盘活企业闲置土地工作设想

尹建军

(广东省能源集团有限公司，广东 广州 510630)

1 引言

随着经济发展和产业结构调整，许多企业都面临闲置土地盘活利用的问题。如何有效地利用企业闲置土地，不仅对企业自身的发展和经济效益有着重要影响，还涉及区域经济和社会发展的多个方面。因此，盘活企业闲置土地工作已经成为社会各界普遍关注的问题。

2 闲置土地定义

狭义上的闲置土地可以理解为政府认定的闲置土地。根据《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。闲置土地的认定具有严格的法律依据及认定标准，并由市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

广义上的闲置土地包括政府认定的闲置土地以及企业低效利用土地，如项目开发中的余地、旧厂房用地、边角地等。

3 闲置土地产生的原因及分类

第一，因企业关停、产业转移等原因遗留的旧厂房用地，此类土地一般权属清晰，边界准确，地类用途明确，附着物瑕疵较多。第二，企业项目建设中的余地，包括二期预留土地等，此类土地一般与已建项目用地在一起并连成片，地上附着物及瑕疵较少，并且大多数已转为低效利用的停车场、绿化、临建、堆场等。第三，因政府原因造成的闲置土地，包括征地补偿过程中的置换土地、土地被政府部分征收后的余地以及因政府原因造成的未利用地，此类土地一般面积较小，边角地较多不成规模，开发难度大。

4 闲置土地对企业的影响

第一，每年均需缴纳土地使用税，增加企业管理成本。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第二条规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。第三条土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。第二，土地的维护管理成本增加。首先，为避免闲置土地被周边群众侵占，一般企业会选择建设围墙及排水沟渠，这些设施的建设及维护会增加企业的管理成本。其次，建设用地一般无植被覆盖，容易被雨水侵蚀，雨后水土流失容易造成周边的土地污染，最后，带来的矛盾纠纷与赔偿责任，无形中会增加企业管理难度及成本。第三，土地未利用长期撂荒而被周边群众侵占时有发生，特别是当土地上被群众种植作物或建设有附着物时，会给后期土地处置造成一定困难。

5 闲置土地盘活利用的主要问题

5.1 底数不清

狭义上的闲置土地，国家有较清晰的划分和认定标准，而企业内大量存在的低效利用土地并不在国家治理范围，缺乏认定标准及处罚依据。一般企业的基建项目往往会根据项目推进情况不断调整土地利用周期，也会因为建设周期等问题造成部分土地未被全部利用而产生大量的低效利用土地，这部分土地国家往往不能及时掌握，即使发现也因为达不到闲置土地认定标准而无法处理。因此现状就是国家无法掌握企业存量低效土地数据，企业也因为无新的开发意愿及处置压力，对这部分土地没有盘活动力。长此以往越来越多的土地被闲置或低效利用，国家及企业对目前存在多少低效利用土地无底数，不能有效制订盘活方案，造成土地资源的浪费。

5.2 动力不足

企业对盘活闲置土地缺乏动力，主要有两方面的原因。第一，土地的增值效益明显。土地既是资源又是资产，尤其是在目前的市场环境中，土地增值效益尤为突出，随着国民经济的不断发展，不少闲置土地价值往往增值数倍，这样就造成一个现象，即不少企业只想花钱拿地，坐等土地增值，对国民经济贡献为零，由此带来的负面影响和反面效应更会给国家带来更大的经济损失。第二，企业对盘活闲置土地缺乏动力。国家对土地开发程度达到25%以上的土地很少认定为闲置土地，这就造成大量的闲置土地转为国家难以认定的低效利用土地。对于这部分低效利用土地，企业由于暂无更好的开发项目，在监管层面无压力的情况下，又无奖励措施，乐得坐等土地升值，造成低效利用土地越来越多的现状。

5.3 缺乏监管手段

作为土地的供给方，国家往往会在规划上给予土地一定的利用方向，并在土地出让合同中予以明确，企业按照合同约定的开发时间、开发条件自行开发，至于开发进度及强度，在企业满足出让合同约定的开发条件后，国家往往不会给予干预。对于企业开发过程中产生的闲置土地，国家一般会采取现场考察辅助航拍、卫星遥测等手段进行取证，但对于我国广袤的土地来说，手段过于单一，无法及时掌握土地闲置情况。

5.4 缺乏统一的主导机关

由于国家对低效利用土地并未制定法规上的处罚依据，因此针对这部分闲置土地的盘活，完全依靠企业自身经济效益的动力，缺乏政策上的推进力度。为更有效盘活闲置土地，往往需要更高层级的单位给予盘活的压力，制订盘活的计划和目标。目前国有企业一般由省国资委主导进行闲置土地盘活工作，并采取了主动及被动两方面的手段督促企业盘活闲置土地，一是主动定期摸查闲置土地，制订盘活总体方案，企业具体执行。二是通过年度审计找到闲置土地的瑕疵，对企业下达整改通知，敦促企业完成整改。而对于更大范围的民营企业无更高层级的监管机构进行监管，缺乏闲置土地盘活的主导机关。因此，在闲置土地盘活利用方面需要国家层面通过制定政策法规予以推动，统一思想统一政策，并明确统一的主导机关，以确保政策不走样，执行不跑偏。

6 盘活闲置土地的思路

目前我国的土地交易市场主要分为一级市场和二级市场，一级市场是指国家以土地所有者的身份将土地出让给使用者的交易市场；二级市场是指土地使用权出让结束，土地使用权所有者之间转让的交易市场。目前企业拿地的主要渠道仍然是一级市场，二级市场转让土地时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，实际上二级市场也是一级市场土地出让的延续。也就是说，无论是一级市场还是二级市场土地的使用必须严格按照规划好的开发条件执行，政府始终处于主导地位。目前面临的情况是政府掌握了土地利用需求方面最权威的信息，企业掌握了大量的存量土地闲置信息，之间缺乏一座桥梁将两者有效地衔接起来，形成了信息孤岛。这座桥梁的建立需要双方共同努力相向而行。笔者在企业盘活闲置土地方面的主要思路分为以下几点。

6.1 摸清底数建立存量土地信息平台

对于企业来说，盘活闲置土地的第一步就是摸清底数，工欲善其事必先利其器，只有全盘掌握自身存量土地情况才能有针对性地制订盘活利用方案。台账一般数据更新不及时，数据收集及分享不方便，不能最大化发挥其作用，在数字化转型的今天，建议企业内部建设存量土地信息平台。该平台具有以下功能：

(1)数据收集。主要收集企业土地基本信息，包括不动产证号、权利人、坐落、权利类型、权利性质、用途、实际用途、面积、使用期限、附记内容、红线图、卫星图、坐标、土地出让合同、建设用地规划许可证号、规划条件、周边配套、法律纠纷等。这些数据企业可以从不动产登记证、规划许可证等证载登记情况、土地管理部门及测绘机构等单位获取。

(2)整合数据：通过存量土地信息平台，将收集到的各种数据进行整合。这个平台应该由各子企业或部门，根据实际情况对所掌握的土地情况进行实时更新和维护。通过数据整合和分析，可以掌握企业存量土地的整体情况、土地闲置情况、利用现状以及各宗土地历史等详细情况，为企业实时掌握存量土地信息提供即时的查询及管理服务。

(3)共享数据：共享数据可以提高数据的利用效率，避免重复工作和浪费资源。土地信息平台数据可以在企业内部使用，必要时可扩展至政府部门实时共享，为盘活闲置存量土地提供数据支持。

总之，摸清底数建立存量土地信息平台是一个非常重要的工作，可以为企业制定闲置土地盘活方案提供重要的数据支持。政府也应该加强这方面的投入，在顶层设计上推动土地资源的合理利用和可持续发展。

6.2 解放思想，摒弃捂地升值的想法

“捂地升值”是一个形象化的说法，指的是企业有闲置土地不与政府共享信息，不急于盘活，选择捂地等待更好的时机，以获取更高的土地升值溢价。这种做法的弊端显而易见，会造成土地资源的浪费，也会加剧土地供需矛盾。下面举一个例子，看捂地升值企业的收益到底有多少。

假设某企业有一块土地资产原值1000万元，处置金额4000万元，增值收益3000万元。可以计算一下税后实际收益情况。

(1)土地增值税1450万元。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第七条，土地增值税实行四级超率累进税率：根据增值额超过扣除项目金额的比例不同分别为30%、40%、50%和60%。

(2)增值税及其附加333万元(假设原值及处置金额均为含税价)。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条(二)纳税人销售交通运输、邮政、基础电信、建筑、不动产租赁服务，销售不动产，转让土地使用权，销售或者进口下列货物，税率为11%。增值税附加包括：教育费附加税率3%；地方教育附加税率2%；城市维护建设税税率7%。

(3)企业所得税750万元(在不考虑其他因素影响的前提下，假设应纳税所得额3000万)。根据《中华人民共和国企业所得税法》第四条，企业所得税的税率为25%。

(4)印花税2万元。印花税的缴纳标准为成交价格的0.05%。

扣除所有税费后，企业净收益为465万元，增值率并不是预期的3倍，而是仅46.5%，增值收益的15.5%为实际净收益。可以看出，企业通过土地升值取得较高溢价的可行性较低，只有转变思路，积极与政府配合，利用政府在土地需求方面的信息优势，通过多渠道盘活存量土地，以取得土地收益的最大化，实现政府与企业的双赢。

6.3 政府主导挖掘潜力

我国的国情就是人多地少，新增建设用地必须符合土地利用总体规划、城市规划、年度土地利用计划指标，并且必须落实相关的占补平衡，即“用多少补多少”，以保持占补平衡。同时随着经济的不断发展，用地需求不断增加，供需严重失衡造成建设用地更加紧缺。而现实情况是一方面建设用地紧缺，无新增建设用地指标；另一方面企业大量闲置土地无法高效利用。企业的闲置土地大多较分散，企业缺乏整合能力，无法对土地进行有效盘活。如何将广泛存在于企业手中的存量闲置土地有机地串联起来是目前闲置土地盘活利用中遇到的主要问题。笔者的思路是，由政府主导依托企业建立存量低效用地盘活利用机制，加强对闲置土地的统筹规划，提升土地资源利用率，借助闲置土地盘活利用的方式缓解用地紧张问题，并将其作为推动地方经济发展的重要手段，将问题转化为发展机遇。政府充分利用手中土地收储、置换、合并等工具，统筹存量土地盘活工作。通过政府统筹，既可重新投放建设用地，又可不增加建设用地指标，甚至可将原来规划条件不一、面积分散、无法成片开发的土地趋于规整，再重新出让给需要的企业，既减轻了原持有土地企业的负担，又解决了国家新增建设用地供需不平衡的矛盾。

6.4 收取土地低效利用费

土地是人类生产和生活的重要资源，是经济社会发展的基础。在城市化进程中，大量土地被征用，而由于各种原因，一些土地被闲置，导致土地浪费。土地闲置是一种资源浪费，导致土地无法得到有效的利用，从而无法发挥土地的经济效益和社会效益。对于法理上的闲置土地，国家已有严格的处罚依据。而对于低效利用土地处罚无相关的法规依据，造成当下低效利用土地泛滥的局面。为保证国有土地的高效利用，减少土地资源的浪费，在加强盘活利用的基础上加大对土地资源浪费的处罚，双管齐下以达到彻底解决闲置土地问题的目的。笔者的设想是，在政策法规层面允许政府收取土地低效利用费，在土地出让合同中约定，在企业除政府因素或不可抗力之外造成的土地利用迟滞或土地开发不完整，低于项目规划建设目标，造成部分土地低效利用时，由政府主管部门逐年收取土地低效利用费，直至土地利用完全达到开发建设目的，通过收取土地低效利用费，将土地低效利用的压力传递给企业，以达到敦促企业盘活低效利用土地的目的，同时也增强企业盘活自身低效利用土地的动力。

6.5 加强企业内部考核监督

闲置土地的盘活利用本身就是一个难点，企业对闲置土地盘活的考核机制也变得“水涨船高”，难上加难。企业的考核制度是促进企业发展的重要制度，旨在通过对员工的工作绩效进行考核和评估，以提高员工的工作效率和工作质量，促进企业的发展和壮大。较好的考核设计，可以提高员工积极的工作态度，鼓励员工自发地实现企业的考核目标，设计不好的考核指标可能会引起员工的反感，达不到应有的效果。总的来说，要奖惩得当，以鼓励为主。闲置土地的盘活受各种因素的影响，包括企业自身的发展需求、国家对闲置土地的政策、周边土地市场的活跃程度等因素综合影响。在考核指标的设计上建议：一是闲置土地盘活完成率目标以考核奖励为主；二是闲置土地的底数、历史情况摸查，瑕疵处理，与当地政府的沟通及相关工作的开展等事项以考核处罚为主。奖惩结合从企业内部推动闲置土地的盘活利用。另外通过企业内审发现闲置土地情况，通过整改要求将压力传导给企业领导及员工，以促进企业闲置土地盘活的动力。

6.6 分类处置闲置土地

盘活闲置土地的主要手段包括自行改造、政府收回、二级市场转让、土地出租等。企业可根据土地实际情况结合自身战略规划，分类制订土地盘活方案。

6.6.1 自行改造

企业可根据自身战略规划选取可投资的项目对闲置土地进行二次开发利用。国家和地方为推进土地的拓展建设空间、保障发展用地需求，促进节约集约用地，会释放一系列政策红利，促进存量土地的盘活利用，这些红利政策包括优惠返还、处置历史用地遗留问题、变更土地用途及容积率优惠等，大多为地方政策，企业还需根据地方要求一地一策享受相关红利。

6.6.2 二级市场转让

土地在二级市场上转让的条件，一是已取得国有土地使用证且土地性质为出让地并支付了全部土地使用权出让金。二是符合城乡建设规划、房地产法及土地出让合同约定的条件。三是地上建筑物、附着物也应随之转让。土地在二级市场上转让时需要注意以下两个问题：

(1)关于对土地开发度的要求。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地使用权不得转让。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，属于房屋建设工程的出让地，转让房地产时允许转让的条件是，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，要形成工业用地或其他建设用地条件。

(2)对于部分开发后的余地可分宗后转让。根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》第一条第七点完善土地分割、合并转让政策。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。也就是说，分宗和并宗是可以的，但也不可任意为之，应当满足一定的条件。其实，分宗相对来说还是简单的，在实操中也非常常见。一是物理上可分。比如宗地中间规划建设了市政道路等公共设施，把宗地自然分为两个或多个地块，已经不是一宗地，自然分为了多个宗地；或者宗地上虽没有明显的公共设施等自然地物分割，但宗地内可以划分出不同的区域，比如不同的土地用途或不同的建筑物之间有明确的界线，或者规划部门分别给出了不同区域的规划指标等。应该说这些情形都属于自然分宗，特别是对于出让宗地而言，属于权利人开发利用的权利，实际上也不存在需要审批等行政许可事项。二是规划和出让合同等供地文件没有禁止分宗的约定。三是工业项目配套建设的行政办公及生活服务设施占用的建设用地，一般不得与整宗地分割。也就是说，只要满足独立的分宗条件，原则上都是可以办理分宗的。

6.6.3 土地出租

土地使用权是可以出租的。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条规定，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。需要注意的是划拨地在未补交土地出让金未转为出让地前是不允许出租的。

7 结论

文章探讨了盘活企业闲置土地工作的重要性、现状和应对策略。针对不同类型的闲置土地，文章提出了一些相应的解决方案，如建立信息平台、盘活存量建设用地等措施。这些措施的实施可以带来更好的社会效应和经济效应，因此具有重要的现实意义。