普惠金融高质量发展的解读与思考

2023年10月，中央金融工作会议提出“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。十年来，我国普惠金融取得长足发展，多层次普惠金融供给格局基本形成，普惠金融产品覆盖率、可得性、满意度明显提高，移动支付、数字信贷等业务迅速发展，小微企业和“三农”等领域的金融服务水平不断提升。根据人民银行数据，截至2023年三季度，普惠小微贷款余额达到28.74万亿元，同比增长24.1%；农户生产经营贷款余额为9.15万亿元，同比增长17.8%。与此同时，普惠金融发展尚面临诸多问题，与全面建设社会主义现代化国家的要求还存在较大差距。

回顾十年发展历程，党中央、国务院高度重视普惠金融发展。2013年11月，党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确定为国家战略。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（国发〔2015〕74号）（以下简称《规划》），指出“小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象”。2017年7月，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，“要建设普惠金融体系，加强对小微企业、‘三农’和偏远地区的金融服务”。2020年7月，习近平总书记在主持召开企业家座谈会时指出要“强化对市场主体的金融支持，发展普惠金融”。2022年2月，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出“要深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节，加快补齐县域、小微企业、新型农业经营主体等金融服务短板，促进普惠金融和绿色金融、科创金融等融合发展”，要“有序推进数字普惠金融发展”。2023年10月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号）（以下简称《意见》）。

对比《规划》与《意见》两份文件可以发现，党中央、国务院对加强金融工作政治性和人民性本质要求更加鲜明，展现出我国普惠金融发展的目标定位更加精准。特别是两份文件关于发展规划的衔接和定位目标的提升，既反映了我国普惠金融发展与时俱进的时代要求，更描绘出新时代我国普惠金融迈向高质量发展的顶层设计。

一是普惠金融发展定位和目标进一步提升。《规划》提出普惠金融的发展定位是服务我国全面建成小康社会战略要求，发展目标是提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，增强市场主体和广大人民群众对金融服务的获得感。具体来说，建立起与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，使我国普惠金融发展跃居国际中上游水平。《意见》进一步提出普惠金融的发展定位是对标全面建设社会主义现代化国家要求，构建高水平普惠金融体系，推进普惠金融实现高质量发展；发展目标是未来五年基本建成高质量的普惠金融体系，重点领域金融服务可得性实现新提升，普惠金融供给侧结构性改革迈出新步伐，金融基础设施和发展环境得到新改善，防范化解金融风险取得新成效，普惠金融促进共同富裕迈上新台阶。

二是普惠金融机构体系和产品服务不断完善。在普惠金融机构体系建设方面，《规划》提出“健全多元化广覆盖的机构体系”，发挥各类银行机构作用，规范发展小额贷款公司、典当行、金融租赁公司、融资租赁公司、消费金融公司、汽车金融公司、农村小额信贷组织、融资担保机构或基金等各类新型金融机构，促进互联网金融组织规范健康发展，积极发挥保险公司的保障优势等。《意见》进一步提出“健全多层次普惠金融机构组织体系”，引导各类银行机构坚守定位、良性竞争，推动各类银行机构建立健全敢贷、愿贷、能贷、会贷的长效机制，发挥其他各类机构的补充作用。在普惠金融产品和服务创新方面，《规划》提出“创新金融产品和服务手段”，积极引导各类普惠金融服务主体借助互联网等现代信息技术手段，降低金融交易成本，延伸服务半径，拓展普惠金融服务的广度和深度，鼓励金融机构创新产品和服务方式。《意见》进一步提出“优化普惠金融重点领域产品与服务”，支持小微经营主体可持续发展，助力乡村振兴国家战略有效实施，提升民生领域金融服务质量，发挥普惠金融支持绿色低碳发展的积极作用。

三是普惠金融与“三农”、民生和绿色金融紧密衔接。《规划》将“三农”金融作为普惠金融的一部分，更加重视提高金融服务覆盖率、可得性等方面，农业发展银行、农业银行、省联社、农商行、农合行等是服务“三农”的主力军，县域农业保险经营主体稳定性得到强调，农村支付环境建设作为金融基础设施建设的组成部分有序推进。《意见》进一步提出普惠金融助力乡村振兴战略有效实施，脱贫人口小额信贷、返乡入乡群体、新型农业经营主体、农业转移人口等新市民受到重视，涉农资产抵押贷款和农业供应链金融等创新产品得到强调。在民生金融和绿色金融方面，《规划》着墨不多，《意见》以专门段落加以强调，妇女创业、大学生助学创业、养老产品、残疾人群体受到高度重视，在普惠金融重点领域融入绿色金融发展目标。

四是普惠保险和资本市场作用得到充分肯定。在普惠保险服务方面，《规划》提出“积极发挥保险公司保障优势”，重点聚焦农业保险、农村小额人身保险、小微企业信用保险、贷款保证保险、小微企业专项债券、适合低收入人群、残疾人等特殊群体的小额人身保险等。《意见》进一步提出“完善高质量普惠保险体系”，推动农业保险“扩面、增品、提标”，发挥普惠型人身保险保障民生作用，支持保险服务多样化养老需求等。在发挥资本市场作用方面，《规划》提出在全国中小企业股份转让系统增加适合小微企业的融资品种、扩大中小企业债券融资规模、发展并购投资基金、支持农产品期货市场发展等，以满足融资需求。《意见》进一步提出“提升资本市场服务普惠金融效能”，涵盖拓宽经营主体直接融资渠道、丰富资本市场服务涉农主体融资方式、满足居民多元化资产管理需求等维度的提升；重视科技型企业融资需求、创新创业专项债务融资工具、出台脱贫地区企业首发上市优惠政策、创新“保险+期货”涉农价格发现机制、拓宽居民财产性收入渠道等成为热点。

五是科技赋能普惠金融从创新手段变为主流生态。《规划》将金融科技和互联网金融作为创新金融服务手段的重要内容，鼓励金融机构运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台，为客户提供信息、资金、产品等全方位金融服务，电子支付与固定网点相互补充，推广保险移动展业，提高特殊群体金融服务可得性。《意见》进一步提出“有序推动数字普惠金融发展”，从提升普惠金融科技水平、打造健康的数字普惠金融生态、健全数字普惠金融监管体系三个方面加以深化，强调科技赋能普惠金融、依托数字化渠道对接线上场景、将数字普惠金融纳入监管体系；推动授信审批和风险管理模型、互联网保险、供应链金融、数字政务、智慧政务、数字人民币、智慧监管、互联网法院和金融法院建设等成为热词。

六是防范化解重点领域金融风险意识不断增强。关于防范化解金融风险，《规划》在“基本原则”中提出“加强风险监管，保障金融安全，维护金融稳定”，在“组织保障和推进实施”中强调“注重金融风险的监测与评估”“有效防范和处置互联网金融风险”等。《意见》用专门章节进一步提出“着力防范化解重点领域金融风险”，更好统筹发展和安全，从加快中小银行改革化险、完善中小银行治理机制、坚决打击非法金融活动三个方面，重点对城商行、农商行、农信社、村镇银行等中小银行机构的风险监测、风险预警、改革化险、不良资产处置、跨区域经营行为、公司治理结构、风险处置等进行系统部署。