城市更新背景下城中村更新改造模式研究

文／邓梅香 江西省城乡规划市政设计研究总院有限公司 江西南昌 330000

引言：

为贯彻高质量发展和满足人民对美好生活的要求，国家出台了一系列改善民生、提升环境质量的政策措施，大量棚户区改造已取得阶段性成果、老旧小区改造正如火如荼地进行，城市老城区面貌焕然一新，中低收入阶层的居住条件、居住环境得到了很大的提高和改善，人民满意度攀升。随着城市更新计入深水区，城市更新的难点和最后一个堡垒——城中村改造成为今后一段时间急需解决的问题。

目前，因城市发展的需要，不少地方对城中村改造、更新进行了一些探索和实践，取得了一定的成果，同时也存在一些问题，例如城中村村民的就业与收入来源如何解决，如何解决较低收入的进城务工人员的廉价租赁房问题，如何解决村集体收入以维持其正常运转的问题，如何保障改造后城中村物业管理长期有效运行、如何对城中村更新改造提供有效的金融、税收支持等[3]。

1.江西省城中村改造的现有问题

1.1 摸底问题：现状数据单薄

目前省内城市经过3-5 年棚改推进，以及3 年品质提升行动，大量城中村通过拆除重建的方式进行了更新，仍留有不同规模的村庄未经历改造，对于建成区内的存量村庄，现状摸底基本停留于用地规模数据，其中的人口结构，建筑规模以及基础设施等等，缺少深入摸查。

1.2 规划问题：改造模式单一

城中村的改造模式最主要取决于规划。现行控规中地块的用地性质、道路、河道走向往往决定着现有区块是否要进行拆迁。通常来说，集中建成区内的城中村，规划用途为住宅、商业、公共服务类的城中村均采用拆除重建模式进行改造，土地征为国有后，除了必须建设的安置用房及各类配套设施外，其余地块均可挂牌出让，政府从中获益。近年，部分城中村区位较好，且自身建设质量尚可，政府尝试调整规划，通过综合整治后植入新的业态功能改造城中村，也有不少成效，但在规划中，绝大多数城中村仍首先考虑采取拆除重建模式更新。

1.3 资金问题：缺乏专项资金渠道

但是近 20 年的改造过程中，改造成本较低的城中村都已改造完成，剩下的城中村都是硬骨头。城中村的土地权属和居民关系的特殊性，既不能使用老旧小区专项资金，也没有针对自身的资金渠道。而余下城中村往往位于城市中心地段，周边地价高昂，村民对拆迁成本的预期也较高。要想彻底完成这些城中村的改造，不花费大量的资金是不可能的。如何做好资金平衡，往往是政府考虑的第一要务，然而剩下的大多城中村改造后的用地可作为经营性用地出让的较少，从改造方式和相关政策上如何兼顾人居环境改善，服务设施补充和资金回笼是这些城中村更新面临的考验。

1.4 管理问题：物业管理和运营不足

采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后，一般会新建安置房小区或购买调拨其他安置房源对原村民进行安置。新建小区采取的现代化物业管理，一般来说能够满足社区管理的基本要求，但也存在着人际关系缺失、乡土关系被剥离等后遗症，而违章搭建、随意种花种菜、不缴纳物业费等情况也经常发生，在物业管理的整体水平上也无法和一般的商品房小区媲美。而综合整治类的城中村，因为一般未打破原有的空间结构和社会集群，而整治工作又着重于硬件设施的完善（如立面整治、违法建筑拆除、完善配套设施），往往在短时期能达到较好的成效，但是缺乏可持续性，一段时间后城中村的整体环境仍然会重蹈覆辙，自发形成各类违章搭建、卫生死角，而村民也未能真正完成从农村居民到城市居民的身份转换和认同。

不论是拆除重建还是综合整治，改造后的城中村社区在管理上都存在各种问题，这些问题往往导致改造得不彻底。

2.城中村改造模式和策略研究

2.1 构建评价体系，确定改造模式

2.1.1 建立城中村评估指引

评价城中村现状特征，判定现状城中村类型是确定城中村改造模式的重要前提，对制定针对的改造策略和更新路径有着至关重要的作用，尤其在尽量避免大拆大建的趋势下，城中村也需要一套针对性的评估体检系统、科学的评价城中村的现状情况和题。目前针对城中村有诸多分类方式，每种分类方式出发点不同，有基于土地利用类型的划分（李俊夫，2004）[1]，基于城中村相对区位的划分（陈怡）[2]，基于城中村发展阶段的划分（郑静，2000），基于各种因素叠加效果的划分（张建明，2003），以及基于城中村社会形态的划分（李津逵，2005），按城中村优势条件分（蔡荣军，2006 等）；按城中村风貌类型分（王福定，2004）；按城中村建设用地比例分（李俊夫，2005）；城中村分类尚没有针对城市更新这项工作制定统一的标准，形式多样，根据江西省情和城市更新的大背景，此次城中村改造首先需要一套针对指引城中村改造的评估体检系统，进行目标明确的打分评价。见表1

表1 城中村评估指引表

2.1.2 城中村评价体系说明

按照国内外相关城中村改造的经验结合江西省自身特点，本次研究采用多指标综合评价的方法对城中村进行分类改造研究，构建城中村可改造能力测度指标体系，形成一套系统的、具有普适性的城中村可改造能力测度的方法此次城中村评价体系构建，分为三大类指标，核心指标、重点指标和参考指标。权重分为一级权重和二级权重。一级权重通过分类指标重点指引更新方式和重点方向，二级权重指引更新的具体需求和项目。

（1）核心指标

核心指标是对项目产生决定性影响的因素的评价，一般能直接决定城中村的改造模式。主要包括特色要素、规划导向及建筑情况等三个方面：

特色要素包括建筑实体及依托建筑与景观风貌形成文化、风俗等，本次所指特色建筑实体包括文保单位、历史建筑、传统风貌建筑。参考《历史文化名城保护规划标准》的相关要求文保单位、历史建筑、传统风貌建筑总用地面积占核心保护范围内建筑总用地面积的占比超过60%是成为历史文化街区的条件之一。因此本次研究认为文保单位、历史建筑、传统风貌建筑总用地面积超过村庄范围内建筑总用地面积的60%，已具有规模效应，应进行整体保护，不采用拆除重建的方式。

本次所指依托建筑、景观风貌形成文化、风俗包括具有本土文化如客家围屋、走马楼等地域标识或者古村落、主打旅游的村落等会随着建筑的消亡而消亡的文化，因此不宜拆除重建，应当相机进行综合整治或者现状保留。

（2）重点指标

重点指标包括：区位条件、空间格局、人口经济、环境质量及规划是否涉及功能调整等指标。这些要素对改造的分类会产生不同程度的影响。

①区位条件由所处位置、地铁站点系数、周边道路系数、与城市主要商圈的距离构成。

所处位置即考核该区片所处区位条件好坏，如城区中心，城市边缘区、城郊区、与重点功能区的关系等；地铁站点系数即500 米范围内轨道站点个数，考核项目的交通便捷程度，一般交通越便捷，改造的必要性越高；周边道路系数即地块与周边城市道路的关系，考核项目的交通便捷程度，一般临路系数越高，改造的必要性越低；与城市主要商圈的距离代表项目区位条件，距离越短，分数越高。

②空间格局由人均建筑面积满足度、建筑密度、4 米以上道路密度及开发强度组成。

人均建筑面积满足度考核现状建筑面积是否符合规范要求，满足度越低，分数越低；建筑密度越高，通风日照条件越差，分数越低；4 米以上道路密度考核能作为消防通道的道路密度，密度越高，交通条件越好，分数越高；开发强度以容积率为考核指标，一般来说，容积率越低环境条件越好，分数越高。

③人口经济由集体经济收入水平、物业资产总额、人口结构组成。

集体经济收入水平考核城中村的收入水平，收入水平越高，说明发展水平高，则分数越高；物业资产总额主要包括不动产资产水平，不动产资产越高，则分数越高；人口结构主要考核老龄化率，老龄化率越高，分数越低。

④环境质量主要包括人均公共空间面积及15 分钟生活圈（1 km）范围内生活服务设施完备度两方面。

人均公共空间面积越低说明环境越差，分数也越低。15 分钟生活圈（1km）范围内生活服务设施完备度主要借鉴《城市居住区规划设计标准》考核1 公里范围内与居民息息相关的体育设施、教育设施、医疗卫生及文化设施的完备程度，完备度越低说明相关配套设施缺口越多，则分数越低。

⑤规划是否涉及功能调整也是影响改造类型的指标，一般规划调整为公益性用地对社会是有一定价值的，为了更好落实，分数一般会更低。

2.1.3 评价结果应用

（1）核心指标：主要用于判定是否纳入全面改造方式

核心指标分为三大类，包括特色要素、规划导向、建筑情况，主要从文化保护、上位规划和违建危房三个方面来判定城中村是否有拆除的必要性，特色要素判别是否存在文化遗存、特色资源情况，存在特色要素资源和文保单位等则不可采用全面拆除方式，规划导向主要判别法定规划对城中村的定位，若涉及重点工程和功能重大改变则纳入全面改造，而建筑情况主要考虑违建情况和危房，违建面积的清查拆除是进行改造的前置条件，否则暂时保留，而危房占比较高，则建议纳入全面改造。

（2）重点指标：主要判定改造的重点方向以及对改造方式的补充判定

重点指标从区位条件、空间格局、人口经济、环境质量四个方面系统评价城中村的土地价值、空间肌理、经济条件、人居环境等方面的优劣特征，在评价完成后根据得分高低，总结城中村的现状特征，并可针对空间格局、人口经济和环境质量中得分低的项目进行重点提升改进。

（3）参考指标：协助判定改造的方向

通过部门访谈、问卷调查收集来自片区、相关部门、居民的意愿作为辅助决策的参考，修正改造方向和细节。

2.2 改造模式的实施策略和适用条件

2.2.1 全面改造模式

全面改造模式简单的来说就是“推倒重建”，是对城中村所有建筑、交通、景观、市政管网等按新的标准和布局进行全面的改造，实现整体面貌和功能的全面翻新，从而实现改造后的城中村完全融入到城市[5]。

（1）实施主体

政府主导、村集体主导、开发商主导、与私人部门合作[4]。

（2）资金筹措

由不同的主导主体负责相应的资金筹措。

（3）拆迁补偿

被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

2.2.2 综合整治模式

这种改造模式是相对于全面改造来说的，主张在城中村原有建筑基础上，对一些跟规划相差很远的区域进行改造，对于其他的建筑加以修缮，同时对城中村的乱搭乱建的违法建筑坚决予以拆除。将城中村通过“取其精华，去其糟粕”的改造，在原有格局的基础上，注重局部改造，同时控制未规划的新房。

（1）实施主体

政府主导、村集体主导、开发商主导。

（2）资金筹措

由不同的主导主体负责相应的资金筹措。

（3）拆迁补偿

被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。