新中国成立初期土地国有化的作用及启示*

姜 楠

土地是人类社会最重要的生产资料之一，无产阶级在取得国家政权后建立怎样的土地所有制事关无产阶级国家政权的巩固以及无产阶级未来发展。依据马克思主义土地国有化理论，中国共产党带领中国人民取得新民主主义革命胜利后要在新生的人民共和国推行土地国有化。我们党在新中国成立初期推行土地国有化过程中采取了灵活策略，土地国有化政策在新中国成立初期的特定历史时期发挥了积极重要的作用，是历史发展的必然。否定土地国有化的观点没能正确理解和认识这点。对新中国成立初期土地国有化的作用及启示展开进一步研究，对于推进我国新一轮土地制度改革，巩固和发展土地公有制具有重要的现实意义。

一、新中国成立初期确立土地国有化政策的历史抉择

一个国家的土地所有制属于生产关系范畴，围绕占有和利用土地而建立起来的土地所有制，受主观条件和客观条件的制约。主观条件表现为主体意欲建立特定土地所有制的意志倾向，客观条件表现为决定或影响主体建立一种土地所有制的社会生产力发展水平等不以主观意志为转移的现实条件。新中国成立初期，确立土地国有化政策具备了相应的主观条件和客观条件，并非历史偶然。同时，在这一时期，土地国有化政策的推行较为灵活，没有采取“一刀切”的僵化策略。

（一）马克思主义土地国有化理论是确立土地国有化政策的理论支撑

中国共产党是马克思主义政党，在带领中国人民取得新民主主义革命胜利后必然以马克思主义理论为指导建立新的人民政权。建立社会主义公有制是新生人民政权的必然发展趋势，土地也必然纳入公有制范畴。而土地国有化是实现土地公有制的一种重要方式。因此，马克思主义土地国有化理论就成为新中国成立初期确立土地国有化政策的主要理论依据。

从历史唯物主义出发，马克思总结了人类历史上曾经存在过的土地所有制。这些土地所有制的形成与发展受人类社会发展基本规律支配：社会生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有反作用。土地所有制是土地所有者、土地利用人围绕土地这一生产资料建立起来的一种社会关系的表现，属于生产关系范畴，是生产关系的重要组成部分。生产关系的发展一定要适应社会生产力水平，这一历史唯物主义的基本规律意味着土地所有制的确立必须要适应社会生产力的发展。从整个人类社会发展的历史来看，资本主义生产关系的确立在特定历史时期对人类社会生产力的发展起到了促进作用。但随着历史演进，资本主义土地私有制逐渐阻碍和限制了社会生产力发展，原本作为资本主义生产关系建立基础的土地私有制与生产社会化之间的矛盾日益凸显。资本主义生产关系下的土地私有制如同封建社会土地私有制一样，站在了社会生产力发展的对立面，面临着走向灭亡的命运。[1](pp.873-874)因此，马克思认为，如果将土地私有制以及资本看做不变的制度基础，那将没有任何办法消除由此产生的危机。[2](p.425)在马克思看来，资本主义私有制是人类社会发展的历史范畴。私有制不是什么原理或抽象概念，而是资本主义生产关系的总和。[3](p.352)以所有制为核心表现形式的财产关系的形成发展及变化并非存在于原理中，而是在符合社会发展规律的人类实践活动中。

马克思敏锐觉察到土地私有制是资本主义生产关系确立的基础，不消除这一基础，仅做出有限改良，无法真正解决资本主义的现实危机。但资本主义土地私有制的衰亡是一个历史过程，资本主义社会只要生产力还有一定发展空间，土地私有制就不会自动、完全灭亡。原因在于，“无论哪一个社会形态在它所容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的”。[4](p.3)新社会亦只有在旧社会所容纳的全部生产力释放时才能最终确立，新的生产关系才能形成。

资本主义土地私有制并不会在短时间内自我消灭，而需要一定社会条件以及无产阶级在建立新的土地所有制过程中发挥积极作用。在资本主义社会所容纳的全部生产力释放完毕前，作为生产关系范畴的资本主义土地私有制亦不会自动、完全消亡。同时，资产阶级站在自身立场，为维护资本主义土地私有制，会极力阻挠无产者主张其自身的土地权益。例如，部分资产阶级代表人物就阻挠了通过爱尔兰地区租佃者在租佃契约期限届满后可以向土地所有者主张补偿的提案，[5](p.403)试图阻止无产者获得补偿，继续利用土地压榨无产者。同时，资产阶级自身也意识到资本主义土地私有制的弊端，虽然不能彻底解决这一弊端，但资产阶级为维护其阶级统治，采取了一些改良措施，尽力延缓资本主义土地私有制的灭亡。面对这一情况，无产阶级需要提出能够克服其弊端的正确的无产阶级土地所有制观念。

马克思深刻意识到这一问题的重要性，为确立无产阶级土地所有制观念做了充分的理论准备：一是以历史唯物主义为依据，深刻分析了人类历史上出现的土地所有制，并进行了精辟的类型化概括，使无产阶级能够直观了解土地所有制的发展历史，深化对土地所有制在人类社会发展过程中发挥的重要作用的认识。二是深刻分析了资本主义生产关系中土地私有制的本质和特征，揭露了资本主义土地私有制的弊端，通过批判资本主义土地私有制，进一步明确了无产阶级树立正确的土地所有制观念的必要性。马克思从土地国有化正当性角度出发，认为如果把没有获得报酬，但已被资本家转化为货币的劳动进行统计，全部投在土地上的资本已经被高额的利息所偿还了，土地所有权早就被社会所赎买了，不再应当归属于个人。[6](pp.394-395)因此，以土地国有化取代土地私有制并不是对私人财产权的无偿和无端的野蛮剥夺；三是马克思指出了无产阶级树立正确的土地所有制观念的指导理论——历史唯物主义与辩证唯物主义。土地国有化思想是马克思在充分理论准备基础上形成的，这一思想将无产阶级土地所有制观念确定为土地国有化。对此，马克思进行了详细阐述：

一方面，土地国有化的实现要以无产阶级通过阶级斗争的方式取得土地并将其作为全体劳动人民占有的生产资料为前提，全体劳动人民共同占有土地是土地国有化的实现方式。土地革命作为无产阶级革命的当然内容包含其中，无产阶级革命将为土地国有化做充分准备。这一准备在革命实践过程中可以表现为革命政权组织控制特定领域范围内的土地，由其代表特定领域范围内的全体劳动者占有土地这一生产资料，最终实现土地公有制。

另一方面，无产阶级通过革命取得国家政权后需要推行土地国有化。因此，土地国有化的实现在无产阶级革命过程中应包含两个阶段：一是预备阶段。在无产阶级取得政权的部分地区推行土地国有化或为土地国有化的实现做必要准备。[7](p.227)处于预备阶段，土地国有化只是局部实现，并为全面实施做准备。二是全面实施阶段，实施土地国有化主要表现为无产阶级代表全体劳动人民行使土地所有权。土地国有化的本质表现为全体劳动人民占有土地，由全体劳动人民享有土地这一生产资料取得的收益。同时，马克思还强调在推行全面土地国有化过程中，无产阶级需要从实践出发，考虑到土地国有化要受到现实条件影响。如果现实条件不允许全面实施土地国有化，那么就应采取灵活策略，待条件具备后再行实施。[8](p.177)可以说，马克思对于为何要实施土地国有化以及如何实施土地国有化进行了精辟论述和系统分析，为无产阶级明确为何要实施、如何实现土地国有化政策指明了方向。马克思关于土地国有化的相关论述，为新中国成立初期推行土地国有化提供了有力的理论支撑。

（二）新中国成立初期的具体国情是制定灵活的土地国有化政策的现实依据

新中国成立后，中国共产党面临的新任务便是在全国范围内恢复社会经济基本秩序，进而在全国范围内确立社会主义基本制度。中国共产党在城市地区推行土地国有化，在农村地区首先确立土地的农民所有制，没有推行土地国有化。确立这一土地政策的主要依据是新中国成立后的具体国情。

从当时社会生产力发展的现实状况出发，我们国家还不具备全面推行土地国有化的具体条件。依据历史唯物主义，社会生产力的发展是推动人类社会进步的主要动力，使人类社会表现为不同历史形态，后一社会历史形态是在继承前一社会历史形态积累的物质文明的基础上发展起来的。在资本主义社会后，人类社会发展的历史形态是社会主义社会或共产主义社会，这一社会的生产力是在继承资本主义社会生产力发展基础上形成的。而资本主义社会在人类社会发展历史进程中创造了空前巨大的社会物质财富，社会生产力得到巨大提升。事实上，资本主义社会的生产力发展状况为人类社会进入社会主义社会以及共产主义社会做了充足准备。但在新中国成立前，我们国家的社会性质是半殖民地半封建社会，在封建势力以及帝国主义势力压迫下，社会生产力未得到充分发展，远不及发达资本主义国家。由此，我们国家从半殖民地半封建社会过渡到社会主义社会，社会生产力较为低下（农村地区尤为明显）这一现实条件不容忽视。这一现实状况对于我国推行土地国有化政策具有重要影响。

“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[9](p.1079)中国共产党在推行土地国有化政策时必须考虑我国社会生产力的现实状况。新中国成立初期，国家主要工商企业均分布在城市地区，这一地区生产方式的社会化、组织化程度相对较高，因而具有一定先进性。而在广大农村地区，生产方式还停留于封建式、孤立的小农生产方式，封建地主阶级对于农民进行残酷剥削。与城市地区相比，农村地区的社会生产力相对落后。这就决定了在城市地区实施土地国有化具备一定可能性，而在农村地区实施土地国有化则与社会生产力的发展水平不符。此外，城市土地实现国有化的主要目的在于，防止土地所有权人利用成为商品的土地参与市场流通，进而从房屋建筑者及其继承人那里获得地租。[10]

农村地区不实施土地国有化而推行土地归农民所有的政策，满足了广大农民对土地的现实需求，获得土地的农民生产积极性就此被调动起来，农业生产效率因此提高，农民也更加信任新生的人民政权。推行土地农民所有的政策，不仅有利于提升农业生产率，亦有利于巩固新生的人民政权。在农村地区不盲目实施土地国有化，而首先推行土地的农民所有制更符合我国具体国情。因此，新中国成立初期的土地国有化主要针对城市土地。可以说，土地国有还是私有，是新民主主义革命解决土地问题的关键，中国共产党经过长期革命实践不断探索最终找到正确答案，[11]即在城市地区推行土地国有化，在农村地区首先确立农民土地所有制再将其改造为集体土地所有制，进而确立独具中国特色的土地公有制。

（三）新中国成立初期城市土地国有化的历史进程

新中国成立初期，城市土地国有化政策的推行主要经历了两个阶段：

一是初步探索阶段。在法律制度层面，1954 年宪法对实施土地国有化的合法性予以了确认，明确了土地国有化是未来确立我国城市土地管理体制的发展方向。1954年宪法第6条对于全民所有制的合法性予以确认。这一规定为国家成为城市土地所有权主体奠定了法律和制度基础；第13 条明确指出，为了公共利益的需要，国家有权征收城乡土地，进而进一步明确城市土地归属国家所有的正当性。同时在这一阶段，政策层面的土地国有化伴随着国家探索私房改造政策的制定和实施拉开序幕。1955 年12 月16 日，中央书记处第二办公室提出并由中共中央于1956 年1 月18 日批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》明确提出，国家将对城市地区私人所有的房屋的出租予以控制，逐步实现房屋的公有制并进一步指出私人占用的空地、街基经过特定程序后一律收归国有。这一改造的主要方式为：一是国家经租，即私人房屋交由国家出租，房屋的管理和维修义务由国家承担，国家将出租房屋获得的利润按比例分配给房屋所有权人；二是公私合营，[12]即房屋所有权人将其房屋与大的土地占有者的房屋进行资产合并，成立房屋出租公司。这一公司成立并经营一段时间，在这期间国家参与公司经营利润的分配，房屋所有权人仍可以分配相应利润，房屋租赁公司与国家、房屋所有权人共同经营。经过一段时间经营，该公司将收归国有，进而实现房屋的公有制。在城市房屋进行公有制改造过程中，私有房屋所有权人不得要求收回纳入国家经租范围内的房屋。[12]私人所有房屋的所有权实质上已经收归国家所有。同时，私人在城市中占有的空地、街基亦要收归国有。可以说，城市土地国有化的开展是通过城市私有房屋的公有制改造加以实现的。房屋公有制改造的直接影响便是房屋占用的土地亦随着房屋的国有化的改造而具有国有化倾向。但城市中仍保留一部分私人所有的房屋，在国家政策层面尚未明确城市土地完全实现国有化。

第二阶段是土地国有化政策全面推行和实施阶段。1967 年11 月4 日，国家房产管理局、财政部、税务总局在《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中对《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》提出的空地、街基经过特定程序后一律收归国有，做出进一步解释，即城市私人房屋所占用的土地以及乡镇私人房屋所占用的土地亦应当收归国有，同时明确无论什么样的城市房屋都要收归国有。[12]这一政策实质上将城市土地国有化的范围进一步扩大，预示了中央在政策上对城市地区土地推行全面国有化的认可。

二、新中国成立初期土地国有化的积极效应

否定新中国成立初期土地国有化的理论观点认为，推行城市土地国有化政策产生了城乡二元土地所有制，成为中国城乡差异产生并扩大的重要原因。这一观点并不能成为彻底否定土地国有化的理由。还原历史就能看到，新中国成立初期土地国有化发挥了积极重要作用。

（一）确保国家工业化建设以巩固新生人民政权

新中国成立初期，在执行城市土地国有化政策的过程中，党和政府采取了比较灵活的策略。1949年4月25日，中国人民革命军事委员会主席毛泽东和中国人民解放军总司令朱德签署的《中国人民解放军布告》中明确了必须废除农村地区存在的封建土地所有制，但城市地区的房屋和土地问题的解决不能与农村地区的土地问题做相同处理。在这一政策指引下，解放军在解放全国各地的城市时尊重了当时城市土地原有所有制，没有“一刀切”推行土地国有化政策。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第3 条明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”这里的私有财产应当包括私人在城市拥有的土地。[13](p.11)新中国成立后，这一政策得以延续。除了没收国民党政府、帝国主义、官僚资本、战犯、反革命分子以及封建地主在城市中的土地归新成立的人民政府外，人民政府对于城市地区存在的私人土地予以保护并承认其存在的正当性。人民政府依据土地所有权人出具的土地所有权凭证给私人土地所有者办土地所有权证，认可其享有的城市土地所有权。可见，城市土地所有化政策的推行并不意味着全部城市土地均归国家所有，其呈现的状态为城市中大多数土地归属国家所有，但是私人所有的土地在城市地区仍然存在。

毛泽东指出：“中国人民及其政府必须采取切实的步骤，在若干年内逐步的建立重工业和轻工业，使中国由农业国变为工业国。”[9](p.1081)进入社会主义改造时期，我国将“一化三改”确定为社会主义过渡时期总路线，“一化”“三改”同时推进。在城市地区，对于手工业、资本主义工商业的改造成为社会主义过渡时期的中心任务：一方面把小的个体私有制改造为具有社会主义公有制属性的集体所有制手工业企业；另一方面将具有资本主义属性的工商业改造为具有公有制属性的国营企业。[14](p.11)由此决定，小的私有制企业以及资本主义工商业企业占用的土地性质亦会随之发生变化。城市中小的私有制手工业企业经过社会主义改造后，其性质转变为集体所有制企业，其所占用的城市土地性质亦随之转变为具有公有制属性的集体所有土地。资本主义工商业企业经过改造后转变为国营企业，其所占用的土地亦随之转变为国有土地。

此时，城市地区土地的所有制结构发生了一定变化，即由原有国有土地所有制、土地私有制转变为国有土地所有制、土地私有制以及集体土地所有制三种所有制形式。为确保土地资源对于国家建设的有效供给，尤其确保大型国有工业企业建设对土地的需求得到有效满足，1953 年11 月，政务院发布了《政务院关于国家建设征用土地办法》，规定凡是进行工厂建设、国防工程建设、厂矿建设等所需用地依据本办法进行征用，同时明确被征收土地的补偿标准，土地征收补偿的标准为该土地近三至五年的产量总值，特殊情况酌情变通处理。这一规定的出台为我国土地转变国有建设用地的土地征收制度的确立奠定了基础。[13](p.10)1954 年宪法进一步强调了通过社会主义改造消灭私有制，逐步确立社会主义制度的重要性，但同时仍强调国家依法保护手工业者以及个体的非农业的劳动者的生产资料以及生活资料的所有权、保护公民的合法财产以及合法收入。可以说，1954 年宪法充分保护公民的私人财产，其中亦包括公民在城市中享有的土地所有权。城市土地以公有制为主体（土地国有、集体所有），土地私有制仍然存在的现实状态得到法律认可，并没有因宪法的颁布实施而彻底改变。

土地国有化政策的推进，一方面确保城市地区主要土地资源由国家掌握，有效防止了恶意炒作土地，国家能够根据社会主义建设的需要对城市地区的土地进行统一调配和使用，确保土地资源能够满足国有工商企业发展的现实需求，为社会主义工业化建设的展开奠定基础，为国家工业化建设的土地供给提供有力保障。另一方面，这一灵活的土地国有化政策的推行认可了城市居民的土地权利并对其予以保护，保障了城市居民既有土地权益，最大限度争取到了城市居民拥护新生的人民政权。可以说，新中国成立初期采取灵活的土地国有化政策，保障了我国社会主义工业化建设，发挥了巩固新生人民政权的积极作用。

（二）确保土地资源合理分配以发挥土地福利化功能

土地国有化实质上是在所有制层面实现了掌握国家政权的无产阶级有效控制土地的局面，但土地国家所有在具体制度层面需要落实。因此，以落实土地国有化为目标，土地法律制度中土地所有权的主体就不能为个人或单位，而应是代表国家行使政权的各级政权组织。从解释论角度出发，城市土地归国家所有，由于国家是抽象意义上的主体，其所有权的行使必须由特定政权组织代表，即由人民政府代表国家行使土地的国家所有权。

土地国有化的最终效果在于对土地私有制的改造。这一改造表现为土地不再为少数人（主要是私人土地所有者）垄断，而成为全体劳动者共同占有的生产资料，任何人无法再依凭其对生产资料的垄断地位不劳而获。土地纯化为劳动者共同占有的生产资料，在社会生产中发挥作用，土地的价值进而可以融入劳动产品。全体劳动人民作为生产资料的占有者，共同享有土地出产的劳动产品。土地国有化的实施使全体劳动人民（全体社会成员）成为土地这一生产资料的所有者，成为他们自己生产的全部产品的所有者，进而获得了真正的解放。[15](p.279)土地随着劳动产品的生产过程而转化为劳动产品的价值，进而实现为全体劳动人民服务的功能。

可见，土地国有化意味着国家成为城市土地的所有权主体，其享有对于城市土地资源的实际控制能力，土地资源真正成为公共资源，政府可以基于公共利益的考虑而并非从特定成员的私利出发分配土地资源，进而实现合理利用土地资源的目标。同时，由全体劳动人民（全体社会成员）共同占有土地这一生产资料意味着全体劳动人民（全体社会成员）成为城市土地的主人。其作为主人的身份具体体现为：一是城市地区的单位、组织和个人依据国家分配可以无偿使用特定的城市土地。1954年2 月，中央针对地方提出的以土地换取建设资金的做法的批复为，单位机关、学校占有城郊土地不必向国家交纳土地征收使用费或资金。可见，城市土地的无偿化使用得到中央支持；[16](p.46)二是农村地区的单位、组织和个人虽不享有依据国家分配可以无偿使用特定城市土地的权利，但可以通过国家对其控制的城市土地所获得的收入进行二次分配的方式获得物质利益补偿。例如，国家从利用国有土地进行生产的工商业获得的税收收入，通过转移支付的方式支持农业防灾减灾。因此，城市土地国有化的推行很大程度上实现了城市土地利用的全民福利化，利用城市土地获得的全部收益由全体劳动人民（全体社会成员）共享。

（三）确保工业化成果惠及农业发展

新中国成立初期，工业与农业是国家的两大支柱产业。国家必须保障工业优先发展，原因在于只有建立完整而稳固的工业体系，社会生产力的发展才能具备重要的物质基础。没有工业的发展，便没有国防的巩固、人民的福利和国家富强。没有工业的发展，新生的人民政权不能得到巩固。[9](pp.1080-1081)因此，发展工业成为新中国成立初期的既定发展战略。尽管农业是工业的基础，为工业发展提供了必要的原材料。但是不容忽视的是，工业的快速发展使农业机械、化肥等以工业生产为基础的农业生产资料的供给得到了保障，进而为提高农业生产力创造了必要条件。因此，毛泽东指出：“讲到农业与工业的关系，当然，以重工业为中心，优先发展重工业，这一条毫无问题，毫无动摇。但是在这个条件下，必须实行工业与农业同时并举，逐步建立现代化的工业和现代化的农业。”[17](p.310)可见，党中央在新中国成立初期即意识到只注重工业发展，忽视农业发展是有害的。

在新中国成立初期，党中央在确立优先发展工业战略的同时，正确认识和判断了工业和农业的发展关系。工业的优先发展并不意味挤占农业发展的空间和资源，相反在一定程度上促进了农业发展。据统计，1952年我国用于农业生产的大中型拖拉机数量仅为1307台，总动力为18.4万千瓦。到了1956年，我国用于农业生产的大中型拖拉机数量为14674 台，总动力为121.4 万千瓦。[18](p.21)与1952 年相比，大中型拖拉机数量翻了10 翻，总动力翻了近6 翻。1952年我国用于农业生产的化肥数量仅为7.8万吨。到了1956年，我国用于农业生产的化肥数量为37.3万吨。[18](p.24)与1952年相比，我国用于农业生产的化肥使用数量翻了近4 翻。而1952 年至1956 年这一历史时期，正是我国贯彻优先发展工业的特定时期。工业与农业机械、化肥使用数量均成正向增长。这一事实说明，没有工业快速发展的支撑，农业机械数量以及化肥使用数量增长不可能如此迅速。

就土地国有化而言，工业集中布局于城市，工业发展需要大量工业用地，城市土地国有化成为满足工业用地需求的重要手段。土地国有化在工业促进农业发展过程中起到了保障作用。没有城市土地的国有化，工业发展的基本物质空间难以保障，农业技术改进和发展需要工业加以提供的农业生产资料便难以获得。因此，土地国有化不是导致城乡差别的“罪魁祸首”，相反，在促进农业发展层面发挥了积极作用，认为城市土地国有化是导致城乡差异主要原因的观点过于片面，忽略了历史事实。

三、新中国成立初期实施土地国有化的有益经验

虽然时代发生了变化，但是新中国成立初期土地国有化的有益经验不应被尘封，而是需要从历史中寻觅解决现实问题的经验，汲取未来前行的智慧。这些有益经验必然能够有效助益我国土地制度的改革和完善，为经济社会发展提供有力保障。

（一）土地制度的改革和完善应始终坚持实事求是

土地国有化思想是马克思完全站在无产阶级立场解决土地问题的典范。由此表明，只有站在无产阶级立场上，用马克思主义观点、方法去处理土地改革中的一切问题，才能取得预期效果。[15]但运用马克思主义观点与方法必须与中国具体实际相结合。新中国成立初期，中国共产党审时度势，正确分析了当时我国经济、社会发展现实状况，明确了社会主义过渡时期总路线，在城市地区推进土地国有化，在农村地区确立废除封建土地所有制、建立农民土地所有制的方针。事实证明，中国共产党的这一决断完全符合中国经济社会发展实际，顺应了时代需求。经过社会主义改造，城市地区土地国有化基本确立，但农村地区究竟是否应当实施土地国有化是值得思考的问题。

社会主义中国建立农村土地所有制面临新抉择：按照马克思在《论土地国有化》中的经典论述，土地国有化政策在推行过程中没有因为城市土地与农村土地的不同而加以区别对待，马克思恰恰认为，农业生产用地应当实现国有化。[8](pp.176-177)但经过社会主义改造，新中国当时的广大农村地区，农民土地所有制已经确立，将农民土地所有制改造为土地国有制不符合实际：一是在新中国成立初期，中国农村地区封建半封建的土地所有制仍占据主导地位，农民受到地主阶级的剥削和压迫以及传统观念影响，对获得属于自身的农地具有较为强烈的愿望。实现“耕者有其田”是中国共产党对中国农民的政治承诺。[15]正如恩格斯在《法德农民问题》中预言的那样，农民具有这一特点，即他们愿意倾听社会主义宣传的声音，但拥有自己的小块土地的固有观念又会使其对社会主义宣传的土地公有制产生相当的敌对情绪。[19](p.359)因此，违背农民获得土地的愿望，盲目推进农村土地国有化易激发农民抵触情绪，不利于党在农村地区工作的开展。由此决定，农村地区实现土地公有制需要“另辟蹊径”。

依据恩格斯在《法德农民问题》中的经典论述，个体的小农生产和占有可以在适当条件下转变为公社统一生产和占有。[19](pp.370、374)土地作为最为重要的农业生产资料归公社统一占有，也是一种实现土地公有制的方式。由于农业公社是由农民个体组成，这种土地公有制的实现方式保证了农民对土地占有和控制的自主权利，也顺应生产社会化的需求，实现了土地的统一集中管理。可以说，农村土地集体化是符合我国国情的土地公有制实现方式。

在农村地区确立集体土地所有制，在农村地区不盲目推行土地国有化，是中国共产党将马克思主义土地国有化理论与中国具体实际相结合，坚持实事求是原则的范例。这一范例的形成正是站在无产阶级立场、运用马克思主义方法解决土地问题的积极效应。

（二）土地制度改革和完善应始终坚持以人民为中心

实现土地国有化，集中表现为对作为生产资料的土地的共同占有，使劳动者能够真正成为土地的主人。土地国有化的实现有效打破了私有制下土地所有者对土地垄断以及对利用土地剥削普通劳动者，使劳动者能够完全占有和支配自身劳动成果。在马克思看来，资本主义生产关系支配下的资本主义占有方式是在摧毁分散的小的私有制基础上形成的，这是对私有制的第一次否定。但是资本主义生产方式的产生发展是一个自然过程，必然符合自然过程的规律，即由适应和促进社会生产力的发展到阻碍、破坏生产力的发展，进而如同其对抗并瓦解的小的、分散的私有制一样，终将被历史所淘汰。这是对私有制的“否定的否定”，意味着资本主义私有制的时代最终将终结，代替这种私有制的所有制并非重新建立这种私有制，而是以协作和以对土地以及生产资料的共同占有为基础的，新的个人所有制的建立。[1](p.874)

改革开放伊始，中国共产党人正是认识到了生产力发展与作为生产关系的土地国有化之间的辩证关系，对土地国有化的实现方式做出重新调整，建立以国有土地所有权与国有土地使用权相分离的土地利用模式。这种土地利用模式是以坚持国家享有土地的所有权为基础，允许个人、组织或特定单位作为土地使用权人自主使用土地，享有对该土地的经营管理自主权并以制度方式确认其享有和行使权利的正当性。这一土地经营管理模式的建立遵循了马克思的上述观点，在坚持土地国家所有制的基础上，建立了以个人、组织以及特定单位享有土地使用权的“个人所有制”。这种土地所有制并非单纯、重复建立土地私有制，而是在坚持土地公有制之上重新建立的个人所有制，使得土地国有化适应了社会生产力的发展，国有土地的利用效率大幅提高，人民对于土地现实利用的需求得到有效满足，土地国有化中的人民主体地位得以确立。这一土地国有化的改革措施能够取得成功，主要原因在于这一改革措施顺应民意，满足了人民的现实需求。由此可见，保障和维护最广大劳动者的根本利益是土地国有化的内在的价值目标。中国特色社会主义进入新时代，这一价值目标具象化为保障广大人民群众对国有土地的现实利用，满足人民群众对土地的现实需求，实现土地的国家所有与个人的现实利用的统一。

（三）土地制度改革和完善要正确认识土地国有化与集体土地所有制的现实关系

土地国有化理论在中国革命和社会主义建设过程中获得新发展。土地国有化理论成为生产资料公有制理论的重要组成部分。依据我国经济社会发展的实际，实现土地公有制不仅局限于土地国有化，还包括土地集体所有制。两种土地所有制构成了我国的土地公有制。两种土地所有制的存在并不是孤立的，而是通过具体制度设置实现了不同土地所有制下的土地资源转换。例如，集体土地通过土地征收制度可以转化为国有土地（《土地管理法》第45 条）。国有建设用地存在挖掘、塌陷等损坏的情形，土地使用人应当负责对该土地进行复垦，复垦土地应当首先用于农业耕种，没有条件进行复垦的，土地使用人应当缴纳土地复垦费用（《土地管理法》第43条）。可见，国有建设用地经过复垦后可以转变为用于农业用途的土地。在我国，用于农业用途的土地除少数情况外（例如，国营农场用于农业生产的土地属于国有土地），均属于集体所有制土地。这意味着国有土地在满足特定条件之下可以转变为集体土地。国有土地所有制与集体土地所有制具有内在联系，两者统一于中国特色土地公有制。

可以说，中国的土地国有化是在经济社会发展过程中形成的，具有自身独有的特征。这一特征表现为集体土地所有制为确保和巩固土地国有化发挥了重要作用，集体土地所有制的存在为实现土地国有化提供了重要的土地资源储备，国家通过对集体土地所有权主体在政治上的领导以及通过经济手段对集体土地所有制的影响，使集体土地所有制与土地国有化之间建立了必然联系，将两者割裂开来的做法不符合中国实际。因此，中国的土地国有化应当做如下理解：既包括完成形态的土地国有化——城市土地归国家所有，又包括未完成形态的土地国有化——农村土地归集体所有。两者是土地公有制的实现方式，但集体土地所有制作为向土地国有化过渡的所有制形态将长期存在。集体土地所有制并不等于土地国有化，但是不能否认其与土地国有化的关联性及其在土地国有化过程中发挥的重要作用。在中国具体国情语境中，对土地国有化的理解和分析并不能脱离对集体土地所有制的理解和分析，两者具有辩证统一关系。这也意味着，土地国有化与集体土地所有制将长期并存，相互补充、相互促进，应在对两者关系形成上述认识的基础上，推动新一轮土地制度改革和完善不断取得突破。