公园城市目标下城市公园绿地开放共享理念的核心要义和科学路径

王维奇 刘晨晖 陈延菲 张云路＊

自2018年习近平总书记在成都首次提出“公园城市”理念以来，公园城市逐渐成为新时代中国城市发展新的价值导向和目标愿景。公园城市强调生态价值创造性转化，主张让绿色空间成为统筹生态、功能、景观、业态、活动组织等多维要素的集合体[1]，从而聚集城市人气、活力，满足人民需求，实现城市发展。公园城市意味着不再将公园视作城市中的绿色孤岛，而是通过塑造公园的形态将城市生产、生活、生态空间结合起来，实现公园体系与居民生活圈的耦合[2]，让居民“出门见绿、步行入园”[3]，以保证各类人群公平享受绿色福利。

2023年初，住房和城乡建设部发文《关于开展城市公园绿地开放共享试点工作的通知》（建办城函〔2023〕31号），以推行绿地开放共享试点工作。从短期看来，溶解公园边界、打开封闭空间等措施，满足了后疫情时代人民的新要求和新期待。从长远看来，该项工作旨在将公园绿地自然有机地融入城市系统的各方面和全过程，向城市业态开放，向城市居民开放，是对公园城市理念中“生态美好、生产发展、生活幸福”的生动阐述和践行。因此本研究立足公园城市目标，以城市公园绿地开放共享为主题，在总结当前开放共享出现的问题和困境后，提出公园开放共享理念的核心要义，并制定多方位城市公园绿地开放共享的科学路径，以期为各地政府开展公园绿地开放共享工作提供科学指引。

1 后疫情时代城市公园绿地建设的新要求和新挑战

3年新冠病毒疫情给人民群众的工作、生活造成了巨大影响[4]，也潜移默化地改变了人民的生活节奏和休闲方式[5]。相关调查结果显示，非必要不出行的心理暗示使得人们不再仅青睐于长距离的异地旅游，而是将目光放在了“家门口”的小休闲上[6]。人们不再只局限于散步、赏景、拍照等常规的游园活动，开始进行以帐篷露营、徒步骑行、飞盘运动等为代表的小众户外运动。公园的草坪、城市的滨河绿地等成为炙手可热的聚集场所[7]。公共健康需求、心理健康需求[8-10]以及户外运动等新型需求迫使现有公园绿地进行改变。因此如何提升公园绿地质量以满足人民新型、多样的需求，不仅是因时而思的临时之策，也是公园城市核心理念和价值的充分体现。

目前中国城市公园绿地发展更多着眼于空间和景观的营造，缺少站在大众需求角度的思考及提升措施。相比之下，历经城市化各个阶段的欧美等国已经在城市公园建设上形成了较为成熟的发展路径。它们强调人的行为和情感，以整合和开放作为主要设计手段，推进了城市和公园的共同繁荣发展，这值得中国学习借鉴[11]。例如美国高线公园向街区、社区开放，融入城市生活，作为社区家庭、民众的集合地，也成为城市文化、经济和市民生活的集合体[12]；英国将城市交通体系和公园本身的交通体系融合[13]，使公园成为聚合周边空间要素的黏合剂。同时公园不仅承载了各阶层居民活动，还提升了社会活动及文化的多元性[14]，例如日本在公园里植入经济、科技等多类元素，实现了公园的可持续运作，保障了公园的发展活力[15]。由此可见，公园的开放和共享不是简单的空间打开，其深层含义更是产业发展、空间整合、人民参与、文化挖掘等全方位的融入和整合。

绿色开放共享工作不仅是对公园城市核心理念的践行和深化，也是新时代城市建设中绿色空间品质建设和发展的全新路径。面对人民“增加可进入、可体验的活动场地”的需求，住房和城乡建设部提出了“在公园草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，完善配套服务设施，更好地满足人民群众搭建帐篷、运动健身、休闲游憩等亲近自然的户外活动需求”的号召。这要求城市公园绿地除了满足居民日常休憩及观赏需求外，还应发挥更多元的功能属性，催生更多公园场景，扩大“绿”之体量，释放城市剩余空间潜能，从而满足后疫情时代下人民对于户外活动、健康生活方式的更高需求。因此建设高质量、多功能、可持续的开放共享绿地，释放城市绿色空间潜能，是公园城市背景下响应时代之变、实现人民之需的重要民生工程。

2 当前城市公园绿地开放共享潜在的问题和隐患

目前全国各地陆续出台相关举措，开展城市公园绿地开放共享试点工作（表1）。如广州通过划分功能区，即在公园内部划分不同的草坪空间，增加开放式草坪空间占比。在北京和江苏各市，通过拆除封闭式公园围栏，消减居民出行阻碍及视线阻挡，实现城市公园与居民生活空间的融合。同时更多城市不再局限于现有公园绿地的改造，开始转向城市空闲地的利用，如成都更新利用城市剩余空间（如桥下空间）来建设健身广场、花园集市等。但是，由于缺乏前瞻性和针对性的考虑和设计，一些地区试点建设暴露出了潜在的问题和隐患，这些问题值得我们关注。

表1 中国部分城市公园绿地开放共享实践情况Tab.1 Practice in open sharing of certain urban park green spaces in China

2.1 基础条件准备不够充分

前期准备工作的问题主要在于开放共享场地的选址，未能充分考虑公园同社区、街区以及基础设施的有机联系。在场地选址上，由于不能建立可达且便捷的开放网络体系，绿色空间这一重要的公共资源不能真正、便捷地共享给城市居民；在功能塑造上，公园服务大同小异、千篇一律，设施、场地质量参差不齐，导致开放共享的效果与人民新的消费观念、娱乐方式及体验需求不匹配。上述问题有可能使公园绿地开放共享成为形而上的概念。

2.2 场地运营模式较为单一

目前公园运营市场化程度较低，大多数公共资源还是集中在政府手中。面对公园长效高质量发展的要求，政府分身乏术，无法有效盘活公园现有资产。重数量轻质量、轻运营管理的问题日益突出，仅凭行政力量越来越难以保证每个开放式公园的特色和质量。公园没有自身特色，缺乏稳定的运营机制，这很容易使前期积累的人气迅速散尽，最后无人问津。同时在外部关系上，公园质量关乎周边文化、科研、办公、商业等功能的发展，影响经济效益和社会效益。因此只有在政府引导下让社会企业参与进来，才能真正推动发展模式的全面转变，实现公园的良好发展，以及公园与城市社会经济发展的融合。

2.3 后期质量维护缺乏保障

在公园绿地的使用过程中，高强度、多次数的使用以及各种不文明行为往往会带来生态破坏、设施废弃、景观质量下降等隐患。部分地区已经出现草坪退化、垃圾遍地等生态问题。目前中国尚未建立可持续的投入与产出机制，后续的运营维护几乎均依赖政府财政补贴，同时缺乏相应的维护管理制度，导致公园维护主体责任不清以及相关人员应付了事、消极怠工等问题。因此开放共享后期公园的高质量维护是亟待思考的课题。

从选址、运营到维护，各地政府均考虑欠佳，缺乏长远谋划。究其原因，各地政府仍认为公园是人民生活中可有可无的“独立单元”，不能将公园的发展效益与城市发展实现有效联动。城市绿地开放共享是源于人民生活方式和休闲运动方式改变的深刻变革，落脚于服务公园城市建设的伟大实践，不能成为一时兴起、简单思索的临时运动。因此提炼绿地开放共享的深刻内涵，提出科学建设路径，是当今急切、亟待研究的要务。

3 公园城市目标下公园绿地开放共享理念的核心要义

公园城市是城市发展的高级形态，是生产、生活、生态空间与自然经济社会高度融合的复合系统。公园城市建设以人民为中心，为满足人民的美好生活而服务，倡导“公平、公共、普惠、共享”。而公园绿地开放共享不仅可以助推城市公园的更新优化，还是对公园城市理念的生动实践。因此本研究从3个方面提出公园城市目标下城市公园绿地开放共享理念的核心要义。

3.1 回归人民，融入城市，实现有温度的开放共享

公园城市首字在“公”，强调公共和公平，突出“以人为本、共享发展”。绿地开放共享的基本目的是满足人民“增加可进入、可体验的活动场地”的需求，最终目的是实现绿色公共产品的全民共享。目前公园布局与人民需求存在两大矛盾：一是“想而不得”，老旧城区建筑密度大，绿地数量少，且公共交往空间质量差，人民需求无法满足；二是“有而不用”，很多新建设的公园可达性不足，往返时间成本高，乏善可陈的功能缺乏吸引力，因此使用频率低，最终脱离于人民生活之外。上述矛盾导致人民“看得见”“走得近”的绿地，却“坐不下”；人民“坐得下”的绿地，却“走不近”。因此建立覆盖全域的多层级开放空间体系是开放共享工作的第一步。具体措施包括：对形态多样的城市公共空间进行充分挖掘和建设，包括大中型综合公园，点块状的广场以及线性的绿道、步行街等，以协同实现城市公园绿地的均好性、可达性和共享性。其中均好性强调多层级、多维度的开放空间体系和均衡的空间布局；可达性强调城市开放绿地体系与居民的生活空间、多元绿道系统的有机融合；共享性强调居民休闲休憩、运动健身、社交互动乃至工作学习的需求实现。有温度的公园绿地开放共享理念是把“人民”放在开放共享的核心位置，通过绿色开放空间体系与人民生活圈的耦合连接，将生活搬入公园，将绿色带进生活，增进人民的幸福感、获得感、参与感和荣誉感。绿色开放共享是公园建设理念的一次更新，也是“人民城市人民建、人民城市为人民”理念的具象呈现。

3.2 多方参与，内外联动，实现有深度的开放共享

公园拥有优质的自然生态景观和人文景观资源，同时在土地取得、开发过程及收益获取等诸多方面都存在一定的可操作空间，是推进产业发展的良好载体。传统的公园开发模式主要包括配套酒店、商业、餐饮等消费模式，极其依赖外来游客源源不断地消费，且公园产业链本身中下端无法形成经济自循环，不能实现公园的长效产出和运营。而公园是展示城市形象的名片，也是城市宣传推广的最佳舞台。因此，首先可聚集公园外部的文体、娱乐、零售等众多业态，同时在公园内部延伸各类产业服务，使公园顺势成为企业的活体广告和代言人。其次引导学术界人才广泛参与，深度挖掘城市文化内涵，打造特色主题，发展衍生产品，形成互惠互利的良性循环局面。然后通过多方参与，内外联动，形成公园新经济、新场景和新品牌，重新定义公园角色，最终实现生态价值向产业、文化和人民生活等多维价值的转化。最后重塑公园形象，将公园纳入城市发展之中，营造人民可玩、资本可参、政府可控的理想局面，从而实现公园城市中人、城、境、业的高度和谐统一。

3.3 制度保障，公众参与，实现有维度的开放共享

公园城市强调城市治理的灵活和多维度，强化多元主体在城市治理的重要地位。随着公园绿地的开放共享，游人使用活跃度势必得到提高，这将给公园的生态保护、卫生管理、游人服务带来更大压力。公众参与是实现公园维护的有效手段，但现阶段中国还没有成熟的公众参与机制，这就出现公众无法与政府进行有效沟通、顶层设计和现实需求出现偏差等现象。同时关于公众参与的法律条文尚属空白，公民参与的权利无法得到有效保障，导致公民参与度不高、公众参与难以推行等问题。因此只有政府重视，发挥协调各方的组织力量，出台多方面法律法规，明确公民参与的合法地位和工作机制，才能推动公众参与的实质性发展。公众参与以治理为目标，建立“营造方-设计方-运营方-使用方”的四方传导体系，包括政府监督引导、企业运营管理、高校研究指导、居民养护维护等众多内容，最终实现从共享到共护，再到共治的理想局面（图1）。社会大众不再是开放共享的“旁观者”，而成了“参与者”与“建设者”。

1 四方传导体系示意图Schematic diagram of the four-party transmission system

4 公园城市目标下城市公园绿地开放共享的科学路径

本研究基于公园城市目标，对公园现有问题进行总结，从温度、深度、维度3个方面提出公园绿地开放共享的科学路径（图2）。

2 思路框架Idea framework

4.1 空间无边界——实现公园和居民生活圈耦合

现有开放型绿地主要集中在大型城市公园，不足以实现绿色福祉的全民共享。回归居民生活，首先在于形成覆盖全域的开放空间体系，填补高密度城区公园服务半径的缺口；其次在注重顶层设计与宏观规划的同时，精细化设计小尺度街区与小微空间，促进市井生活与良好生态的完美融合，实现市民需求和公园供给的耦合，从而实现城、境、业的高度统一。具体措施包括2点。

1）开放街区，充分补绿。在空间利用上，突破原有选址的固有思路，巧妙地挖掘更多可利用的城市空间[16]进行开放共享：首先，贯彻“开放式街区”理念，征求相关单位意见，鼓励封闭式单位大院、小区打开围墙，让内置绿地转变为居民共享的公共空间；其次，通过拆除违法建筑、利用零散的小微地块与消极空间[17]等进行补绿、插绿。而在空间塑造上，通过植入互动性、趣味性、多元娱乐性的设施与活动，促进人与人之间的交往，将良好生态融入市井生活。通过开放共享，将公园、社区、街道绿地空间无缝连接，使得公园不仅成为生活、生态的场景，也成为产业、消费场所。如上海新华路“新·境”口袋公园地处老城区风貌整治后的空地，被居民楼三面围合。在拆除原有的违规建筑后，通过采用不锈钢镜面以及耐候钢板等材质，结合自然景观，配合历史建筑展示，成了居民漫步的花园，增添了集会、娱乐、休闲等生活气息。

2）开放绿道，建设网络。依托绿道和街道，塑造“公共交通+慢行骑行”高效衔接的绿色交通体系，连接公园、社区，这不仅可以提升市民通勤效率，让“上班的路”和“回家的路”更加舒适便利，而且与居民休憩游览、运动健身的游线高度适应，可以满足人们日常生活和娱乐需求。同时可依托沿线公共交通、公共服务、商业商务服务节点空间，营造绿道公园多方面体验，打造全龄、全时生活性的活动品牌，真正践行“公园城市”将生活融入公园之中的理念。如上海百禧公园[18]通过立体的设计手段赋予了空间3倍的延展效果，设置了阶梯舞台、运动公园、艺术展廊等场地，为不同使用人群扩展不同时段下休闲活动的边界；通过建造880 m的高空公园，最大限度利用了剩余空间，将割裂的社区空间、废弃的基础设施和人民生活结合起来，打造“15分钟生活圈”的典范。

4.2 产业无边界——实现公园与城市业态联动

功能单一、设施老旧、缺乏亮点是大多数老公园的通病。随着社会物质文化水平的提高，过去公园承载的功能已无法满足城市居民的新需求[19]。因此丰富“好看好玩又有趣”的公园功能是提高开放共享吸引度、改变公园刻板印象的重要一步。要想盘活城市公园资产，打造公园多样的功能特色，就必须要转变原有公园的经济发展模式，突破门票经济的桎梏，利用生态优势聚集城市业态和人气，发展公园循环经济，实现长效发展。具体措施包括2点。

1）发展“室外商场”，促进价值共享。以公园为核心，在外聚集城市商业、公共服务、科研、文化等面向城市、区域乃至更大范围的业态类型；在内依托小型组团，引入服务游客、城市的公共服务、文化、体育、游乐类的产品体系，实现休闲与小消费客流的兼容并存，充分将已有的公共公园资源加以利用与激活。如深圳明湖公园建设采用“以城市公园为导向开发”（park oriented development, POD）的建设模式，助力城市经济增长。公园与周边光明汽车城联动，营造开放草坪、林冠云桥、亲水广场等富有特色的人文景观，打造从单纯的游玩体验到露营度假、品牌展示、文创市集等多元城市功能的复合角色[20]。

2）发展“室内公园”，实现分时共享。在众多的城市核心区中，以商业区为代表的功能组团，聚集着大量的人气和产业。在商业区内融入公园元素，打造类似公园的场内特色区域，如在商场屋顶建立花园、在零售店铺之间打造连续绿地等。该项举措的本质是令场内区域具备公园功能，并通过打造聚会休闲、亲子活动等相关场景，实现休闲生活与商业活动的耦合。商业区的共享绿地，白天可承担人流集散和游客休憩的功能需求，夜晚可承担周边居民的休憩交往、娱乐活动等休闲需求，实现场地的分时共享。如广州白云山下的“安华汇”，设置了立体景观和体育设施，通过打造空中市民公园，为人们提供了“娱乐、体育、休憩、交往”的场所，增添了浓厚的人情味。其利用零售店、条凳、桌子等设施，打造多个连续的空中花园式共享空间，使得高层塔楼人群自觉聚集到一起聊天喝茶，从而为城市建筑环境注入生机和活力。

公园与城市业态发展互惠互利，共同繁荣。城市业态更新了公园形象，提升了公园活力；而公园是天然的城市代言人，为多类业态代言，同时凭借其景观、空间以及游线变化等给予消费者新体验、新观感。公园优质环境和城市多类业态的交叉融合，实现了生态价值的有效转化，践行了公园城市的建设目标[21]。

4.3 参与无边界——实现公园和公民意志契合

公园开放共享带来的压力将对公园管控机制产生新的影响和挑战。如何保持甚至提升现有质量和实现长效发展是公园未来面临的重大问题。“公众参与”是公园打造低成本、高成效管理维护模式的解决方案[22]。突破现有的公众参与困境，需要“自上而下”的优化和转变，具体包括3点措施。

1）出台法律法规，保证参与权利。完善的法律法规是公众管理有效运行的重要保障。从法律的角度保障公众参与的权利，以条文的形式确定管理、资金、资格、招聘、培训、表彰、奖励、终止等内容，以提升公众参与的积极性和自信心。在许多发达国家和地区，已有成熟的法律来保障城市公园中的公众参与权利。例如，英国在1968年颁布的《城乡规划法案》中已经明确规定了公众参与的法律地位，并在理论与实践的探索中取得了系列成果[23]。

2）完善参与机制，明确责任体系。政府建立公众参与平台，集结企业、专家学者、社区居民等，形成政府、居民、行业专家、社会组织以及企业等共同决策议事的模式。同时在开放共享工作的不同阶段，安排不同专业人员对接，平衡各方权益，保障居民知情权。社会力量的多元参与、多元决策，从规划设计到维护管理均体现民主、科学，实现了共建、共治、共享新模式。如深圳香蜜公园形成“政府+理事会+企业”三方联合的新型公园管理模式（图3）：政府承担行政管理职能，理事会负责决策监督职责，物业管理公司负责园区日常管护职责。香蜜公园的机制合理科学，各方责任清晰，体现了现代公园法制化、社会化、市场化的先进管理理念，使公园真正成为公众乐享之园[24]。

3 香蜜公园管理模式Xiangmi Park management model

3）扩大公众参与方式，提升参与力度。志愿者服务模式[25]是公众参与最有效的方式之一。根据志愿者的职业、年龄、性格特点进行专业细致分工[24]，使不同人群负责包括但不限于导览讲解、环境生态治理以及自然科普研学等众多工作，拓展社会服务范围，发挥每个人的优势，从而调动公众参与积极性，增强公众主人翁意识。如上海四叶草堂在社区花园实践中，形成了社区互助模式和志愿者联盟，并通过社区伙伴培养计划、1 h建花园、小小规划师等公共活动吸引众多市民参与和共创。

目前中国多个城市也在推行“共建、共管、共享”的管理模式，并配以对应的管理条例，如广西柳州市的“市民园长”管理模式、浙江温州市的“双园长”制管理模式，以及内蒙古包头市推行的公园园长接待日等服务活动。园长为公园与市民游客搭建了联系的桥梁，创新了城市公园组织维护的模式，进一步实现了公园的长效管理[26]。有效的政策和机制为公众参与带来了激励和动力，而高效的公众参与不仅可以助力公园绿地的开放共享，还可以带动更多力量参与公园城市的建设，真正做到“人民城市人民建”。

5 结语

“公园城市”是人与自然和谐共生的中国式现代化建设的新蓝图。城市公园绿地的开放共享不仅可以进一步丰富和深化公园城市公共、公平、普惠的建设理念，还可以助力公园城市的高质量发展。面对这一时代深度变革的挑战，风景园林学科应进一步响应新时代提升公园绿地质量和实现绿地开放共享的新型要求，发挥多专业整合的核心优势，引导各地政府及社会各界精准识变、科学应变、主动求变。合理规避城市公园绿地开放共享潜在的问题和隐患，明晰开放共享理念要义，实现城市绿地开放共享的规范化、科学化和合理化，最终为城市公园绿地的高质量建设、高品质使用和高效能治理，以及实现公园城市目标提供科学支撑和指引。而随着公园绿地开放共享程度、发展水平和效益产出的不断提升，笔者相信中国城市绿地建设水平以及城市人居环境和谐构建将会登上新的台阶。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1～3由作者绘制；表1由作者绘制，数据来源于网易数据公众号。