管窥国外公务员培训制度

邓苗苗

19世纪末20世纪初，西方公务员制度逐步形成。第二次世界大战后，政府工作日益复杂，为了适应形势的飞速迅猛发展，公务员培训制度也相应发展起来。

无培训不进步。公务员培训不仅是提高公务员个人素质的有效方法，也是打造政府核心竞争力、加强国家治理体系建设和提升社会经济发展水平的内在需要。正是在这种观念指导下，各国政府素来将公务员培训放在重要位置，建立成熟的制度，并不断根据情况调整。

现代培训制度的建立

英国很早就建立了文官制度，作为先驱，深刻影响了多国的公务员制度。但第二次世界大战前后，随着政府职能的扩增，公务员人数激增，英国一贯引以为傲的文官制度已经不能适应急剧变化的形势。1966年，英国首相威尔逊任命萨塞克斯大学副校长富尔顿爵士等人对文官制度进行调查研究。

英国历来重视“通才”，而富尔顿与威尔逊则认为英国文官制度的弊病正在于迷信“通才”，专业化才是出路。两年后的1968年，《富尔顿报告》正式出炉，拉开了文官制度改革的序幕。报告中提到的一项重要建议即是设立文官学院，为各级行政人员、专业人员进行专业化培训。

英国文官学院成立后，由文官事业部直接领导。文官学院规定，新录用的文官要进行定期培训和考察，培训包括岗位技能培训和经济、政治、行政知识培训。如果任职时限超过5年，还要进行决策、管理和电脑培训。

但重通才的“传统”很难一击即破，英国文官学院的实际课程仍然难以摆脱通识教育的束缚。1989年，英国文官学院改为继续发展机构，政府不再拨款，凭机构自身的培训质量参与培训市场竞争；1999年，该机构又改为管理政策研究中心，虽然再次加强了与政府的关系，但企业化运作模式受到限制，加上主要还是提供通识管理培训，因而不断遭到批评。

2005年6月，英国组建国家行政学院，并强调该学院本身是公共服务一部分，应该深入了解熟悉政府事务。在这种理念下，英国重视制定培训计划，了解公务员的培训需求，有针对性地进行量身定制培训。

英国的公务员培训制度同样影响了西方其他国家，并提供了丰富经验。1969年，德国联邦公共行政学院成立。德国联邦政府对学院提出的培训目标是：使公务人员的专业知识具有现实意义；促进与他人有效合作的能力；传授计划、决策技术，现代领导方法（包括人事领导方法）；促进在一般专业方面的职业道德和政治教育。

值得一提的是，德国公务员培训法律体系完善，是德国法律制度的重要组成部分，在德国公务员培训体系中发挥着基础性作用。

曾长期处于英国殖民统治的新加坡，政治制度和政治体制与英国几乎一脉相承，其公务员制度也基本沿袭英国文官制度的特点。20世纪70年代，新加坡亦建立起公务员培训制度，并逐渐形成一套覆蓋全国的专业培训机构网络。新加坡官方的公务员培训机构有公共行政与管理学院、政策发展学院和国际司。公共行政与管理学院负责初级、中级公务员的进修类培训任务；政策发展学院负责处级以上高级公务员的任职培训，为高级公务员举办公共政策学、领导学等课程；国际司则负责开展国际间的公务员培训。

瑞典的公务员培训制度起步也很早，最初的培训主要是通过函授方式进行，教材分发给个人自学，考试则将试卷寄给学员，完成后再寄回培训中心。这种培训方式的最大好处就是成本很低。但效果不好，培训人数也有限。于是，各种培训机构陆续建立，为地方公务员提供面授形式的培训。

法国国家行政学院。

立体培训体系

公务员培训是一项系统工程，除了国家级的培训机构，各国也分层次建立培训系统。

同样注重以通才为培训目标的法国，也基于行政区划形成了法国国家行政学院、大区行政学院和地方行政学院，分别对高级公务员、中级公务员、普通公务员进行培训；根据不同职系和不同专业设立不同培训机构，如国家国库学院、国家海关学院等；此外还有从属于部门人事机构的培训中心，如内政部培训中心等。

21世纪初，日本前任首相鸠山由纪夫在上台之初，为了改革行政机构以杜绝浪费税款等不良现象，专门成立了“行政刷新会议”。后来，被冠以“行政刷新”之名的部门便主要负责“省钱”。有趣的是，在“省钱”的理念下，日本公务员在出差前会受到该部门专门组织的差旅费用管理培训，目的是在出差过程中“斤斤计较”，最大限度地节约开支。比如，有媒体曾报道，日本公务员在入住酒店前一定要问清：酒店房间床头柜上的两瓶矿泉水是否免费？原因是这不属于公费支出部分，不能在最后退房时结算到房费账单上。

这只是日本公务员培训中“微不足道”的细枝末节。日本公务员的培训制度称为“研修”，除了普遍含义上的培训外，还包含了实际能力开发和学习锻炼等意思。日本公务员培训则特别强调分级分类培训，重视差异性、针对性和系统性，既相互区别又互相贯通。依据日本《国家公务员法》和《地方公务员法》，日本的公务员培训分为国家和地方两大系统。

在日本公务员培训系统中，人事院拥有较大的权力，全盘负责培训工作。而人事院在各地的事务局则负责各地方机构公务员的进修培训工作。具体到各省厅，除了对本省厅的公务员进行岗上培训，还多利用本省厅的专门培训机构进行大规模的脱产培训，以系统化和专业化为特点，如邮政事业厅的职员训练所、财务省的海关研修所、国税厅的税务大学校。

印度是亚洲最早采用公务员制度的国家之一，在公务员培训工作上也拥有丰富经验。印度形成了网络化和专业化的培训系统，针对不同的培训对象、培训内容和培训目的，设计不同的课程，以满足各领域、各级别官员的培训需求。在大力加强培训基地建设下，印度国家培训机构分布全国各地，并各有侧重，如拉芭丝国家行政学院以为印度农业发展服务为特色。

实际上，早在英国殖民时期，印度殖民政府就开始重视公务员培训，东印度公司曾设立威廉堡学院和海利伯锐大学培训从英国选派来的公务员。印度独立后，公务员培训传统保留了下来，印度政府认为，培训不仅能培养公务员的能力，还能灌输一套价值观，形成特定的“社会行政氛围”。

市场化趋势

20世纪70年代末，西方国家的政府改革运动兴起，为此后公务员培训的快速发展、改革提供了契机。纵观各国公务员培训制度的演进，不难发现一个规律——随着公务员队伍的不断壮大、知识更新速度加快，完全官方的培训机构已经不能满足现实的需求，往往还辅以私营培训机构，或者官私合营，甚至将官方培训机构直接改制为市场化培训机构。

美国卡特政府时期（1977年—1981年），美国公务员培训制度进行了大规模改革，市场化、多样化、灵活性等特征在改革的推动下逐渐形成。美国还采取了培训项目准入制，意思是在确定某个公务员培训项目后、实行项目招投标时，不论培训机构性质如何，只要有资格、有能力就有机会赢得政府培训的项目。加拿大也是如此，政府选择将一些培训项目通过招标等形式，外包给相关大学、协会组织以及社会上其他有培训资质的机构。

20世纪90年代，新加坡经济高速发展。正是这一时期的1998年，新加坡政府停止对公共服务学院等官方培训机构的财政拨款，转而将这部分经费直接拨给各政府部门，由各政府部门根据本部门成员的培训需求选择培训机构。同时，在师资配置上，也交由市场机制决定，由各培训机构根据市场行情和个人能力招聘所需教师。

新加坡还有大量的私人专业培训组织和部门。为规范这部分私人组织的运作，保证公务员培训的质量与效果，新加坡政府设立了治理与领导学研究中心作为专门的管理机构对其规范化管理。

新加坡公务员培训的市场化，意味着引入了竞争机制。在这一背景之下，各培训机构为吸引更多的公务员学员，获得更多的经济效益，不断提升课程、服务、管理的质量，“争夺”更高水平的师资力量，进而间接强化了公务员培训的整体效果。

松下政经塾由日本著名企业家松下幸之助创办。

几乎在同一时期，2002年，芬兰政府唯一的培训机构公共管理学院也转制为公共管理学院有限公司，此后芬兰没有政府独资的行政学院或相当的公务员学院，公务员培训制度成为由政府制订培训计划、由社会各方竞争提供培训的多元化机制，通过市场化来提高培训质量。

此外，日本还存在松下政经塾这样的，由官方背书、企业家经营的“政治家摇篮”。松下政经塾由日本著名企业家松下幸之助创办，并于1979年6月取得日本文部省正式批准而建立。这所“私塾”以培养“富有爱国心的国家栋梁之才”为目标，招收大学毕业生，培训“如何做一名领袖”。从松下政经塾毕业的学员，不少人当选议员、内阁大臣等，2011年，第一期毕业学员野田佳彦当选日本内阁首相，成为当时松下政经塾毕业生中官职最高的一位。有人将松下政经塾称为日本的“肯尼迪政治学院”，尽管不同于一般的官方公务员培训机构，但时至今日，其培养的“塾生”仍是日本政坛中的一股重要力量。

“培训热”反思

在不少国家，公务员培训与晋升都紧密地结合起来。如美国公务员培训与公务员晋升挂钩，要求公务员晋升前必须进行两周的培训，意大利公务员的录用、转任或晋升也与培训紧紧相扣，形成了“培训—就职—再培训—晋升”的循环上升机制。

除了晋升激励外，有些国家还利用假期等福利吸引公务员参加培训。如法国规定每个公务员在整个职业生涯中有三年的培训假，可以集中使用也可以分期使用。

正是在重视培训、鼓励培训的氛围下，加上市场的介入，培训也难以避免走偏，对公务员培训的反思一直存在。

20世纪60年代，日本出现了“培训热”，中央到地方都建立了许多培训机构。但这一时期，培训仍存在明显的缺点和问题，如缺乏针对性、时效性，因此，日本有行政学家将这一时期的“培训热”称为“培训所热”，批评日本过于热衷营建培训设施，而忽略了培训效果。在这种情况下，1979年，日本“国家公务员进修中心”成立，同时下属附设“公务研修协会”，负责对培训教育进行修正和改进，确保公务员培训有效、合理、科学地进行。

自2012年起，韩国政府在公务员培训内容中加入了历史文化实地探访，甚至包括海外考察。在当时韩国中央公务员教育院的官方网站上，可以发现形形色色的培训课程。不仅课程多、周期长，培训课程的参与人员数也颇为庞大，足见其吸引力。

2015年6月，韩国《中央日报》曝出仁川市政府以海外考察为由，组織80余名公务员和家属前往欧洲旅游，为期9天的旅游共花费6.6亿韩元，引起媒体与民众的热议。针对公务员培训选择海外实地考察必要性的争议经久不息，但负责人表示，政府短期内并不会取消或减少海外的培训项目。

2021年4月，时任法国总统马克龙宣布关闭国家行政学院，一石激起千层浪。法国国家行政学院不仅是马克龙的母校，也被誉为法国的“总统摇篮”，是法国顶级精英学校，培养了大量高级官员。作为公务员培训体系中的重要一环，法国国家行政学院光环闪耀、载誉满满的同时，也备受“只培养自我封闭、脱离现实的政治精英”的指责。

有媒体曾报道，这种状况“已和1945年戴高乐将军为了打破上层阶级对法国政坛的垄断而创建国家行政学院的初衷背道而驰”。因此，彼时的马克龙率先拿国家行政学院“开刀”，意图对法国的高级公务员制度进行“深化改革”。

然而，法国国家行政学院被撤销后，取而代之的是“高等公务员学院”，改头换面后，依然换汤不换药，远远不能撼动根深蒂固的精英政治体系。