关于铲除腐败滋生土壤和条件的法理思考*

纪 康 魏昌东

高效减少腐败机会、消除腐败动因、清除腐败危害，是中国共产党领导的社会主义中国在努力实现执政安全、国家稳定和国家治理现代化进程中的重大课题。[1]党的二十大报告指出：“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息。”[2](p.69)在改革开放关键时刻，中国共产党人明确提出“铲除腐败滋生的土壤和条件”的治理目标。然而，当前学术界对“铲除腐败滋生的土壤和条件”的实质及其对腐败作用机理的影响尚未做出充分的理论研析。对此，本文尝试探讨“中国式”腐败治理目标的发展并建构科学的治理策略。

一、“铲除腐败滋生的土壤和条件”话语的历史生成

考察回顾我们党在不同历史阶段的腐败治理策略，能够看到“铲除腐败滋生的土壤和条件”的话语所经历的历史演变过程。

（一）中国共产党建构腐败治理体系的初步探索与思考

清正廉洁始终是我们党的革命本色，由马克思主义政党的性质决定；铲除腐败，是我们党矢志不渝的目标；艰苦奋斗、反对铺张浪费，是我们党的鲜明品格。我们党始终对特权腐化有着清醒认识。

成立之初，中国共产党就确立了以马克思主义为遵循建设廉洁政党的基本理念。马克思主义对于新政党建设和腐败本质的判断，成为我们党惩治和预防腐败的基本根据。马克思、恩格斯最早从社会基本制度出发揭示了腐败的制度根源，提出了“廉洁政府”，[3](p.96)但并未直接提出腐败概念。中国共产党在新民主主义革命时期就注入反对腐败的政治基因，如毛泽东提出了建立“廉洁政府”的主张；①参见《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第29—49页。党中央发起的多次反腐斗争对重大贪污犯罪进行严惩，并铲除了可能在党内导致腐败的思想基础。新中国成立后，党中央发动了更大规模的反腐败斗争，从“三反”“五反”运动到“新三反”运动，再到“四清运动”，体现了我们党对社会主义制度下建构腐败治理体系的积极探索。

（二）改革开放初期中国特色腐败治理体系的孕育

改革开放初期，我们党面临特权腐化死灰复燃、不正之风卷土重来的问题。邓小平指出：“执政党的党风问题是有关党的‘生死存亡’的大问题，主要针对‘极少数党员、干部的不正之风，非常不利于恢复党在群众中的威信’这种情况。”[4](p.358)1985年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于解决当前机关作风中几个严重问题的通知》，总结违规购买或更换小汽车、经商牟利、请客送礼、讲排场、乱摊派等“腐败现象”，提出要“消除一切腐败现象”。[5](p.176)“腐败”一词的出现并非单纯的概念更替问题，而是随着党风廉政建设不断深入，党中央已经意识到党内不良现象远非“不正之风”所能概括，有必要形成更全面的认识。

1987年，“腐败”一词出现于党的十三大报告，“特别是对不少环节上不同程度存在着的官僚主义和腐败现象，全党同志和广大群众是很不满意的。我们一定要正视它，努力去消除它，不辜负人民对我们的期望”。②参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，https://www.gov.cn/govweb/test/2007-08/29/content_730445.htm。此后，党中央逐步意识到腐败问题的严重性。1992年，党的十四大首次将“反腐败斗争”作为重大战略写入报告，将“党坚持不懈地反对腐败”写进党章。随后召开的十四届中央纪委第二次全会，提出了“党风廉政建设和反腐败斗争”，并做出了“反腐败斗争的形势是严峻的”的研判。在此基础上，产生了“反腐败斗争的长期性”这一科学认识。针对官僚主义现象，邓小平多次提出治理方略，推动了“反腐败由马克思主义的基本主张向中国特色反腐倡廉道路的发展”。[6]

（三）中国特色腐败治理体系形成与“铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”提出

1997年，党的十五大报告指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。我们党是任何敌人都压不倒、摧不垮的。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己。……通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”①参见《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，https://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm。作为腐败治理的目标，党的十五大报告提出了“铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”，标志着中国特色腐败治理体系进入全面建设时期。

1995 年江泽民已指出：“在改革开放的条件下……，滋长拜金主义、极端个人主义和腐朽生活等消极现象。”[7](p.462)这一改过去“改革开放过程中”，以“改革开放的条件”代替。随着改革开放不断深入，我们党对“权力—腐败”内生关系形成了更加深入的认识：腐败的外部关系不同于其深层机理，应当基于二者内生关系制定治理方略。随着党的十五大提出“依法治国”方略，党中央对于制度缺位在腐败滋生演化过程中的作用有了更全面的认识。将制度要素视为腐败滋生的根源因素，反映了党中央对于腐败滋生的深层次探究。

“铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”这一目标的提出，对于腐败治理方针的更新起到十分重要的指引作用。针对腐败问题，党的十六大提出了“铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”的战略决策和“标本兼治、综合治理”的治理方针。党的十七大正式将“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”写入党章，进一步强调“加强廉政文化建设”，以此形成拒腐防变长效机制、反腐败制度体系和权力运行监控机制，建立健全教育、制度及监督并重的惩治和预防腐败体系。[8]

（四）中国特色腐败治理体系的发展

党的十八大以来，反腐败斗争的制度化建设进一步加强。无论是“打虎”“拍蝇”“猎狐”，还是巡视巡察、“打伞破网”和加强党规国法建设、推动国家监察体制改革等，无不体现“标本兼治”的反腐败理念。中国特色社会主义进入新时代，党中央进一步深入剖析腐败现象，将腐败表述为“滋生在党的健康肌体上的毒瘤”，[9](p.9)体现了对腐败的根源性认识。党的十八大以来，党中央对反腐败斗争形势做出一系列重大判断，从“压倒性态势正在形成”，到“压倒性态势已经形成”“已经形成并巩固发展”，再到“取得压倒性胜利并全面巩固”，体现了党对腐败形势研判的新发展。在十九届中央纪委四次全会上，习近平提出腐败治理方略，强调“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”。[10](p.292)在十九届中央纪委六次全会上，习近平告诫全党：“腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征，防范形形色色的利益集团成伙作势、‘围猎’腐蚀还任重道远，有效应对腐败手段隐形变异、翻新升级还任重道远，彻底铲除腐败滋生土壤、实现海晏河清还任重道远，清理系统性腐败、化解风险隐患还任重道远。”[11]这四个“任重道远”充分说明，反腐败斗争远未大功告成。党的二十大报告强调，“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停”，[2](p.69)将过去“腐败滋生的土壤”转化为“腐败滋生的土壤和条件”，这标志着对腐败原因的理解进入衍生基础和诱致因素的“二分法”时代。这不仅是称谓的简单变动，更反映出党中央对腐败发生原因和治理方式的认识在深化：既关注腐败发生的社会内源性因素，又注意外部干预因素。这为进一步完善腐败治理体系提供了理论支撑。

二、“铲除腐败滋生的土壤和条件”的理论逻辑

（一）“铲除腐败滋生的土壤与条件”实现腐败治理科学化

“铲除腐败滋生的土壤与条件”的实质是要探究腐败产生的根源。因此，界定“土壤和条件”话语的内涵与外延，探究二者的逻辑关系，是提出腐败治理方略的先决条件。

将腐败的衍生基础和诱致因素拟喻为“土壤”与“条件”，是对腐败的衍生与根源性规律探究的开始，具有自然认识意义。进入阶级社会，腐败成为统治阶级（层）躯体中难以祛除的痼疾，在每个封建王朝的前期、中期和后期具有不同形态。封建专制是腐败滋生并泛滥于整个权力系统的肇因，也是人类演进发展史中权力繁衍的病变基因。[12](pp.1-2)

在反腐败取得压倒性胜利的背景下，采用“二分法”认识腐败的原因，具有科学意义。

第一，界分腐败滋生的“土壤”和“条件”，实际上是界分衍生基础与诱致因素的不同机理。内因与外因相互作用，“土壤”是具有基础性、根本性、体制性的腐败衍生基础，“条件”则是带有现象性、外在性、非体制性的腐败诱致因素。将二者区分开，是对腐败衍生基础和诱致因素的系统性与分层性认识。已有研究多将其归因于经济、政治、文化等，但这些根源不一定处在同一层面。只有区分源发性因素和后发性因素，才能按照腐败发生机理提出防治策略。

第二，界分“土壤”与“条件”，可以有效防止腐败滋生“条件”向“土壤”的转化。如前所述，“土壤”和“条件”分别是体制与机制，然而二者的界分并非一成不变：当作为“条件”的机制长期难以起到应有作用时，便可能转化为“土壤”，发展成体制性难题。换言之，从原理上讲，界分“土壤”与“条件”，就是要防止腐败从“量”向“质”转化。

第三，界分“土壤”与“条件”，是中国腐败治理的时代发展标志。腐败治理切忌“眉毛胡子一把抓”，同等看待衍生基础和诱致因素，很难真正解决腐败问题。中国特色腐败治理现代化的标志，正是改革开放以来，特别是党的十八大以来严格界分“土壤”与“条件”，把反腐败推至新高度，实现了腐败治理科学化。

（二）腐败滋生土壤的因素

“腐败滋生的土壤”指在腐败衍生中具有基础地位与关键作用的制度性因素。特定社会条件与权力的让渡，是腐败滋生的决定性因素，由一定经济基础决定的政治因素与文化因素组成，设定了腐败的可能性。

第一，经济因素。腐败最主要的原因、最深厚的土壤和最基本的条件，还是在于经济基础。[13]改革开放是社会主义制度的自我完善，无论如何推进改革，坚持社会主义制度都是根本。并非社会主义经济制度，而是其尚存在的缺陷，才是腐败滋生的原因。改革开放以来，建设社会主义市场经济体制的核心，就是对国家权力分配公共资源的模式做出更有利于社会发展的调整——正是在调整过程中，产生了滥用权力的机会和滋生腐败的土壤。这一结论来自历史经验：改革开放初期，腐败案件的数量远多于新民主主义革命时期，原因就在于“实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策”；①参见邓小平1982 年在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上的讲话。在改革开放背景下，“市场经济的负面效应、改革过程中出现的新情况以及对外开放带来的问题结合在一起，构成了腐败滋生的土壤”。[14](p.136)构建社会主义市场经济体制目标，是同时发挥市场与政府的作用，这就意味着在调控资源分配时权力始终有腐化的可能。

第二，政治因素。对腐败的制度根源的揭示，是马克思、恩格斯对权力的研究作出的重要贡献。政治有机体的构造、功能及其部分间的相互关系，决定了腐败滋生“土壤”在腐败问题上的基础作用。在社会主义现代化建设的不同阶段，有着不同的权力组织方式。腐败治理模式的发展，离不开我国政治体制和权力组织方式的演化。我国当下的政治体制是与市场经济体制配套的，而我国将长期处于社会主义初级阶段，因此，“建立和完善与社会主义市场经济相适应的体制、机制、法制和管理制度还需要一个过程，不可避免地会出现一些空隙和漏洞，客观上给消极腐败现象的产生和蔓延以可乘之机”。①参见尉健行在十五届中央纪委四次全会上的工作报告《坚定信心 加大力度 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，尉健行：《论党风廉政建设和反腐败斗争》，中央文献出版社、中国方正出版社2009年版，第469页。同样表述在中共中央纪律检查委员会向党的第十六次全国代表大会的工作报告、中共中央纪律检查委员会向党的第十七次全国代表大会的工作报告中皆有提及。

第三，文化因素。廉洁文化建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和重要途径。[15]2000年，尉健行在十五届中央纪委四次全会上的工作报告中指出：“由于封建主义思想残余、资本主义腐朽思想和生活方式的影响和侵蚀，一些党员干部的世界观、人生观和价值观发生了扭曲，有的动摇甚至丧失了共产主义的理想和信念。”②参见尉健行在十五届中央纪委四次全会上的工作报告《坚定信心 加大力度 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，尉健行：《论党风廉政建设和反腐败斗争》，中央文献出版社、中国方正出版社2009年版，第469页。2004 年，吴官正在十六届中央纪委四次全体会议上的工作报告中再次提出：“要大力推进廉政文化建设，积极倡导以廉为荣、以贪为耻的社会风尚。”[16](p.326)党的十七大报告中明确指出，要“加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制”。党的十八大报告也提出“加强反腐倡廉教育和廉政文化建设”。③参见《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（全文）》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html；《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。文化因素构成支撑全面从严治党体系运行的深层动因。[17]社会上广泛存在的腐朽价值文化——特别是与公权力群体有关的一些价值文化——是腐败滋生的土壤，具有内生性特征。当下，清廉文化尚未占据绝对的支配地位，“腐败民俗化”仍作用于全社会，“升官发财”等传统糟粕观念并未彻底消灭，这都会在一定程度上诱发腐败。

（三）腐败滋生条件的理论逻辑

“腐败滋生的条件”指腐败的诱致因素，是非决定性和机制性的。公共权力作为国家的必然设定，并不是腐败实际产生的原因——权力配置、运行、监督过程中的制度性缺失才是。

第一，腐败滋生与权力配置机制。权力配置与其介入社会经济活动的必要性，要求必须构建有效的权力规范体系。改革开放初期，邓小平提出权力不宜过分集中。基于此，改革开放初期权力配置改革的重心在于党政关系，即“解决党政不分，以党代政的问题，探索执政党如何善于领导的问题”。[18](p.82)政治体制中的权力配置模式，特别是重点领域、重点部门的权力配置模式，会对腐败滋生产生影响。党的十六大报告提出要“反对和防止腐败”，而非过去的“反对腐败”，就表明了要从体制机制上消除腐败。在社会主义市场经济条件下，我们可以从权力结构的设计角度出发消除“腐败滋生的条件”，如通过适度分权，减少权力结构的等级差，促使权力结构向扁平化和平等化方向转变，等等。[19]

第二，腐败滋生与权力运行机制。从1954年第一部《中华人民共和国宪法》规定了人民主权、议行合一的权力运行机制，到1956 年党的八大就党政权力划分和党内权力民主化做出若干重要规定，再到改革开放以来的简政放权，党和国家致力于发展完善权力运行机制，但一直未对“权力运行机制”做专门表述。直到党的十六大，党中央才提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。党的十七大报告进一步明确权力运行的表述，即推进权力运行公开化、规范化。权力运行是围绕国家的经济、政治和文化体制构建的，具有一定的外在性。围绕国家权力机构建立的腐败治理模式，对于腐败的演化和蔓延能够起到根本遏制作用。权力集中是腐败之源，公权力规范运行是防腐之基，建构功能性权力制约模式是中国共产党人一直在探索的。

第三，腐败滋生与权力监督机制。权力监督机制指确认权力监督的主体性质及其在权力监督中的地位、作用、权力配置、相互关系、运作程序、运作方式等一系列法律规范和整治规范。[20](p.369)1980 年，党的第十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》专门提到“接受党和群众的监督，不准搞特权”。这一时期的监督主要包括人民监督和党内监督。党的十五大报告提出，我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督，要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。党的十六大报告指出健全而有力的监督体系是腐败预防的基础，是充分发挥监督职能的关键。[21](p.393)因此，为达成腐败治理目标，需要通过制度体系的规范运作“改良”内生性要素，通过构建一系列机制以规范公共权力运行、监督公共权力行使、惩罚公共权力滥用等。

三、腐败滋生土壤和条件对腐败作用机理的影响

不同衍生基础和诱致因素对腐败具有不同的作用机理，值得在腐败治理的政策优化中加以关注，以保证腐败治理卓有成效。

（一）腐败滋生土壤对腐败的作用机理

第一，经济体制。2000 年，尉健行指出：“从不少国家的发展进程看，当一个国家处在经济结构转型、经济快速增长的变革阶段，往往是腐败现象的高发期。”[22](p.520)“经济优先于政治获得更为快速的发展，为寻求政治权力庇护及获取更多经济利益，经济主体向政治主体施加压力或直接渗入政治集团，为腐败犯罪的发生于蔓延提供了条件，产生了区别于传统的新形式腐败。”[23]

在经济体制改革和完善过程中，由经济体制引发的竞争机制不健全、收入分配不公、政企关系不顺等，都会滋生腐败。在社会主义市场经济体制下，社会转型中各阶层对经济利益的追求，容易使“公权力”受个人利益侵蚀，导致腐败。经过改革开放四十余年的发展，国家重要经济资源控制领域的腐败现象没有明显改善，甚至在新改革领域出现了新腐败土壤。

对比来看，不同国家经济体制建立和完善过程中的腐败具有不同根源，滋生腐败的土壤存在差异，腐败呈现出不同样态。改革开放前，我国少有腐败案件。随着现代化不断推进，不同国家腐败滋生的土壤开始出现差异。部分国家直接以私有化方式实现市场经济，我国则通过国家逐步开放市场资源的方式构建社会主义市场经济，因此，在腐败问题上，我国与其他国家有较大差异。

第二，政治体制。权力过分集中是社会主义市场经济体制建构初期的现实，这时产生了大量腐败，中国式“政商关系型”腐败、“政商旋转门式”腐败成为腐败的主要形式。在社会主义市场经济体制充分发展阶段，政治体制仍是腐败治理的重点对象。对政治体制中的权力生成、配置、运行，以及起到根本作用的权力监督体系和权力运行机制的建设，将决定这一土壤滋生腐败的概率与治理难度。

第三，文化结构。破除腐败文化是根治腐败的关键。对于腐败文化，当然应以文化的方式加以治理，然而，当下的社会文化对腐败存在一定程度的容忍和理解，很大程度上阻止了“零容忍”反腐政策的全面贯彻。相当一部分人因“人情”而宽容腐败，因低薪而同情腐败，因政治生态而理解腐败，因官员有所贡献而谅解腐败。腐败文化的危害在于，它会成为主体的价值观和行为准则，公职人员一旦被腐败文化“俘获”，腐败就找到了心理依托，由此得以滋生。

（二）腐败滋生条件对腐败的作用机理

中国特色社会主义制度和国家治理体系不是从天上掉下来的，而是在中国的社会的土壤中生长起来的，……具有深刻的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑。[24]土壤（历史、地理、文化因素）无法解释为何一个国家的腐败状况在短期内会发生明显变化。就此而言，腐败滋生的条件并非源发性因素，而是实现腐化、助长腐化，使腐败扩散和蔓延的诱致因素。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。[4](p.333)制度健全与否直接影响腐败分子的行为，当腐败分子所获利益远超所受惩罚时，腐化行为将会异常猖獗，此时，制度环境会为腐败行为提供“安全感”。就此而言，制度最重要的功能就是增进秩序，抑制投机行为。在中国经济体制转轨过程中存在大量制度漏洞，导致腐败滋生。经济发展既是社会发展，也是腐败滋生的动力之一，经济发展虽然促进了社会发展，但也设定了腐败的可能性，而权力制约机制的滞后，则成为实际腐败的条件。以公权力的滥用与扭曲为表现，腐败的诱致条件也主要存在于公权力制度与机制。

第一，权力配置机制。公权力可能因配置不当或模式设计不当，成为腐败滋生的条件。在我国既有权力体系中，政治体制改革调整了公权力的作用范围，但依然存在在何领域配置公权力干预、设定何种干预模式、干预层次与程度等问题，这些就是权力配置机制涉及的问题，与腐败直接相关。

第二，权力运行机制。有效的权力配置机制可以防止腐败，但依然难以消除腐败，其原因在于，即使在非常有限的权力运行环境与空间中，依然存在决策机制差异而导致的腐败问题，在中国最为突出的是“一把手”约束机制不强不力问题，这也成为滋生腐败的重要条件。即使在国家高度关注、明确规范、严格约束的情况下，“一把手”腐败仍是最普遍的腐败形式，表明其并未得到彻底校治。

第三，权力监督机制。权力集中、资金密集、资源富集领域仍是腐败问题易发多发之地，一些典型案件更暴露出许多深层次问题，利益输送仍然存在，领导干部被“围猎”和甘于被“围猎”仍然较为突出，呈现出政治问题和经济问题交织、区域性腐败和领域性腐败交织、金融乱象和腐败问题交织、用人腐败和用权腐败交织、境内交易和境外套现交织等特点。以此出发，铲除腐败的一个重要途径在于建立科学、坚定、严密的监督机制。

四、腐败滋生土壤的“改良”和条件的消除

作为治理腐败的依托，国家治理现代化就是要在维持国家政体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和行政的技术、程序和机制引入国家治理的结构、过程和行为，特别是在立法和公共决策等过程中，使国家治理的理念、模式、方式、工具、技术现代化，提高国家治理的质量。[25]腐败治理体系建设应深刻尊重“权力趋于腐败”的基本判断，深入剖析当下国家权力机制中存在的问题，探寻政治体制、经济体制、文化体制中易于滋生腐败的根源。反腐败必须同体制改革自觉结合起来，以持续的体制创新匡正公职人员的行为激励机制，消除腐败产生的机会和条件，强化对权力行使的约束机制，以达到优化反腐败宏观制度环境的目的。[26](p.242)

（一）以国家治理结构改革为中心完成“土壤改良”

第一，国家经济结构完善。当下市场化改革过程中，权力在经济领域依然具有重要作用：只要公有制存在，公权力主体就必然掌握社会主要资源，而权力主体在追求自身政治利益和经济利益最大化的过程中，必然要对其掌握的社会资源进行使用和分配，这就是当下我国腐败生存的一个重要土壤。清除腐败危害，从根本上来说需要消除腐败动因，从根本上减少寻租范围，但反腐败与经济发展并非对立。对此，邓小平早有论述：“经济建设这一手我们搞得相当有成绩，形势喜人，这是我们国家的成功。但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质，发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。”[27](p.154)习近平也指出：“有人认为反腐败查下去会打击面过大，影响经济发展，导致消费需求萎缩，甚至把当前经济下行压力增大与反腐败力度加大扯在一起……这些认识都是不正确的。”[9](p.125)对此，应当进一步加强对资本运行的监管，坚决遏制各类市场垄断行为，维护经济社会持续健康发展。以全国统一大市场为依托，加快构建新发展格局，切实提高市场配置资源速度和效率，更好发挥政府作用。

第二，国家政治结构完善。以国家治理现代化与廉洁政治为建设目标，就要不断完善治理体系，提高与优化治理能力，推进公共权力规范运行，减少乃至消除权力被滥用、私用的机会。在国家政治体制不断优化、发展的过程中，铲除滋生腐败的“土壤”和“条件”，需要预防机制和控制机制同步发展，“以防促控、以控促防、防中有控、控中有防，防控连用普遍存在”。[28](p.22)但相比之下，国家治理结构建设应更加侧重于预防机制而非控制机制：预防机制侧重于调整犯罪衍生的制度基础，通过外部环境的整治抑制交易动因。[29]现代化转型是世界各国面临的共同问题，然而，在应对现代化带来的体制性腐败问题时，不同国家采取了不同策略。相比其他国家，我国更加侧重于构建控制机制的“防守型”策略，较少考虑国家治理体制的预防功能对于提升腐败治理整体效果及效益的意义，立法规范的预防能力不足，难以有效克服国家现代化转型过程中群体腐败、族群腐败和腐败“生态化”的问题。[30]

面对我国腐败治理困境和治理成效不彰的问题，应当建构以铲除腐败滋生“土壤”和“条件”为核心的治理制度，更新规制模式，深化腐败的根源性治理。通过健全和深化腐败治理预防与惩治二元立法体系，实现腐败治理的源头化和长效化。积极治理腐败赖以生存的本原性要素、内生性环境，降低社会对腐败的容忍度，构建提高腐败追究机制，健全腐败犯罪责任追究的根据与机理，以多元化法律体系构建为制度框架，针对腐败犯罪形成更具主动性、进攻性、策略性的治理理念与机制。

第三，文化生态完善。党的十八大以来，我国展开了一些反腐败治理上的探索，取得了一系列制度性成果，但从当下仍然高企的腐败案件数量看，制度性成果尚未完全转化为治理成效。原因或许在于，腐败一旦发展到特定程度，便会形成腐败“粘性”，单纯的“硬性”制度更替难以打破由腐败形成的均衡。在腐败频发的过程中，传统的“升官发财”等错误观念成为权力腐败的“精神家园”，腐败的“需求”随之扩散至社会各层面，因腐败恒久效应而产生了廉洁生态的再造障碍。[21](p.366)基于此，应当将文化反腐当作反腐的第二战场，聚焦腐败文化、意识和观念，强化教育改造和铲除腐败的文化土壤。第一，建立实效化的教育制度，引导公职人员提高思想觉悟、严明公私界限、养成良好作风，建立崇廉拒腐的思想防线。第二，完善公权者保障制度，通过科学激励机制，对公权者克己奉公的职务活动给予一定奖励，承认公职人员拒绝腐败是对社会文明发展作出的实质性贡献。第三，健全社会文化促进制度。倡导社会文化建设，建构与之相配套的制度体系，通过“腐败黑名单”制度减少腐败实施者、参与者参与经济、政治、文化、社会活动的机会，维护“不想腐”的政治生态。

（二）以权力制度规范为中心达成条件消除

第一，深化权力配置机制改革。应以全面规范、约束公权力及其运行过程为出发点，以增进社会公共利益这一基本要求为导向进行权力配置。党中央一直以此为目标进行权力配置改革。党的十八大以来，党中央进一步完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革重大问题的决定》提出：“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”[31](p.531)因此，在权力配置机制深化改革中，要建立健全权力结构和运行机制，进一步明确和规范决策权和执行权的关系，科学分析权力滥用的基本模式，提出改善权力结构的方案，从而进行有针对性的法律设计。在今后的权力配置过程中，应重点关注腐败高发领域；在权力可能发生滥用的领域，优化权力生成系统，科学配置权力制衡机制，减少权力作用范围，激活社会自我控制机制体系。

第二，进一步明确权力运行机制。中国腐败治理的核心在于有效规范权力行使、减少腐败机会。习近平在党的十九届中央政治局第四十次集体学习时指出：“完善防止腐败滋生蔓延的体制机制。要着力减少腐败机会，抓住政策制定、决策程序、审批监管、执法司法等关键权力，严格职责权限，规范工作程序，强化权力制约，减少权力对微观经济活动的不当干预。”[10](pp.343-344)对此，应进一步约束权力运行制度，健全权力运行的自控制系统，对由国家保留的权力，进行以增加透明度、减少裁量权、提升整合度为中心的改革，进一步完善和明确政府权力清单和责任清单，全面梳理公权单位权责事项，对行政权责事项逐项列明设定依据。在此基础上，会同有关方面，对部门基础权责清单进行研究审核。对保留的行政权责事项，试点部门要按照透明、高效、便捷的原则，制定行政权力运行流程图，切实减少工作环节，规范行政裁量权，明确每个环节的承办主体、办理标准、办理程序、办理时限、监督方式等，提高行政权力运行的科学化、规范化水平。根据研究审核的情况，对于社会关注度高、群众反映强烈、能够很快显现效果的重点领域或事项，优先编制专项权责清单。

第三，完善权力监督机制。监督权力运行的制度，重在优化权力运行的外部控制系统。为推进腐败治理体系现代化，我国启动了监察体制改革，在改革中确立“监督职能是监察委员会第一职能”的观念，作为强化“不能腐”制度的手段。党的十八届三中全会专门就“强化权力运行制约和监督体系”做了深化改革的全面部署：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”[31](p.531)

对此，可以推行公权合规计划。监察委员会根据反腐形势和公权行使现状，制定基本原则和整体方案；具体规定由公权机关制定，随后由监察委员会提出意见，督促落实。这里的实质就是监察监督定位的转变，使被监督对象的公权组织及其负责人，实现由被动接受监督向主动监督的转型，使所有公权组织及其负责人成为合规计划的直接建构者，以便让他们根据所行使公权的权力属性、功能、位阶，在实现将国家法律、党内法规、行业规范向特定公权组织体具体行权规则、制约措施体系转变的同时，揭示出特定公权腐败的风险点，达到防止监督对象的模式化，提高公权运行的透明度和公权风险点的确知度的目的。监察委员会要对各公权力部门的权力清单进行合规性与合法性检查，对于不合规与不合法的情形，可以要求公权力部门即行整改；对于规章制度或立法疏漏，可以向行政机构或立法机关提出修改行政法规与规章或立法与修法建议。[32]