我国绿色金融标准识别与体系构建

唐颖媛 陈波

摘 要：绿色金融标准对绿色金融具有规范与治理的双重作用，已成为绿色金融和碳金融可持续发展的重要支柱。现有中国绿色金融标准体系以行政监管部门构建为主，绿色金融标准的行政规范性文件与行业标准、地方标准、团体标准共存。面对这一格局所带来的标准覆盖面有限、市场与社会参与度不足、标准文件法律属性模糊等问题，有必要厘清现有绿色金融标准体系的逻辑构成，区分绿色金融标准的不同法律性质，保障绿色金融标准在制定、实施过程中的合法性与合理性。

关键词：绿色金融，碳金融，金融标准，规范性文件

DOI编码：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.02.004

1 引 言

绿色金融（及其标准）被认为是继上世纪60年代环境政策的发明、8 0年代市场工具的推广以及世纪之交企业社会责任日益受到重视之后，环境政策的第四时刻（Fourth Moment in EnvironmentalPolicies） [1]。近年来，绿色金融成为全球可持续发展的重点领域，尤其在中国，绿色金融的发展尤为迅速。国内绿色金融得以在短期内取得巨大成就，一个重要原因在于中国政府通过顶层设计[2]、“自上而下”积极推进绿色金融体系建设[3]。绿色金融体系是指“通过各类绿色金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排[4]”。而标准被认为是绿色金融可持续发展的重要支柱[5]。绿色金融标准的积极意义在于规范与治理。就规范而言，绿色金融标准明确和统一了绿色金融相关术语，实现了对绿色金融边界的确定，达成对绿色金融投融资行为的共识，奠定交易双方的互信基础。就治理而言，绿色金融标准包含各类基础交易对象和评价指标，是对绿色金融原则性规定和基本制度的细化，利于绿色金融的各类评估认证，增强政策支持的可操作性，提升监管有效性。

然而，现有行政规范性文件和正式标准并存的绿色金融标准体系，导致了实践中执法和守法出现了衔接不畅和认识模糊的现象。我国绿色金融标准到底是什么，其范围包括哪些规范性文件，现有绿色金融标准并未形成明确共识。在我国《金融业标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》《金融标准化“十四五”发展规划（2022年1月）》以及细分的各类绿色金融专项标准或政策文件中，也未对绿色金融标准及体系进行明确、统一的界定。识别国内绿色金融标准属性，对于科学、全面地构建中国绿色金融标准体系具有重要意义，也有助于加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的绿色金融全国统一大市场[6]。

2 我国绿色金融标准的三层次基本格局

绿色金融标准旨在为政府、投资者、公司以及其他利益相关主体将金融资本投入到可持续发展中提供规则支持[ 7 ]。近年来，国内已发布并持续更新诸多绿色金融标准。这些绿色金融标准具有不同的文件名称、制定主体、适用范围和具体内容。从名称看，目录、指引、指导意见、指南、原则、准则、方案、行为规范等各类名称均出现在绿色金融标准文件命名中。

中国绿色金融标准体系的构成，从制定主体看，包括国家部委及其授权机构制定的绿色金融标准、地方政府及监管部门制定的绿色金融标准、社会团体制定的绿色金融标准3种类型。从适用范围和具体内容而言，包括了绿色金融市场中所涉及的绿色金融标准化工作机制、绿色金融标准基础术语、绿色金融标准认证体系、绿色信用评级标准、绿色信贷和绿色债券的信息披露标准、建立标准与监管政策的联动机制等业务。基于我国《标准化法》对标准的一般分类以及便于后续比较分析，本文对中国绿色金融标准体系按照上述制定主体分类进行了相关内容梳理（见表1、表2、表3）。

国家部委及其授权机构制定的绿色金融标准主要是在绿色项目、工具与产品、信息披露、认证评价等方面为绿色金融领域提供全国统一技术规范。在绿色项目识别方面，《可持续金融共同分类目录》《绿色债券支持项目目录（2021年版）》《绿色产业指导目录（2 019年版）》尝试了不同的技术分类方法；在绿色金融产品界定上，《碳金融产品》《环境权益融资工具》《绿色金融术语》提供了对各类产品的基本解释；在信息披露方面，《企业环境信息依法披露格式准则》《金融机构环境信息披露指南》做出了自愿性或强制性的不同要求；在绿色债券、绿色信贷等专门领域，《中国绿色债券原则》《绿色融资专项统计制度》《绿色贷款专项统计制度》《银行业金融机构绿色金融评价方案》等进行了特殊性规定。

自2017年国内设立绿色金融改革创新试验区以来，六省九地绿色金融建设快速发展，一个重要的原因在于各地形成了大量具体可操作的绿色金融标准[29]。地方政府及监管部门制定的一系列绿色金融标准，主要涵盖对绿色项目、绿色企业的认定，少部分涉及对绿色金融产品、信息披露等方面内容。这些标准文件多以规范、管理办法等命名，一定程度上体现了地方政府及监管部门除了需要为绿色项目、企业等提供认定基准之外，还涉及相关的行政管理职责，包括鼓励、推动、实施、监督相关绿色金融行为。社会团体制定了少量绿色金融标准，主要涉及表3中的3项。这些标准多是对现有绿色金融标准体系中欠缺的内容进行补充，或者在现有标准的基础上进行更深入的探索。

從规模看，我国绿色金融标准体系已经形成了国家部委及其授权机构制定的绿色金融标准、地方政府及监管部门制定的绿色金融标准、社会团体制定的绿色金融标准3个层次的基本格局。从数量看，目前的标准体系建设以政府、监管部门及其授权机构制定为主，社会团体、企业等参与程度和发挥作用非常有限。

3 行政规范性文件和正式标准并存的绿色金融标准体系

在消费者保护、劳动保护、环境保护以及社会责任等诸多领域，标准与法律规范体系已经呈现出“你中有我”和“我中有你”的状态[33]。而行政规范性文件作为构成法律规范体系的一部分，在制定主体、业务领域、文件名称和主要内容等方面，与标准之间存在诸多相似之处[34]。在绿色金融标准领域，同样存在着这一现象。我国绿色金融标准以政府、监管部门及其授权机构制定为主。相关行政机关所制定的绿色金融标准，涉及行政规范性文件和正式标准两种不同形式，具体包括国家行业主管部门或地方政府及其相关部门制定的绿色金融行政规范性文件，以及国家行业主管部门制定的绿色金融行业标准、地方政府标准化行政主管部门制定的绿色金融地方标准。以下将从制定主体、业务领域、文件名称、主要内容、制定流程等方面对绿色金融行政规范性文件和正式标准间做一识别与区分。

在制定主体方面，上述表1、表2绿色金融标准均由行政主体及授权机构制定。在具体业务领域，各类标准都有涉及绿色项目、绿色金融产品、信息披露、行为与结果评价等方面内容。从名称看，由于行政规范性文件可以使用“办法”“规定”“通知”“决定”“意见”“公告”等名称，而《标准化法》并未对标准名称进行明确要求，因此两者之间也不存在命名上的冲突。

然而，相关行政主体所制定的行政规范性文件和标准毕竟具有不同的法律属性和法律效力。行政规范性文件是由国家部委、地方政府，根据管理公共事务职能，制定的规章和其他规范性文件[35]。而标准则是由国家部委、地方政府为统一行业或地方的特殊技术要求，而制定的国家标准、行业标准、地方标准，抑或由社会团体和企业为满足市场创新需求和自身需要制定的团体标准和企业标准。行政规范性文件具有明确的行业或地区普遍约束力，会对适用主体做出具体业务领域的权利义务要求，因而一般具有强制性。而目前国家金融监管部门、环保部门所制定的绿色金融行业标准，地方政府标准化行政主管部门制定的地方标准，均为推荐性标准，不涉及对公民、法人或其他组织权利义务的强制性效力，除非这些标准为强制性规范或标准援用。

但是基于制定主体、业务领域、文件名称和法律效力方面，仍然无法对行政规范性文件和一般标准作有效区分。一个典型的例子是，由中国人民银行等部委制定的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》以及国家发改委等制定的《绿色产业指导目录（2019年版）》，均是由国家行政主管部门制定，对绿色项目、绿色产业的界定提出具体标准及范围，且从内容看也无涉公民、法人和其他组织权利义务。仅从上述特征易将其判断为行业标准。然而，借助于《关于印发<绿色债券支持项目目录（2021年版）>的通知》《关于印发<绿色产业指导目录（2019年版）>的通知》等内容识别，上述目录的实施是基于行政主管部门所具有的相应业务领域职权，其仍然具有涉及市场主体权益的规范性内容。同时，根据《标准化法实施条例》关于行业标准、地方标准的制定需要进行编号、备案的规定，上述目录并不具备正式的标准编号，也无需向国家标准化主管部门进行备案。由此，上述目录应属于行政规范性文件。

可见，要区分上述行政机关制定的两类绿色金融标准文件，需要结合每项标准文件具体内容和制定程序才能进行法律属性的识别。在我国现有绿色金融标准体系中，国家部委及授权机构制定的10项标准中，有4项是行业标准，其余6项为行政规范性文件。而六省九地标准中，仅湖州和衢州两地为地方标准文件（见表4），其余均为行政规范性文件。这一现状反映出当前行政主体及其授权部门更倾向于通过行政规范性文件的方式对绿色金融领域的统一技术要求进行规定，由此可借助于行政机关自身职权，提升绿色金融标准实施的效率。尤其是地方绿色金融标准，由于《标准化法》规定地方标准仅能由地方标准化主管部门负责制定，明显地限制了金融、环保等相关监管部门对绿色金融标准的行政管理权限，因此以大量行政规范性文件作为主要的绿色金融领域统一技术要求的规范，可规避《标准化法》对此的限制。

4 我国绿色金融标准体系的持续完善

面对国际社会气候变化应对和可持续发展的共同目标，绿色金融及其标准日益国际化。为完善国内绿色金融制度体系并使我国在国际绿色经济规则谈判中掌握主动权，构建统一、规范的绿色金融标准体系变得十分必要。当前中国绿色金融标准体系需要着重完善以下三方面内容。

（1）继续拓展绿色金融标准的覆盖面和衔接性。目前绿色金融标准涉及领域主要包括绿色信贷、绿色证券、绿色保险、环境权益、碳市场、碳金融等基础术语[17]，以及生态补偿、监测统计、环境风险管理、信息披露等重要机制[25]。然而，体系建设的重点在于绿色债券和绿色信贷板块。实践中，绿色股票、信托、基金、保险、金融衍生品等具体标准大量缺失，绿色金融产品链条断裂问题需及时修复。同时在“双碳”目标下，碳排放核算标准、转型金融技术标准等方面也需进一步填补。

（2）发挥社会团体和企业在绿色金融标准制定中的作用。现有绿色金融体系由政府主导构建，强调“自上而下”的政策推动。受此影响，由行政机关制定的绿色金融标准行政规范性文件、绿色金融行业标准、绿色金融地方标准已成为中国绿色金融标准体系的主体部分。绿色金融团体标准、企业标准占比极小，缺乏金融机构和绿色企业等主体的共同参与制定或自主制定。借鉴《标准化工作指南》对于标准的界定[36 ]，绿色金融标准可概括为以科学、技术和实践经验的综合为基础，经过监管部门、金融机构、绿色企业等主体协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的绿色金融领域技术要求的准则和依据。由此可见，金融机构、綠色企业不仅应作为行政主体制定的绿色金融标准的适用者，也应当作为团体标准、企业标准的制定者或者行业标准、地方标准制定的参与方。

（3）协调行政规范性文件、行业标准、地方标准的合法、合理运用。当前存在大量行政规范性文件作为绿色金融标准，因此亟需辨明行政规范性文件与正式标准之间的联系与区别。当行政主体制定绿色金融行业标准和地方标准时，应围绕技术性要求，进行实际调查、论证评估、征求意见、技术审查、统一审批、编号、发布以及报标准化行政主管部门备案等流程。当行政主体制定绿色金融标准文件时，涉及对市场主体权益的干预，则需严格遵循行政规范性文件制定流程，符合法定的评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等要求。应避免行政机关借“标准”之道绕开行政规范性文件的制定、实施和监督要求[34]。

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