城市基础设施建设融资制度演变背景下的公园城市建设策略

李云超 李雄 吴岩 王忠杰＊

作为重要的城市基础设施，公园绿地的建设路径受到建设融资制度的影响。改革开放以来，中国通过土地制度和融资制度改革，逐步建立了以地融资建设路径，推动了城市建设，公园绿地规模持续高速增长。随着城镇化水平不断提高并迎来拐点，存量更新成为新时期城市发展的必然，过往的以地融资路径开始向专项债融资路径转变，公园绿地建设随之迎来新形势。

自2018年2月公园城市理念提出以来，成都、苏州等地陆续开展相关的探索实践。2022年，国家发展改革委等三部委联合印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（简称《总体方案》），为成都公园城市示范区的建设指明了探索方向[1]。成都市相关部门发布的《中共成都市委成都市人民政府关于以场景营城助推美丽宜居公园城市建设的实施意见》《成都市“十四五”新经济发展规划》等政策均将场景营造作为城市发展建设的基本理念和策略付诸实践。王忠杰等[2]提出的“公园化城、场景营城”策略成为公园城市建设层面的重要理念：“公园化城”倡导公园绿地与城市建设空间在功能和用地方面加强混合布局；“场景营城”以公园绿地为载体，提出“生态嵌合、形态耦合、仪态契合、业态混合、活态聚合”的五态协同策略，以提升城市的活力、吸引力和开放度。笔者认为：“场景营城、五态协同”策略倡导“混合开发、提高活力、扩大收益”的建设思路，相对于传统绿地建设模式更有利于推动城市建设更新，提高公园绿地生态价值转化水平，与专项债融资路径需要核算长期收支平衡的思路高度匹配。基于此，本研究将从城市基础设施建设融资制度演变视角做深入的论述。

既有研究中，关于“城市基础设施融资”的研究较多，但是其中针对公园绿地的研究较少，主要集中在对过往投融资路径及审批管理制度的梳理[3-7]，制度创新介绍[8]，对建设-经营-转让（build-operate-transfer, BOT）、建设-转让（build transfer, BT）、政府和社会资本合作（public-private-partnership, PPP）等投融资路径的选择及成效分析[9-13]，后期运营[14-16]和建设成本控制分析[17-18]等方面；有关公园城市的研究主要关注理念辨析和规划设计方法等方面[19-33]，未见针对当前专项债融资制度背景下公园绿地建设宏观政策层面的相关研究。

1 以地融资路径及其背景下的公园绿地建设

新中国成立以来，中国长期实施计划经济体制，导致地方政府既没有财政决策能力，也缺乏基础设施建设资金[34]，是公园绿地发展建设缓慢的原因之一。

改革开放后，特别是20世纪90年代以来，为适应城镇化发展需要，地方政府不断探索城市新区的开发融资模式。一方面，1988年《宪法》和《土地管理法》指明土地的使用权可以依法转让，2007年《土地储备管理办法》的实施最终确立了土地储备制度和招拍挂出让制度[35-36]；另一方面，为避开1995年版《预算法》的限制，地方政府成立由其控股的融资平台公司（即城投公司），以合法的公司债代替非法的地方政府债。最终形成了以上述制度为核心、以融资平台公司为中介的基础设施建设融资路径——地方政府将储备土地以资产形式注入融资平台公司，由融资平台公司向金融机构抵押土地贷款融资，并以土地出让金偿还[37-38]。

在该路径下，地方政府以现状为农业用途土地的多年平均收益为补偿标准进行土地征收和储备，以未来转为经营性用途土地的收益为标准进行招拍挂出让，获取土地转用价差；以融资平台公司为中介向金融机构抵押土地，提前获得巨量资金进行基础设施建设；同时以土地储备和按计划上市2种手段控制土地供应量，获得稳定的土地出让收入，实现一级土地市场垄断；并在一级开发中先行投入包括公园绿地在内的基础设施建设，实现最大限度的土地价值提升（图1）。

1 以地融资路径下公园绿地建设流程示意Schematic diagram of the construction process of park green space under the path of land-based financing

以地融资路径与中国高速城镇化发展阶段相适应，推动了城市建成区的迅速扩张和基础设施水平的大幅提升。2000年前后全国城市的公园绿地面积、建成区绿地面积和绿化覆盖面积等指标的增长明显加快，增幅长期保持稳定，与城镇化率水平基本同步（图2）①。

2 1981—2020年中国城市建成区公园绿地面积增长与城镇化率水平的关系Schematic diagram of the relationship between the growth of park green space area in urban built-up areas and the level of urbanization in China during the period from 1981 to 2020

2 专项债融资路径及其背景下的公园绿地建设

随着中国城镇化进入下半场，以地融资路径下隐性债务激增、土地出让收益逐渐下降[38]。2010年起国务院及各部委陆续颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）等多项政策，禁止地方政府以划转储备土地的方式为融资平台公司注入资产和利用储备土地进行违规抵押融资，逐步剥离融资平台公司以土地抵押的方式为地方政府基础设施建设进行融资的功能。当前，融资平台公司仍然承担着大量基础设施建设和公共事业运营的任务，但融资方式转变为通过企业债券、公司债券等模式进行筹资②。没有地方政府进行担保和背书，融资平台公司产生的债务将由自身偿还，与地方政府债务彻底剥离。2015年新修订的《预算法》颁布实施，规定“地方政府预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府专项债的方式筹措”，授予地方政府举债权。随后，财政部陆续颁布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）等系列政策，对地方政府债务举借行为进行约束和规范。至此，专项债融资路径取代以地融资路径，成为地方政府在财政资金外唯一合法的融资途径[39]③。

与以地融资路径相比，专项债融资路径下包括公园绿地在内的城市基础设施建设流程发生显著变化（图3），市县级项目申报准备材料经省级发改和财政部门审核后，报国家发改和财政部门审批入库；再由地方政府和项目实施主体（一般为融资平台公司）编制以项目建设及运营期间的财务状况为核心的专项债发行文件，经审批公开后，委托金融机构发行债券，并将筹集到的资金拨付给实施单位；最后由实施主体组织建设实施，并偿付债券本息。

3 专项债融资路径下公园绿地建设流程示意Schematic diagram of the construction process of park green space under the path of special bond financing

3 专项债路径下公园绿地规划建设的特点

3.1 专项债路径对公园绿地规划建设提出新要求

以地融资路径向专项债融资路径的转变，本质上反映并适应了中国城市化发展阶段的变迁。当前中国已经进入城镇化发展的中后期，城市由大规模增量建设转变为存量提质改造与增量结构调整并重[40]，仅靠传统土地出让收入已不足以覆盖新增基础设施建设的成本，已建成基础设施的运营维护、提质改造和债务偿还等费用支出给地方财政造成较大压力。专项债融资制度侧重于对建设项目长期财务平衡能力的评估，引导地方政府转变相对粗放的土地开发方式以及对土地开发的长期经济效益进行精细化的预先安排和评估，有效防范地方金融风险，适应城镇化中后期发展的实际情况。

同时，该路径也要求地方政府在传统意义上的土地出让金之外，积极开拓建设项目的运营性收入，实现项目全过程的现金流平衡。这一变化必然对基础设施建设，尤其是对公园绿地这一传统意义上“纯公益、无收益”的基础设施类型建设带来深刻影响。对2015年版《预算法》实施以来2015—2020年成都市与公园绿地相关的地方政府专项债展开研究（共35期，表1）④，笔者认为与以地融资时期的建设相比较，已发行的相关专项债项目在公园绿地的规划建设和运营上主要存在4方面明显差异。

表1 2015—2020年成都市发行的公园绿地相关专项债（部分）Tab.1 Special bonds related to park green space issued by Chengdu during the period from 2015 to 2020 (partial)

1）从“片区综合平衡”转向“项目自身平衡”，公园绿地需具备自身偿债能力。以往融资平台公司只需考虑开发片区内的总体财务状况，以土地出让收入来平衡片区内土地征迁、基础设施建设、人员及财务支出，以及土地抵押融资利息等成本，不需要就某一公园绿地项目建设单独考虑债务平衡问题。而当前的专项债融资路径要求在建设项目债务存续期间，项目收入现金流必须能够覆盖到期债务的本金和利息，地方政府专项债在上市发行前需要详细披露包括财务评价报告、法律意见书、信用评级报告等在内的债券相关信息，详细分析项目的应付本息情况、项目收益现金流预测情况和实施风险等。公园绿地建设项目自身的现金流平衡和偿债能力决定了专项债能否上市发行，也决定了项目最终能否实施。

2）从“短期单一偿债”转向“长期多元偿债”，公园绿地需提高长期运营能力。以往融资平台公司土地抵押融资，债务一般在相对短期的时间内由土地出让收入偿还，而当前公园绿地相关专项债的存续期一般为7～20年，地方政府必须长期关注项目计息期内的现金流对债务本息的覆盖情况，客观上需要公园绿地实现一定比例的运营收益。虽然土地出让金仍然是公园绿地项目偿债资金的主要来源，但公园绿地自身的运营创收占比正在变得愈发重要。如在2015—2017年，成都市公园绿地相关专项债偿债资金来源全部为“政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入”，而从2018年开始，偿债资金从单一的土地出让金转变为以土地出让金为主的3部分，即项目内源性运营收入、外源性其他收入和广义的土地出让金收入（图4）。

4 公园绿地相关专项债的偿债资金来源Sources of repayment funds for special bonds related to park green space

3）从“项目单独实施”转向“项目捆绑实施”，公园绿地需与周边用地加深融合。以往公园绿地项目多单独立项实施，缺乏与周边空间的深度联系，而当前公园绿地项目则多与周边其他的建设项目捆绑实施，共同发债融资和平衡债务，客观上强化了公园绿地与周边区域的内在联系。如2018年交子公园社区专项债券（一期）成都交子公园社区核心区域项目中，虽然主要偿债资金仍然为指定宗地的土地出让金，但为更好地推进项目建设，将项目区域内道路、隧道、中央绿轴公园、景观闸坝、地下停车场、智慧城市、环境卫生工程、配套商业等一体化打造，将停车费、配套商业设施的租金、广告收入等统一纳入偿债资金中；2020年城乡基础设施建设专项债券（二十九期）临水雅苑景观绿化及建筑改建工程将临水雅苑公园与九里文化馆、九里美术馆进行捆绑。这种捆绑实施客观上要求公园绿地规划建设时要充分考虑与周边用地开发的深度融合。

4）从“土地出让偿债”转向“土地溢价偿债”，公园绿地需增强区域带动作用。以往公园绿地项目的实际偿债资金全部来源于土地出让收入，而当前偿债资金则正由土地出让金逐步转向土地出让金溢价或项目周边商服用地增加的租金。2018年起，成都市公园绿地相关专项债偿债资金中出现了来源于土地出让金溢价的偿债资金，且数量在逐年增加。如2020年社会事业专项债券（九期）成都市环城生态区生态修复综合项目（东、西片区二期）中，以项目周边500 m范围内的土地出让金溢价作为偿债资金；2020年社会事业专项债券（七期）成都龙泉山城市森林公园旅游环线项目中，以项目外延2 km范围内的土地出让金溢价作为偿债资金。显然，公园绿地规划建设需考虑对周边空间和产业发展的带动作用，进而提升自身偿债能力。

综上所述，专项债融资路径对公园绿地规划、设计、建设和运营全环节提出了新要求。

3.2 公园城市是适应专项债融资路径的公园绿地建设理念

近年来，在成都等地的探索实践的基础上，公园城市理念的内涵日趋丰富、完善，该理念所倡导的“场景营城、五态协同”建设策略高度响应了专项债融资路径的新要求。

《总体方案》明确要求成都作为公园城市示范区，要建设“城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区、城市人民宜居宜业的示范区、城市治理现代化的示范区”，要通过公园城市“塑造城园相融、蓝绿交织的优美格局，打造人民美好生活的幸福家园，探索符合超大特大城市特点和发展规律的治理路径”。这反映了中央针对当前发展阶段城市建设和发展的新导向与新要求，即依托公园城市建设，进一步优化土地开发模式，提升城市的经济效益和环境水平，增强城市的区域竞争能力。

在过往快速城镇化时期以地融资路径的背景下，公园绿地在新建片区增量开发中提供的良好环境体现出了极大的生态价值，直接体现在与公园绿地相关的建设用地的地价上。由于巨大的土地差价，较低的公园绿地建设成本相对于带动周边区域城市开发的收益明显更“划算”，因此按规范比例“均衡分级布局”、占用“独立地块”配建的公园绿地建设模式是新区开发的主流，而对“混合开发以激发活力、引入经营以平衡支出”等“降本增效”的需求并不明显。

在当前城镇化发展的中后期阶段，新建片区增量开发的规模和占比日益减少，已建成片区存量更新的比例日益增大，土地使用性质转用价差和土地溢价日趋减小。公园绿地自身由于缺乏直接盈利能力，原适用于增量时代以地融资路径的配套建设理念已经难以适应存量更新时代的专项债路径。而公园城市理念改变了过去相对粗放、与城市在空间和经济等方面相对割裂的建设模式，转变为城市发展的“绿色触媒”，坚持城景协同、以园化城，推动生态优势转化为发展优势，进一步释放了公园绿地的生态效益、社会效益和经济效益，积极响应了专项债路径下“项目自身平衡、长期多元偿债、项目捆绑实施、土地溢价偿债”的核算长期收支平衡的思路，并与之高度匹配。

4 “场景营城、五态协同”策略是响应专项债融资路径的有效抓手

“场景营城、五态协同”是近年来公园城市理念最重要的实践策略，是公园城市理念响应专项债融资路径有效且可操作的抓手。

4.1 生态嵌合

专项债融资路径下公园绿地建设项目谋划建设需要强调计息期偿债能力，客观上要求公园绿地尽可能多地储备用于偿债的抵押物，同时要求地方政府尽可能提高信用评级。“生态嵌合”强调公园绿地规划应优化布局，保护利用生态本底和各类生态要素，改善区域人居环境，充分储备未来可能用于抵押融资的生态系统生产总值（gross ecosystem product, GEP）和碳汇；同时促进城市价值和竞争力的整体提升，有助于提高第三方信用评级，与专项债融资路径高度契合。

因此，在公园城市布局中，应综合考虑场地生态本底，合理布局尺度适宜的结构性绿地，优化生态安全格局，注重营造大尺度的近自然复合林地斑块和疏林草地，增强绿色空间与周边绿地的连通渗透，构建物种迁徙廊道，保护和修复自然水系，适当扩大水体和湿地比例，注重城市生物栖息地的保护营建，不断提升城市生态效益（图5）。

5 结构性公园绿地布局与生态本底高水平保护示意Schematic diagram of the layout of structural urban public parks and high-level protection of the ecological background

4.2 形态耦合和仪态契合

专项融资债路径下公园绿地建设项目债务的偿债方式正从非特定区域的土地出让金直接偿债，转变为具体项目周边特定区域内的土地出让金溢价偿债，进一步提升了对公园绿地生态价值多元效益转化的要求。“形态耦合”强调公园绿地和城市建设空间的渗透融合，“仪态契合”强调公园绿地与周边城市建设空间风貌特质的融合匹配，这有助于周边商服用地地价和租金合理提升，推动生态价值转化，与专项债融资路径高度契合。

因此，宜在大型结构性绿地周边合理划定一定范围的城市空间作为生态价值补偿区，将该区域内由公园绿地建设引起的土地溢价部分作为公园绿地建设债务的偿债资金来源；利用河流、绿廊等适当延伸公园绿地，与结构性绿地一起组成公园绿地系统，在城园之间营造相互交融的形态与界面，引导城绿融合发展，在提升人居环境质量、促进城绿比例平衡的同时，充分释放土地价值（图6）。

6 公园绿地生态价值补偿区划定与城绿界面延伸示意Schematic diagram of the delineation of ecological value compensation zones for urban public parks and the extension of urban green interfaces

成都市新金牛公园即通过与周边地铁站共同打造以公共交通为导向的开发（transitoriented development, TOD）项目，利用地下空间营造TOD文创综合体，加强与周边城市建设用地的辐射连通，使公园、周边商业综合体与地铁站无缝衔接，互相导流。同时划定周边区域作为生态价值补偿区，以公园修建后的土地溢价平衡公园修建成本，同时倡导公园内部业态混合，与外部商业进行互动来吸引大量人流，提升了周边商业服务休闲的氛围，提高了周边商业地产的入驻率。

4.3 业态混合

专项债融资路径下公园绿地建设项目债务的偿债资金大量来源于内源性运营收入和外源性其他收入，对公园绿地自身“造血”能力和周边带动能力有较高要求。而这种能力的增强主要来源于经营性项目（出租、自营、门票等）和配套设施（地下停车、美术馆、艺术馆、博物馆、体育运动场、商业建筑等）的植入，同时也来源于周边项目的捆绑实施。“业态混合”要求积极转变规划设计理念，提前精准性配置混合业态，适当增加经营性项目的植入，与绿色环境良好融合，在提供多元游憩服务的同时提升公园绿地品质，增加运营收入，与专项债融资路径相契合。

因此，应在保证绿地率和绿化覆盖率的前提下，适当引入合适的业态，同时破除原有的公园绿地空间边界的概念，将公园绿地及延伸的城绿界面的周边区域纳入统筹范围，差异化配置周边业态；在大型结构性公园绿地中采用组团、散点模式，设置商业、文创、体育等业态；在周边临近区域采用界面交融模式，设置临街铺面、商业综合体，保护、改造并利用周边传统街区、工业遗产等，配置商业商务、科技研发、文创产业等业态；充分考虑地下空间的使用，设置地下停车、地下商业等设施（图7）。

7 公园绿地业态混合配置与多元游憩服务供给示意Schematic diagram of the mixed configuration of urban public parks business types and the supply of multiple recreational services

杭州西溪国家湿地公园是一个类似的案例。该公园以湿地绿色空间为核心，以生态敏感性为依据，在内部的非生态保育区内适当植入与湿地公园生态和风貌相匹配的经营性及公益性业态，与周边业态配置形成差异互动。其内部组团集中式植入了西溪天堂旅游综合体（包含商业街、旅游度假酒店等）、西溪创意产业园、度假酒店、艺术集合村、农耕体验村等一系列经营性项目，以及西溪生态文化研究中心、中国湿地博物馆、公益基金会等公益性项目，散点配置各种特色售卖和旅游服务点。同时，在公园周边差异化配置了印象城等商业综合体。功能业态上的混合与差异化的配置，不仅提供了多元游憩服务、增加了运营收入，还极大地提升了城市绿色空间的品质。

4.4 活态聚合

专项债融资路径下公园绿地建设项目债务存续期内的场地出租（博物馆、艺术馆展厅出租）、固定活动承办（自行车赛、马拉松赛、美食节、音乐节等）等费用收入已经成为偿债资金的重要来源，客观上强调活力的营造和游憩体验的提升。活态聚合模式要求提前策划城市事件及活动，在规划阶段预留场地，前瞻性营造绿地活力，在大幅提升游憩体验的同时塑造城市品牌形象，与专项债融资路径相契合。

因此，宜强化公园绿地的后期经营谋划，在前期规划设计的同时就应前瞻性地进行城市事件及配套活动的策划；通过妥善选址，在大型结构性公园绿地周边或内部以点状供地形式预留重大体育赛事场地、博览会会址、会议永久会址等空间，谋求相关政策及配套资金的支持，以城市事件为契机推动公园绿地建设；提前策划举办一系列具有城市品牌效应的文艺、体育和会展活动，如音乐节、美食节和体育节等，为公园绿地吸引人流，提升活力（图8）。

8 公园绿地中城市事件场地配置示意Schematic diagram of urban event venue configuration in urban public parks

成都桂溪生态公园即是如此。各级政府利用该公园与国内外政府机构和民间组织合作，举办了一系列文旅体育活动，如由市政府自行举办的全民健身运动会，与泰国国家旅游局共同举办的泰国潮玩夜市，与青岛市政府共同举办的青岛啤酒节，与行业组织和高校等单位共同举办的花园建造节等，打响了公园和城市的品牌，在提升场地活力、创造消费场景的同时，塑造了城市在国内以及国际上的旅游城市形象。

5 结论

本研究探讨了基础设施融资制度转变下公园绿地的建设，认为公园城市理念下的“场景营城、五态协同”策略是响应专项债融资路径有效且可操作的抓手。需要指出的是，基础设施建设融资制度在当前的发展阶段仍然可能面临剧烈变化。2021年底，财政部同国家发展改革委印发《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号），在全国通用禁止类项目名录“形象工程和政绩工程”子项中列入了“景观提升工程”和“园林绿化工程”，公园绿地新建和更新项目的立项、审批和融资将面临更加复杂的局面。但未来无论是采用地方政府专项债、PPP和融资平台公司城投债等已有融资方式，还是采用资产支持证券（asset-backed securities, ABS）和不动产投资信托基金（real estate investment trusts, REITs）等可能的新型融资方式进行公园绿地建设和更新，要求项目自身及周边区域全过程财务平衡的基本逻辑都不会改变，“场景营城、五态协同”的模式仍然适用，但制度变化产生的影响仍有进一步深化研究的价值和必要。

注释(Notes)：

① 公园绿地相关数据来源于历年《城市建设统计年鉴》，城镇化率数据来源于国家统计局年度公报，部分年度数据有缺失。

② 按照国家统一安排，当前已有部分融资平台公司开始清偿所有债务，并停止发行新的公司债和企业债，不再承担融资功能。

③ 除此之外，地方政府还有政府性引导基金作为融资手段，但该基金主要用于鼓励引导新兴创业企业的早期发展，与基础设施建设关系不大，故本研究不予讨论。PPP模式也能承担部分融资功能，本研究也不予讨论。

④ 专项债相关信息均来源于财政部指定的国内债券发行信息披露机构——中国债券信息网中央结算公司官方网站（www.chinabond.com.cn），以及四川省政府指定的政府债券第三方信用评级机构——中债资信评估有限责任公司官方网站（www.chinaratings.com.cn）。2021年后专项债发行受突发公共卫生事件影响，故未纳入研究范围。2017年前专项债发行文件中仅包含项目类型，未披露具体项目名称。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

文中图片均由作者自绘；表1由作者根据注释④网站中的相关信息绘制。