规范项目变更提升投资效益——基于对中央预算内投资生猪产业项目变更问题的探讨

文│韩秀丽（成都职业技术学院）

郑灿财*（四川省农业规划建设服务中心）

王亮（四川省北川羌族自治县坝底乡畜牧兽医站）

何雨潼（四川省苍溪县国家现代农业示范区办公室）

王万霞（四川省畜牧总站）

近年来，由于非洲猪瘟疫情散发蔓延、饲料原料价格较长时间处于高位、猪肉供需不平衡、贸易流通不顺畅等方面的原因，生猪市场出现了大幅波动，给生猪养殖和人们日常生活等带来了诸多影响，引发各方高度关注。为稳定生猪生产，保障市场供应，中央预算内投资加大支持力度，实施了包括生猪规模化养殖场建设补助项目、畜禽粪污资源化利用整县推进项目、重点流域农业面源污染治理项目等在内的一系列产业项目，支持养殖场建设防疫、粪污处理、环境控制、自动饲喂等基础设施装备，促进养殖场尽快建成投产。为了解这些产业项目建设情况，本课题组进行了调研，发现各地在实施此类项目过程中，不同程度地出现了变更问题，影响了项目按期竣工，导致投资效益未得到及时有效发挥，因此十分有必要对此进行探讨。

一、生猪产业项目变更原因及类型

课题组对变更的生猪产业项目进行调研，分析了其中的主要原因和类型，见表1。从中可以看出，这些项目的总投资多在几百万到几千万不等，资金量较大，补助支持基础设施装备建设，公益性强，对于生猪产能恢复和产业高质量发展有很好的促进作用。但由于项目前期工作准备不充分、生猪市场低迷、经营不善、政策知悉度不深等方面原因，出现了不能按照原批复方案继续实施的变更问题，导致项目逾期未完工，资金长期闲置，无法达到项目规划设计的初衷。

表1 中央预算内投资生猪产业有关项目变更情况表

二、项目变更的有关规定

课题组查阅了国家在中央预算内投资产业项目变更方面的有关法律法规，简述如下。

1.2014年3月1日起施行的《中央预算内直接投资项目管理办法》规定：投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算10%的，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目单位应当报告项目审批部门。项目审批部门可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告。未经批准擅自调整建设标准或者投资规模、改变建设地点或者建设内容的，国家发展改革委和有关部门将其纳入不良信用记录，责令其限期整改、暂停项目建设或者暂停投资安排；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究行政或者法律责任。

2.2019年7月1日起施行的《政府投资条例》规定：初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

3.2020年9月27日起施行的《农业农村部中央预算内直接投资农业建设项目管理办法》《农业农村部中央预算内投资补助农业建设项目管理办法》规定：地方承担的项目，由省级农业农村部门评估和审批，或由省级农业农村部门授权省级以下农业农村部门评估和审批。地方承担的项目需要变更的，省级农业农村部门应当会同有关部门按照“谁下达、谁调整”的原则，根据有关规定程序办理投资计划、任务清单调整等有关事项。投资补助农业建设项目应当严格按照审核确定的实施方案执行，不得擅自变更项目单位、建设地点、建设性质。确因客观原因须做上述变更，或因建设内容、建设规模、建设标准、技术方案等变更导致项目主要使用（服务）功能发生变化的，应当按程序向项目审核部门申请办理变更。省级农业农村部门可根据本办法，结合本地区实际情况，制定具体实施办法。

由此可见，国家有关法律法规对项目变更需要报批、办理变更批复的原则、变更未报批要处罚等作了明确规定，但在变更申请及办理批复的具体程序、怎样核准变更等可操作性方面还不够翔实，急需细化完善。

三、规范项目变更的建议

中央预算内投资项目执行项目法人责任制、招投标制、监理制、合同制，要求高、实施周期长，不可控因素较多，难免会出现变更问题。为严格变更管理，防止一些不成熟的项目为了项目立项获批而过度美化包装项目等情况的出现，同时又简政放权，减少层层审批，建立科学合理的投资决策机制，提高投资效率，需要在现有法律法规基础上，进一步明确项目变更类型、提交材料、变更程序以及各级审批主管部门职能。

1.明确变更类型。项目变更包括项目单位、建设地点、建设性质、招投标方案、建设内容、建设规模、建设标准、技术方案等的变更。在此基础上，应当进一步分为重大变更和一般变更。对于项目单位、建设地点、建设性质或招投标方案的变更，涉及投资超过项目总投资10%的变更，以及建设内容、建设规模、建设标准、技术方案等变更导致项目主要使用（服务）功能发生变化的变更，可以列入重大变更范围。其他的变更则可以列为一般变更。

2. 明确提交材料。

（1）一般变更应当上报备案报告，重大变更应当上报变更请示，并且正文中应当清晰表述项目变更原因、变更内容、涉及变更的投资占项目总投资的比例、已完成建设内容、已完成投资额度等要素。

（2）涉及项目单位、建设地点、建设性质、招投标方案、主要使用（服务）功能变化的重大变更，变更请示的附件材料应当包括变更后完整的项目可行性研究报告、初步设计或实施方案，以及必要的佐证和支撑材料等。

（3）其他重大变更的变更请示和一般变更的备案报告的附件材料应当包括发生变更部分的可行性研究报告、初步设计或实施方案，以及变更内容及相应投资计划前后对照表、必要的佐证和支撑材料等。

3.明确变更程序。项目变更应当遵循科学、合理、经济的原则，按照规定程序上报备案或审查批复后方可继续实施。

（1）变更流程方面。办理重大变更的审批，应当包括申请、核实、评审、批复等程序，其中核实、评审工作应当组织专家赴项目现场开展。

（2）变更核准方面。现场核实的内容应当包括变更客观原因的真实性、申请变更的必要性、计划建设内容是否符合支持范围、项目是否具备变更实施的用地环评前置条件等。现场评审的内容应当包括可行性研究报告、初步设计或实施方案的科学性、合理性、经济性和可行性等。

（3）办理方式方面。涉及项目单位、建设地点、建设性质、招投标方案、主要使用（服务）功能变化的重大变更，可以通过审批项目可行性研究报告、初步设计或实施方案的方式办理。

4.明确各级职能。

（1）对于部省本级单位承担的项目，重大变更可由部省本级农业农村主管部门办理变更审批；一般变更可以报部省本级农业农村主管部门备案。

（2）对于市本级单位、县级单位承担的项目，重大变更可由省级农业农村主管部门授权市级农业农村主管部门办理变更审批，批复文件抄送省级农业农村主管部门备案；一般变更可由本级农业农村主管部门审批后逐级报省级农业农村主管部门备案。

（3）特别地，一般变更上报备案后，因客观原因，再次申请一般变更或重大变更的，均应当按照重大变更权限办理审批。