿线码头”组合港模式，从枢纽港进出口的货物可以在珠江沿线码头办理海关通关查验手续，实现资源互补，节约企业运输成本，同时减少陆路运输，减少疏港车辆尾气污染，最大程度实现经济与社会效益。为缩短进口清关耗时，深圳海关大力推广“数字清关”，通过系统采集消费订单、支付、物流等原始数据，实现从下单到报关的全程数字化，保障货物在途径“自由港”后无须在香港海关监管下多滞而得以快速流转。此外，在AEO 认证方面，2022 年，深港两地海关在原有的AEO 数据自动交换系统的基础上，进一步推动AEO 认证的高水平发展和AEO 企业获得感的提升。

“十三五”期间前海综合保税区外贸进出口额增长2.76 倍，年均增速达55%。2020 年在新冠疫情冲击和国内外复杂严峻形势下，进出口总值高达1463.4 亿元。2015－2021 年，依托前海综合保税区，前海共推出贸易与通关便利化创新成果121 项，其中“MCC 前海”新物流模式被评为广东自贸试验区五周年11 个最佳投资贸易便利化案例之一，亦是深港海关通关便利化合作的典型案例之一。[5]2020年以来，深圳海关、香港海关与招商局集团助力前海综合保税区围绕“保税+”和“枢纽港+”，稳步建立面向市场、面向企业、面向公众的现代服务业体系，促进贸易便利化高水平发展。随着前海综合保税区二期正式封关运作，该区域由物流节点型向全球供应链管理服务型、贸易结算型、资源配置型转型。[6]

（二）国门安全协同治理现状

国门，国家主权之所在。国门是一个抽象的概念，实际是指进出境口岸，对于海关这一具体行政主体而言，国门安全是国家安全的重要组成部分。[7]对于深港两地海关而言，拦截阻断来自关境的外部威胁是义不容辞的责任。一方面，自改革开放以来，往来于深港两地间的水客走私屡禁不止，这种偷逃税款和逃避海关监管的行为实质上对国家经济安全造成了侵害。另一方面，海关作为国家进出境监督管理机关，加强监管、严守国门安全是党中央赋予海关的重要职责，[8]而如何在高效满足群众和企业需求的前提下保证两地生物安全，则要求两地海关在生物卫生检验检疫及审批制度方面进行深度交流并达成共识。

1.国门经济安全协同治理

在促进贸易的同时，两地海关也积极推动打击走私的各项工作开展，尤其在打击跨境毒品交易、香烟走私、跨境侵权等方面。而在这些典型的缉私行动之外，针对深港两地区别于其他关区的突出走私问题——高奢化妆品和电子产品走私，相对于其他关区间以个人为单位的高奢物品走私，深港间的高奢走私集团则是萌生于两地税差的巨大利益土壤。走私犯罪团伙不仅能通过政策解读和内部渗透的方式适时改变走私策略，而且恶意利用两地学童、孕妇等弱势群体逃避海关监管。[9]相对地，深港海关之间积极促进监管情报的密切交流。针对走私集团的猖獗行为，深港海关间积极推动风险防控交流联合工作机制的建立，推动针对“蚂蚁搬家”走私方式的风险防控。2022 年，在深港海关间的执法协同与合作下，深圳海关开展了四轮打私专项行动，查获案值合计7.2 亿元。

2.国门生物安全协同治理

海关总署在《海关总署支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》（以下简称“若干措施”）中明确提出拓展深港卫生检疫合作。2022 年上半年，深圳海关明确提出要在农产品质量、供应稳定性和通关速度三个方面把握好香港“从农田到餐桌”的全链条监管，进而在《若干措施》中对这一导向进行了更加细化的处理，添加了更多深港海关农产品检疫合作的内容。具体表现为推进自港进口的部分法检商品检验结果采信，充分利用香港检验检测资源，在前海率先试点对农产品、食品以外的部分法检商品检验实施采信。针对特殊的卫生检疫用品，该项措施提出支持科研用生物物质便利跨境流通。在生物安全风险可控的前提下，衔接香港生物物质进口许可管理制度，对获得香港卫生署进口许可且用于科研的特殊物品，优先办理出入境卫生检疫审批，提升通关速度。以传染病大流行时期的疫苗为例，这类用于公共卫生服务及科研使用的特殊物品就需要快速通关并投入医疗使用，帮助香港和内地群众尽快建立免疫屏障。

（三）对外开放合作现状

深港海关高水平开放合作的重点是前海深港现代服务业合作区。开发建设前海深港现代服务业合作区是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措，对推进粤港澳大湾区建设、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、推动区域高质量协同发展具有重要意义。[10]为持续提升深港海关跨域协作契合度，前海合作区不断优化准入门槛，建设高水平对外开放门户枢纽。深圳海关在前海合作区已推出64 项监管制度创新举措，以海关技术助力前海合作区高水平对外开放。以前海合作区融资租赁业务为例，依托综合保税区政策优势，深港海关通过跨域协作建设融资租赁高质量发展集聚区，业务范围涵盖飞机、船舶、海工装备、绿色能源、医疗设备、车辆等。在信息化与人工智能领域，深圳海关推进加工贸易全程信息化改革，利用大数据对相关信息进行分析汇总，并与香港海关开展协同合作。同时，深港两地海关将推进检验检疫规则衔接和标准互认。在“一国两制”的框架下，双方在法律合规、制度融合等领域有着较多的共同话题。两地海关将持续聚焦双方共同关注的法律规范、商品种类、技术标准等核心领域，结合前海核心产业布局与外贸企业发展等因素，强化深港两地海关的“三互”建设。

表1 深圳海关对外开放创新举措

（四）科技创新协作现状

在前海合作区内，深港海关跨域协作促进两地科技创新协作。依托前海合作区内含前海综保区拥有便利港口的天然优势，深港两地海关在前海合作区内利用监管优势，促进科技创新，帮助两地科创成果和科研产品走出国门。一是在前海综保区内集聚国际海洋创新机构，大力发展海洋科技，加快建设现代海洋服务业集聚区，打造海洋科技创新高地。2022 年，由中集集团、盐田港集团、前海金控共同出资设立的中集海洋科技集团揭牌，总部设在前海，将助力前海打造全国海洋经济高质量发展引领区、全球海洋科技创新高地。[11]二是通过聚集人工智能、健康医疗、物联网等港澳优势领域，在前海综保区内大力发展粤港澳合作的新型研发机构，推动科技成果向技术标准转化。深圳海关和香港海关利用前海综保区“保税+”的政策优势，助力上述科研要素在深港两地间加速流动，促进港澳和内地创新链对接联通。与此同时，深港两地海关还将加强知识产权边境保护协作。“知识经济”时代，维护企业知识产权、保障进出口参与企业核心利益是海关作为国门卫士所承担的责任。推动前海合作区打造知识产权保护“一站式”协同平台，加强知识产权边境保护协作，对合作区内高新技术企业的品牌、专利等，探索推进跨域维权全链条服务保障，形成保护知识创新的共治格局，助力前海合作区构建粤港澳大湾区高水平知识产权保护平台。[12]

三、深港海关跨域协作困境分析

（一）通关便利化高水平发展的困境

随着粤港澳大湾区一体化进程的深入推进，深港两地海关在多领域取得诸多成就，但仍存在阻碍深港地区通关便利化高水平发展的困境。以跨境电商为例，从前海保税港区到前海综合保税区，制度革新深度促进跨境电商的发展，但仍存在部分阻碍因素。其中以跨境电商人力资源配套不足和灰色清关屡禁不止的现象最为突出。[13]一方面，跨境电商因其特殊的商业交易性质，在加重海关常规监管和稽查难度的同时，产生了与之相关的行政复议与诉讼，势必需要海关提供更多的能够成熟了解跨境电商运行机制和相关国际管理的人员。因而伴随跨境电商不断发展，相关业务量的不断增大而海关缺少专业的技术专家和熟练人员时，最终导致的结果也必然是在企业通关的时间成本扩大的同时产生“疲劳误判”的隐患。另一方面，跨境电商作为一种较为新型的贸易形式，针对其处置灰色清关的监管法律法规和打击捕获的监管技术手段相对于传统手段的灰色清关而言相对不足。跨境电商的灰色清关突出体现在部分跨境电商企业利用跨境电商各链条的交易协同，通过刻意瞒报伪报货物信息的方式，干扰海关确定货物原产地估价的工作。此外“单一窗口”应用引用进程相对较慢，使用效率普遍较低，[14]这都极不利于通关便利化高水平发展。

（二）国门安全高水平协同治理困境

一方面，深圳海关与香港海关的安全规则执行标准上仍有差异。具体表现为走私枪支（仿真枪）、毒品（止咳水）类案件。这两类物品在香港均为合法公开销售的产品，但大陆的法律法规把香港的仿真枪定义为刑法意义上的“枪支”，把止咳水列入第二类精神药品管理目录，定义为刑法意义上的“毒品”，水客走私上述物品即分别涉嫌构成走私枪支罪和走私毒品罪。另外，相关机构间目前的合作仍呈现碎片化特征，缺乏制度化合作。在前海综保区内，双方都十分重视在促进贸易便利化、加速贸易要素流通等领域的合作。而对于与深港边境相互接壤的前海综保区而言，由于其肩负着探索深港制度融合接洽的主要责任，深港海关国门经济安全和生物安全的合作比单纯的促进贸易发展合作更为重要。

（三）高水平开放协作现存困境

目前，深港两地海关已经展开了多方位的合作以促进深港两地的高水平开放协作。但由于制度、规则差异未能很好地解决，双方合作的深化面临诸多阻碍。其中双方贸易规则与制度不兼容是最大的障碍。自香港回归以来，深港双方商业往来活动日益频繁。彼时，得益于香港实施与内地不同的政治经济体制，许多试点工作得以在深港两地顺利展开。然而，随着经济社会的不断发展以及深港间不断深入的合作，制度差异带来的优势已经逐渐消散。相反，正是这种差异的存在，导致深港海关双方的合作开始出现不协调的状态，并严重阻碍双方的进一步合作。以货物进出口为例，由于香港属于自由贸易港，对于很多进出口商品，香港海关都对其实施零关税。同时，在某些敏感商品的进出境环节，相较于深圳海关，香港海关的通关监管力度也更为宽松。因此，为了提高深港海关间的协作程度，需要打通深港间贸易通关规则的壁垒。

（四）深港海关高质量创新协作困境

随着大数据、云计算、物联网以及区块链等高新信息技术的发展，海关信息化监管也在与时俱进。但由于香港海关与内地海关之间存在很大程度的差异，导致双方的信息化管理水平也处于不同层面；同时，双方的知识产权海关保护标准不衔接，都对双方的高质量创新协作产生了负面影响。在前海综保区，虽然深港双方进行了全方位、多层次的合作以促进科研和贸易要素流通，但是由于香港海关和深圳海关之间的信息互认层级仍有待提高，双方对于相关情报的分析与共享存在一定的信任空白。这在很大程度上影响了信息传递的时效性，同时也不利于深港海关之间的高质量创新协作。另一方面，深港双方知识产权海关保护标准不衔接。除了贸易通关规则不兼容以外，深港海关间的各项标准也存在较大差异。以知识产权海关保护为例，深圳和香港在知识产权保护立法、司法、行政执法以及守法等层面存在重大差异。比较而言，香港对知识产权的侵权成本除了经济赔偿外，还可能被刑事监控。[15]特别是在前海综保区，随着“保税+”业务模式的构建，知识产权保护的重要性愈发凸显。如果深港两地海关无法就此达成最大程度合作，协同保护两地商品的知识产权并非易事。

四、深港海关协作现存困境成因分析

深港两地海关跨域协作的困境成因，根源于两地的制度场域不同导致法律法规的差异，叠加深港两地的技术应用程度差异影响，从而使得服务于不同社会经济的两地海关产生协作困境。此外，随着大数据、云计算、物联网以及区块链等高新信息技术的发展，海关信息化监管也在与时俱进。但由于香港海关与内地海关之间存在很大程度的差异，导致双方的信息化管理水平也处于不同层面，对双方的高质量创新协作产生了负面影响。在前海综保区，虽然深港双方进行了全方位、多层次的合作以促进科研和贸易要素流通，但是由于香港海关和深圳海关之间的信息互认层级仍有待提高，双方对于相关情报的分析与共享存在一定的信任空白。这在很大程度上影响了信息传递的时效性，同时也不利于深港海关之间的高质量创新协作。

（一）贸易政策困境成因

在贸易政策方面，香港奉行自由贸易的政策，作为全球最大的自由贸易港之一的香港除烟酒类及酒精类汽油类等少部分特殊商品外，对绝大部分的进出香港的商品不征收关税。没有税收的业务意味香港在实际监管缺少“业务收益”的积极性，从而造成在深港海关协作中，香港海关对风险低而流量大的货物监管协作内容呈现兴致不足的状况。

（二）缉私协作困境成因

在报关流程方面，在香港进出口的货物虽然也需要进行报关手续，但与大陆地区不同的是，对于过境转运等进出口豁免物品则无须提供报关单，缺少规范化的报关单列明商品的流动轨迹。这为不法集团或个人利用这一空隙隐藏或伪造商品信息，从而在两地间走私提供了可能。此外，在深港海关需要进行协作打击之时，又因缺乏具体的信息指向而困难重重。

（三）监管法规困境成因

在监管法规方面，深港海关的协作困境主要源于深港两地对走私物品的法律认定差异，譬如对走私携带仿真枪支、含可卡因的止咳水等物品出入境在深圳依照中国大陆的法律应当认定为走私枪支和走私毒品的情形，在香港这两类却属于合法可公开销售的产品。故而在处理这类两地法律认定具有明显不同的商品走私问题时，就会出现深圳海关希望了解某一非法或限制商品的走私状况，香港海关无法律规定履行配合义务的情形，导致双方合作陷入困境。

（四）信息系统建设困境成因

由于各种历史以及政策问题，香港海关的信息化监管建设现状仅相当于内地海关本世纪10 年代的水平。如今，内地海关特别是深圳海关已经利用大数据实时联网、3D 建模等技术实现快速风险识别，而香港海关却暂时未拥有此种技术手段，反而还是依靠较为原始的信息系统收集情报，客观上对双方的合作产生了一定的阻碍，难以实现高度集成的信息传输网络促进双方数据情报交流。

（五）基础设施建设困境成因

除了深港海关之间的信息化程度存在一定的差异以外，香港海关监管网络的独立性亦是阻碍深港海关高质量创新协同发展的重要因素。在内地，得益于全国通关一体化建设与5G 技术，[16]全国42个直属海关处于同一个系统内网，能够在最大限度上实现风险分析、情报收集等数据信息的实时共享。而香港作为独立关境区，并未接入内地海关内网，在与深圳海关的信息互通层面存在延时性。前海综保区是双方进行跨域协作促进高质量发展的重要区域，在该区域内双方信息互通层次上的缺失，成为阻碍高质量发展的重要因素。

五、深港海关跨域协作优化路径

基于上述困境及其成因分析，深港海关跨域协作不仅是区域内的海关协同治理，更是跨关境的制度与技术层面的创新合作。一方面，制度上的差异需要国家层面出台法律法规、贸易规则等政策制度促成双方的衔接与合作。另一方面，双方在技术上的代际差异，也需要通过协商沟通，实现跨境数据互联、单证互认、监管互助，在信息交换层面实现互通有无。针对制度与技术困境的优化路径应建立在深港两地政府就进出口业务合作内容保持沟通并达成共识的前提下，由两地海关探索试点深港规则对接并共同推进技术创新与合作。

（一）推进共同立法，完善顶层设计

充分发挥深港两地政府在推动两地海关协同治理过程中的关键作用，由两地政府牵头，以《基本法》等法律文本作为基础，对深港两地协作的合作原则、具体内容和隐私权限做出进一步的界定和规范。[17]首先，探索建立以两地政府为主导的合作机制，发挥深圳市政府和香港特区政府在深港两地口岸中各部门的统筹功能，明确海关口岸管理职能，加大对两地海关协作的政策支持力度和促进信息交流及口岸设备更新等必要资源投入，推动权责明确、层层相扣的两地海关协作格局建设。其次，完善两地海关顶层设计，结合“一国两制”基础方针实施背景下深港海关跨域协作治理特点，深入强化提升两地执法交流水平，尤其是在知识产权领域的共同交流。深圳海关可以推动更多的基层决策权下放至各个隶属海关，为各个隶属海关在遇见例外或紧急情形时可以在报请总署或直属海关批准的情况下提出保留措施。通过不断优化两地海关合作协议，稳固双边合作基础法律框架。再次，借鉴国际通行海关规则中的先进理念和规范共识，有效缓和深港两地因不同的法律制度所产生的执法标准不统一问题，在保守两地海关秘密的前提下，建立共商、共建、共享的协作平台。

（二）建设有效机制，搭建治理架构

在深港两地的对接口岸设立领导小组，负责两地协作的日常运转需要，定期开展双边会议，计划确定协作内容并发现协作困境，制定长期发展纲要和计划安排，明确权责，切实推进协作内容实施并加强监督。进一步建立深港两地多层次、宽领域、由各协作参与主体共同组成的对话平台，引入活跃于深港两地之间的社会团体、企业、群众等加入深港两地的协同治理环境中，汲取社会多主体诉求与建议，同时在管理者层面坚持多元治理、共同参与，采用更加多样化、可变化的协作策略，建立以政府统筹、海关执行、口岸多部门协同的有序执行格局，积极利用网上平台，梳理各主体各部门的协作要求，积极听取社会呼声与反馈，凝聚深港协作整体力量。[18]

（三）充实人才队伍，推动海关联动

一方面，继续做好两地跨境海关人才业务培训，针对检验检疫、税收管理、监管反走私及海关法研究等领域举办培训课程及研讨会，结合资源利用效率的实际情况亦可采用线上研讨的方式。通过构建共同培训、共同交流、共同研究的环境，创造深港两地海关业务人员互相学习、共同进步的机会，推动双方交流的常态化和广泛化。另一方面继续推动执法“三互”的落实，并在现有基础上进一步推进两地的共同联合执法活动。定期针对可能发生的公共卫生危机、有组织走私活动等应急情况开展联合演习，加强双方对突发情况的应急处理能力。

（四）加速信息科技升级，促进智慧海关建设

随着新一代产业技术革命正在蓬勃发展，智慧海关也应顺应时代科技发展的潮流。在特殊监管区域，加强物联网、VR 虚拟现实、视频与图形分析、人工智能、最新一代通信技术、区块链等先进技术与海关业务深度结合，从技术设施建设、行政管理、通关流程等方面提高海关智慧化水平，提高海关服务能力，打造智慧海关。[19]在硬件方面，利用内地特别是深圳海关打造“智慧海关”的经验对香港海关进行相关信息技术升级。香港海关虽然也在实施自己的“数字化海关”进程，但由于双方的软硬件适配程度存在一定的差异，双方的合作有很大的提升空间。香港海关完全可以向海关总署申请利用这套系统的底层代码对其自身的系统进行相应的升级换代，被运用于前海综保区等深港边境的海关特殊监管区域。在建立更广泛的信息合作平台方面，内地海关“金关二期”工程建设成果也可以相应地移植到香港海关的数字化建设当中，在香港海关所监管的各陆路、水路口岸以及与深圳海关共建的特殊监管区域复制推广“智能审图”“智能装卸”“智能选查”等先进技术及先进监管经验。[20]

（五）深化互联互通，加强智能关境建设

首先，加强科技设备应用，利用技术提升监管效能。强化边境非设关地的物理监管屏障，如建设有智能感应系统的边境国防栏、覆盖全边境线的视频监控系统、自动巡逻AI 装置和无人机监管等，以科技手段释放人力资源，提升边境管理能力，实现多点“远程无接触”[21]。其次，加大基础设施建设投入，促进深港海关边境执法互助发展。深港两地海关对监管场所进行智能升级，强化大数据风险分析研判，深入应用云计算、物联网、区块链以及5G 等新兴技术手段，实现精准监管。通过引入智能监管设施提高通关效率，促进深港间贸易要素流通。最后，促进深港海关之间的信息互助与交流，利用科技手段提升双方信报共享水平。针对香港海关与内地特别是深圳海关存在联网缺口的情况，从直属海关层次展开探索，尝试将香港海关的数据链通过区块链的形式接入内地海关的联网数据库，这样既能保证双方各自的数据安全，又能实现双方信息高水平交互；在隶属关（基层海关）层面，如前海综保区内，双方海关执法人员可以通过使用同一种设备，在同一个局域网内联网执法作业，并且可以实现双方执法结果互认，大大提高执法与通关效率，促进双方跨域协作发展。