政策性银行全面预算管理存在的问题及对策研究

于 英

(中国农业发展银行大兴安岭地区分行，黑龙江 大兴安岭 165000)

1 引言

全面预算管理是银行实现战略经营目标的一项重要措施，也是银行实现战略经营目标的一项有效手段。从目前的成功案例来看，银行全面预算管理属于企业全方位、全过程、全员参与的预算管理过程。同时，银行全面预算管理也是一种系统管理工具，是以全行总体战略为基础，按照先进预算方法编制，以履职成效和经营绩效为核心指标，与经营目标高度契合，与业务财务深度融合的预算管理模式；涵盖资产负债全方位、贯穿经营管理全过程，在银行内部的不同部门之间，对人、财、物等资源进行分配、调节和控制，把企业的绩效管理与战略目标相结合，并在其中选取最佳方案，对银行的各种经营行为进行有效的组织与协调，从而达到战略目标。在银行整体改革的大潮中，政策性金融机构在面临挑战的同时，也要深刻理解全面预算管理的重要意义，大力推进银行经营发展策略的落实，用足政策性金融工具，提高管理水平，实现可持续、高质量的发展。

2 政策性银行的基本情况

政策性银行是由国家出资设立、直属国务院领导，为了贯彻执行国家的金融政策，开展融资等信贷活动的金融机构。1994年，国家设立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，2015年，国家开发银行定位为开放性金融机构。在这些机构中，以国家开发银行为主的是国内重大工程的建设和资金支持，以中国农业发展银行为主的是农业政策支持，中国进出口银行是以支持中国对外经济贸易投资发展与国际经济合作为主。政策性银行的出现，对我国金融体制的改革起到了举足轻重的作用。

政策性银行相比其他银行具有以下几个特征：

首先是国家背景方面：政策性银行受到国家政策的大力支持和指导，其发展和经营活动常常受到政府的约束和指导，并承担一些国家重点项目的融资任务，其业务性质和社会责任感都与普通商业银行不同。

其次是经营方向方面：政策性银行的主要市场是国家重点领域，如基础设施建设、健康医疗、教育、科技等。政策性银行通常会以政策支持和优惠的利率来支持这些领域的企业。

再次是资本结构方面：政策性银行通常由政府或政策性金融机构进行投资组建，其股东组成和资本结构与普通商业银行也存在很大的差异。政府或政策性金融机构可能持有政策性银行的多数股份，并对其经营进行直接干预和指导。

最后是政策性质方面：政策性银行通常具有一定的政策性质。其业务往往具有一定的服务性质，旨在为国家战略部署和重大项目提供资金支持和导向，而不仅仅是追求经济效益的商业性质[1]。

总之，政策性银行作为国家间接干预金融领域的重要工具之一，其适当的存在和发展对支持国家战略和经济发展的平稳进行具有重要的作用。

3 政策性银行全面预算管理概述

政策性银行全面预算管理是指政策性银行采用现代财务理念和经营管理模式，全面实施合理、透明、科学、有效的预算管理。其目的是在经营管理中更好地实现自身的战略目标，提高资金利用效率、减少成本、降低风险、增强盈利能力[2]。

政策性银行全面预算管理的内容主要包括以下几个方面：

经营预算管理方面：全面预算管理包括收入、支出、成本、资本、业务等各项预算的制定、实施、监控和评估。通过全面预算管理，政策性银行可以更加有效地规划和控制经营活动，获得合理的回报。

风险预算管理方面：政策性银行应制定风险预算，包括市场风险、信用风险、流动性风险等各项风险预算，通过量化跟踪，评估风险边际，确保风险得到合理控制和管理。

成本预算管理方面：政策性银行应制定成本预算，包括人力成本、财务成本、业务成本等。通过对成本的预算管理，可以降低成本、提高效益，增强盈利能力。

绩效管理方面：政策性银行应采用有效的绩效管理机制，为经营决策和绩效评价提供有效的依据。通过建立与全面预算管理相配套的绩效评价机制，评估每个部门和员工的绩效情况，从而发现问题修正策略，提高员工的工作积极性和企业整体的业绩。

总之，政策性银行全面预算管理是银行现代化发展的重要一环，通过各项预算的合理制定和科学执行，政策性银行可以更好地实现经营管理目标，提高自身的经济效益和社会效益。

4 政策性银行开展全面预算管理工作的价值

4.1 是国家的战略和政策体现

作为金融制度的一种特殊安排，政策性银行区别于商业银行的逐利特征，前述其特征深入说明了政策性银行服务国家重大发展战略的经营宗旨。全面预算管理是政策性银行引领和保障可持续发展的重要工具，也是落实国务院深化预算管理制度改革的要求。通过全面预算管理统筹社会资源，更好发挥其逆周期调节作用，对国家重大战略和薄弱领域的精准支持，推进国家重点建设项目与中央规划建设项目落地，也通过政策性资源先期导入，引导商业性金融和社会资本逐步加入，推动弥补市场失灵，促进形成商业可持续的发展环境。

4.2 有利于提升资金利用效率

在预先确定每个部门或项目的收支计划、编制预算控制表以及监督执行计划的基础上，采用政策性银行动态控制预算、预警和反馈机制实现企业资金的合理管理；同时，可以实现资金的优化配置。通过对各项预算的制定和执行，动态控制预算、预警和反馈，实现资金利用的科学规划和控制，避免大量的闲置资金，进而提高资金使用效率；此外，也能提高绩效评价。全面预算管理可以通过绩效管理的建立和实施，对各个部门和员工的绩效情况进行评估，提高员工的工作积极性和企业整体的业绩。

4.3 有利于降低经营成本

一是充分利用资源。全面预算管理可以有效地利用企业内部和外部的各种资源，减少资源的浪费，提高资源的利用率，从而降低企业经营成本。二是降低供应链成本。政策性银行通过全面预算管理，可以更好地与企业的供应商进行沟通和协作，达成共同的目标，优化供应链的运作，从而降低供应链上的成本。三是确定经济承受能力。全面预算管理可以对企业的财务状况进行详细的分析，确定企业的经济承受能力范围，并进行严格的财务预算，使企业在经济承受能力范围内进行经营活动，降低因经济压力而导致的成本增加。四是引入全过程成本控制。全面预算管理可以将成本控制作为一项全过程措施，并对成本控制进行持续全面的监控和调整，降低企业经营全过程中的成本。五是优化经营模式。全面预算管理可以针对企业的经营策略、市场需求、客户满意度等方面进行优化，从而提高企业的经营效率和竞争力，降低运营成本。

政策性银行开展全面预算管理工作，可以帮助企业充分利用资源，压缩经营成本，在全面的成本控制中保持弹性，并进行全面经营模式优化，因此能够有效地降低企业的经营成本。

4.4 有利于降低经营风险

一是风险预算的制定。政策性银行可以通过全面预算管理，制定风险预算，对各项风险进行科学预估计算和规划，从而更加清晰地了解各种风险对企业的影响，更好地应对风险，降低风险对企业的影响。二是风险控制的加强。通过全面预算管理，政策性银行可以将经营风险纳入预算体系，设计相应的风险控制措施，控制各类风险的发生和扩大，防范损失和避免经营风险进一步升级。三是经验数据的汇总。通过全面预算管理，政策性银行可以实现各项项目和风险预测数据的准确测算和汇总，不断积累实践经验，尽早识别风险并加以应对。四是经济决策的优化。全面预算管理可以使政策性银行对经济情况和风险都有清晰的认识，更好地进行决策和规划，针对各项风险，设计相应的预算、项目和决策方案，提高经营效益，降低经营风险。

4.5 有利于提升管理水平

一是分析和评估能力的提升。通过全面预算管理，政策性银行可以对企业的财务状况进行详细的分析和评估，准确地预测和规划企业未来的财务状况，提高企业的经营管理水平。二是决策能力的提升。全面预算管理可以对企业的经营战略和目标进行全面的考察和评估，从而帮助企业做出更加合适和精准的决策，并通过持续的预算跟踪和调整优化决策。三是管理效率的提升。全面预算管理可以合理分配企业的各项支出和预算项，通过对关键业务环节的监控和管理，提升企业的经营效率。四是监督和控制能力的提升。全面预算管理可以帮助企业建立健全的预算管控体系，从而提高对企业运营过程各环节的监控和控制能力，提高企业的管理水平和控制水平。五是团队协作和沟通的提升。为了实现全面预算管理，政策性银行部门之间需要高效协作和沟通，银行内部管理人员的分析能力、决策能力、管理效率、监督和控制能力得到提高，工作效率和质量都得以提升，从而在银行业务中占据更大的竞争优势。

4.6 有利于提升核心竞争能力

首先，全面预算管理工作能够优化组织决策，有助于政策性银行建立科学合理的预算核算体系，可以分析客户需求和市场变化，确定优化银行服务的重点，使银行组织决策更加明智、稳定、适应市场。其次，政策性银行的全面预算管理工作能提高服务质量。其所带来的数据分析和决策能力的提高，可以使政策性银行更好地理解客户需求，更准确地评估风险，从而提高服务质量和客户满意度。最后，此项工作能够加强内部管理。全面预算管理要求银行建立完善的数据披露机制、内部绩效考核机制等制度，有助于银行实现内部事务的透明化、规范化，提高银行的管理效率和凝聚力。

政策性银行开展全面预算管理工作，将短期与长期、业务与财务、经营与战略目标高度契合，是构建内部风险补偿机制和资本约束机制的重要保障，可以提高资本利用效率，优化风险控制体系，改善服务质量和内部管理，满足客户需求，有助于政策性银行提高盈利能力，有利于提高银行的核心竞争力，最终实现均衡发展，推进财政制度延伸和战略支撑，实现国有资本保值增值。

5 政策性银行全面预算管理存在的问题

随着经济全球化的加速和金融市场的日益复杂，政策性银行正面临越来越多的挑战。为了推动金融改革和发挥政策性银行的职能作用，政策性银行建立全面预算管理制度已成为一个普遍趋势。然而，在全面预算管理方面，政策性银行同样存在着一些问题，可以从预算管理过于简单化、预算编制过于僵化、预算实施不严格、财务数据不透明四个方面进行探讨。

5.1 预算管理过于简单化

政策性银行的预算管理往往比较简单化。政策性银行在制定预算时，往往是按照历史数据简单线性推算，没有充分考虑市场环境、风险事件等因素的影响。预算计划过于简单化，导致预算决策失去了科学性和灵活性，难以适应市场变化，影响政策性银行战略目标的实现[4]，降低了全面预算管理工作的价值。

5.2 预算编制过于僵化

在政策性银行的预算编制环节方面，可能受到政策和部门层面的限制和指导，导致预算计划较为僵化，难以适应市场变化。政策性银行有时候会追求制订完美的预算方案，但是这往往需要将过去的经验和新的市场情况进行充分的结合，才能制订出真正合适的方案。否则，预算编制过于僵化，预算计划不够优化，使其在市场竞争中处于劣势。

5.3 预算实施不严格

政策性银行在执行预算时，有时无法像企业那样严格执行，容易出现资金浪费和效益低下的问题。预算实施不严格往往受到各种因素的影响，如组织结构、内部管理、人员素质等。政策性银行要想得到良好的预算实施效果，除了日常对预算进行监管和控制外，还需要具备严格的执行力、专业的人员和有效的内部管理机制。

5.4 财务数据不透明

和商业性银行相比政策性银行的财务数据往往不够透明，有限的信息会给人失真的错觉，这会影响政策性银行的声誉和形象。政策性银行要想维护自身形象，提高社会公信力，需要把财务数据公开透明化，加强对准入政策性领域和参与基础设施、公共服务等方面的金融投资的监管。

政策性银行开展全面预算管理工作是必要的，但面对市场形势的变幻，政策性银行在预算管理方面面临着许多问题和挑战。政策性银行要加强预算管理，提升预算编制和实施的科学性和严格性，保证财务数据的透明度，加强内部管理和监督力度，提升政策性银行的竞争力和信誉度[5]。

6 优化政策性银行全面预算管理工作的策略

6.1 加强预算编制程序

政策性银行的预算编制程序应该更加科学化，充分考虑实际原则，并对市场变化进行调整，切实体现项目的可行性和经济性，确保预算计划的高效运作。具体对于预算编制过于僵化的问题，可以考虑采用精益预算、活性预算等方法，以适应市场变化的快速发展。此外，政策性银行也应该适当增加员工在沟通上的灵活性和自由度，以充分利用基础环境和其他资源，提升预算制定质量和效率，进而保证财务管理工作的科学性。

6.2 改进预算实施机制

政策性银行应该建立更加完善的预算实施机制，以提升预算计划的全面合理性和实际的管理效益。具体而言，可以构建全员制的实施机制，强化全员责任制，建立责任目标相对应的奖惩机制等改进措施。该机制的实施需要将预算内控、市场风险管理和投资风险管理有机结合起来，以最大化利润和稳定财务风险交易。

6.3 提高财务数据透明度

政策性银行要建立能够提供完备和可靠财务数据的系统，增加投资人和公众对财务数据的信赖度。具体而言，可以采取下列措施：首先，建立良好内部控制体系，坚持财务透明度原则，确保各项业务数据及财务数据的真实性和可靠性；其次，建立报告制度，提供更透明、及时、客观的财务信息给内外部人员了解；最后，优化信息披露方式，细化信息披露内容，确保投资人和公众对于财务数据有足够的了解[6]，提升政策性银行财管管理工作的权威性。

6.4 强化人才队伍建设

在人才队伍建设上，政策性银行应该加强对组织架构和人员招聘的优化，引入更加宏大的理念和更加适应市场变化的人才。这是因为只有这样才能够不断地满足新型金融市场和技术市场的需要。同时，应对员工进行专门训练，提升其经验技术和服务意识，在管理方面和项目方面进行优化，提升银行职业素养，使银行职员具备高级管理人才的能力，突破行业运营瓶颈，提高总体市场占有率和利润率，定期地对财务工作人员进行能力培养，从而确保后续工作的顺利开展。

6.5 加强信息化建设程度

以现代化政策性银行的预算管理需要为基础，与其他行业的先进水平进行比较，利用参数化配置，实现多口径、多版本、多层级、多维度的滚动预算，同时还要将业务预算和财务预算进行有效的衔接，实现业财预算深度融合的前瞻性测算。与此同时，对预算的管控进行进一步的优化，对财务资源预算智能公共模块进行设计，将总预算和分项预算进行有效的贯通，从而进一步降低预算分解的负担，并支持管理层对财务资源控制限额和控制规则进行实时调整，将控总量、优结构、提质效贯穿于预算管理的各个环节，进一步加强预算的刚性约束，对财务资源的配置进行优化，提高预算管理的效能。通过加强对预算执行的分析与监督，将无预算、不支出的要求贯彻到底，从而减少违规操作的风险，充分发挥出现代化信息技术的价值[7]，也实现对预算管理全流程的动态反应和有效控制，保证预算管理的规范高效。

7 结语

综上所述，“健全现代预算制度”，为新时代新征程财政预算指明了方向，信息化的发展也为实施全面预算管理工作提供了技术上的支撑。政策性银行开展全面预算管理工作虽然会面临一系列的挑战，但以国家会计政策为导向，以政策性银行的整体战略目标为方向，补齐短板，逐步推进管理会计体系的建设，对政策性银行的各项业务起到了指导作用，可以说全面预算管理是一种集预测、决策、实施和考核于一体的新型管理模式，是引领和保障可持续发展的重要工具，是构建内部风险补偿机制和资本约束机制的重要保障，要切实提升此项工作的价值。