PPP模式在旅游景区开发及管理中的应用分析

何菲菲

(诚毅科技探索中心，福建 厦门 361021)

旅游PPP模式在基础公共服务消费中的比重越来越大，但由于旅游业的特殊性、旅游PPP模式的特点以及激励机制不合理等原因，PPP模式在旅游景区开发的应用当中实施困难，旅游资源以及公共服务无法正常提供。所以，根据旅游自身的优势和PPP模式的优势，需要更有效地把PPP模式和旅游经济融合起来，以促进旅游在PPP模式的有效应用，从而激发社会资金和公民对公共服务项目投入的热情，从而降低公共部门和游客的财政负担，实现多方的合作共赢，以此增强旅游资源建设的合理性和旅游资金的运用效率，从而更好地满足人民群众对旅游服务的需要。

1 PPP模式及与旅游开发的应用契机

1.1 PPP模式

PPP模式，是指由政府和企业之间通过投资某一工程项目所建立的合作模式，即政府和企业之间建立合作关系，其也是政府财政投资的主要模式。PPP模式通过吸收民间资金，让资金进入公共服务领域，以支持地方政府部门的公共服务，并创造地方政府的服务领域发展模式。政府融资的基础理论主要依托于政府委托代理理论，在公有产品理论和项目区分理论的基础上，准公有产品指的是数量有限的非排他性和竞争性的公有产品，性质主要介于纯公有产品和私有商品之间，主要涉及政府直接投资的医药、文化、教育，以及与企业经营相关的邮政、水务、供电、电信、铁道、机场、港口等，都是准公有商品。而由于政府部门作为服务唯一的主体，主要采取了垄断的管理方法，因此国企对于能够以低价进行服务的相应普遍服务制度，也具有相当的局限性，而垄断地位的公司普遍服务制度通常是由政府部门制定并用来对所有市民的基本权利加以保护。通过相关的法律立法导致这种垄断性的存在，从而使得垄断地位公司的经营者以一般用户都能接受的方式向所有市民提供无差别的服务。

1.2 旅游开发与PPP模式的契合点

随着群众生活水平的提高以及我国旅游产业政策的导向，旅游开发的产品正向较高层次的市场化推进。不过，在旅游领域目前的融资方式和运作方式都相对系统而简单，和当前的现实要求并不相符。所谓PPP模式、民间政府伙伴关系项目或民间政府伙伴关系，是指由政府部门和私人企业双方以获得知识产权和提供公共服务为前提，从而建立共同服务的整体伙伴关系。这种关系的主要特征是收益共享和风险共担。其需要利用签署协议确定各方的权利与义务，并通过引入市场竞争与激励约束等制度，以充分发挥各方的资源优势，从而改善共同商品或服务的品质与供给效果，产生协同效应，而不是各自独立运行的效果。旅游产品开发项目涵盖了景区发展、基础设施建设、信息管理、保安应急等具体产品与服务项目，并符合PPP模式中对项目管理内容的指导需求。而通过对PPP模式的深入引入，结合政府政策的导向与激励功能，以及对社会资金的融资、技术与管理应用，将有助于有效拓展投资途径，进一步提升旅游产品的服务质量与吸引力。

2 PPP模式在旅游景区开发中应用的意义

PPP模式，不仅涉及融资，还涉及景区开发、建设、运营、管理的全过程。PPP模式在旅游景区开发中应用的意义主要体现在以下几个方面。

2.1 为社会各界投资旅游景区发展提供服务

PPP模式在海外旅游景区的发展上，也有较好的成果范例。相关统计数据表示，2019年我国的私人资产持续增长，我国私人可投资资产的总规模已经达到200万亿元。这样数额巨大的资本流量，需要对巨额资金投入采取相应政策，以此调动积极性，提升资本的投资效率，这也是社会经济发展当中不能忽略的任务。现如今部分旅游景区发展遇到了资金紧缩及资金供应不足的问题，合理应用PPP模式可以保证资金进入景区开发中，为景区优化创造条件，也为景区内容创新提供新的思路。因此PPP模式对于解决景区发展融资难、促进景区转型升级、提高服务质量具有重要意义。

2.2 解决旅游景区发展的投资困局

为更好地满足广大旅客的需要，进一步增强城市竞争力和影响力，有必要发展旅游景区，优化服务设施。在旅游景区开发和发展的过程中所有流程都需要巨大的政府投入，实际上现如今部分景区的运行和资金困境，已成为景区发展建设的主要制约因素。而PPP模式作为我国政府重点推进的投融资模式，既能够得到地方政府的政策扶持，也能够通过企业市场化的运营模式，让社会融入景区中，旅游景区也会因为资金的引入而合理运行，因此PPP模式的应用有助于有效缓解旅游景区融资难的问题，并进一步推动旅游景区的顺利发展。

2.3 有利于提升投资收益和旅游景区竞争力

PPP模式有助于提升景区市场化运营的成功程度，并提升景区在旅游行业的影响力与竞争力。目前，PPP模式在我国的旅游景区开发中已有成熟的操作先例。如在西安大明宫国际遗址公园的开发中，就采用PPP模式妥善地解决了资金问题，通过PPP模式的应用将西安大明宫国际遗址公园建成了著名的旅游景区，吸引了大量游客的到来。另外，PPP模式不但参与了景区的建设发展，完善了景区的基础建设，改善了景区的旅游舒适性，还参与了景区的运营，增加了景区的投资收益，增强了景区的竞争性，推动了旅游观光的可持续性开发。

3 当前旅游景区PPP模式所遇到的困难

3.1 景区的相关管理机制不够完善

所有的项目在发展和运行的过程当中都会存在问题和风险，但是通常投资者更看重项目的资金回报，而有选择性地忽视风险，进而忽视了PPP模式在旅游景区开发运行当中可能会出现的问题和风险。部分旅游景区为了更好地吸引社会投资，往往可能会出现风险类型模糊和风险把关不严的情况。旅游景区的发展会产生一定的效益，为此，政府有关机构必须对其实施监督管理。PPP模式的引入，让旅游景区的开发和发展形成了一种独特而多元化的商业模式，旅游景区建设涉及林业、旅游、土地、环境保护等国家的行政部门，这些行业的各个部门在景区的管理工作上都具有相应的范围或职责，景区行业的管理机制在权责划分方面较为混乱。所以，在整个投资流程上有许多关键的管理机关需要进行上报、管理和调整。在这样复杂混乱的投资管理体制和法律机制上，极其容易出现各种各样的矛盾，还很容易影响其他投资人的积极性。在投资、政府管理和旅游发展中，谁是旅行项目的主要开发部门需要分辨清楚。在法律缺乏明确解释的前提下，地方政府有关部门过度限制旅游经营，导致矛盾进一步激化，直接阻碍了旅游发展的道路，进而直接影响政府的信誉和旅游PPP模式应用的成功与否。

3.2 PPP模式的专业投融资机构较少

PPP模式的应用通常是政府无法独立完成融资项目而产生的，应用的主要目的是吸引社会资金的进入。社会的投资者不仅需要有较为出色的财务能力，还需要有较强的管理意识和水平。因此在PPP模式应用的过程当中，需要专业的技术人员和技术部门参与，但目前部分旅游景区内的专门投资组织没有充分形成，部分景区已经有相应的投资组织或投融资部门，但在运作上没有相应的专业性。尤其是在资金过渡对接的问题上，其能力还远无法掌握PPP模式市场融资的基本规则。尤其是在部分景区的经营管理上，其融资专业人才队伍建设明显滞后，缺乏旅游专业人才的融资及相关经验和知识，缺乏专业的投融资机构和专业的技术人才导致PPP模式的应用受到严重限制，限制了PPP模式投资发展的特性，也限制了PPP模式的专业功能。从目前的社会情况来看，旅游业内部分旅游景区确实是在应用PPP模式来发展旅游目的地的经济，但目前不容忽视的是，依然有许多旅游景区还没有建立专门的融资机构。尽管现如今已经有了专门的政府投资部门和较为完善的立法保护，政府各部门的旅游相关投融资组织也都已经建立，但和个人或团体的互联和对接依然存在着不到位的问题，筹集到的资金也无法尽快地和市场相结合，无法较好地符合市场的融资规则。尤其是景区的管理体系不健全，直接影响着景区能否获得投资机会。如果缺乏专门人才或技术意识高的专业队伍开展专业经营，旅游景区将在发展中始终处在滞后阶段，投资机构的专业人才和队伍是景区PPP模式得以成功开展的基础。

3.3 PPP模式的投融资法律法规不健全

在我国社会构建法制化的重大背景下，景区的开发建设以及PPP模式的有效运营均离不开法律法规的保障。同时，严格执行法律与法规又是PPP模式高效运营并发挥最大功效的关键基础。因此PPP模式既要严格执行法律法规，也要学会利用法制手段保护合法权益。虽然《旅游法》规定了旅游景区的建设、运营和监督管理，以及对违法的惩罚规定，也有与旅游发展相关的规定，但《旅游法》并不是专门针对旅游景区开发的法律。举例来说，在包括旅游开发原则、旅游项目的PPP投资与运营控制方法、旅游项目的所有权与运营控制等方面的权利和规制，《旅游法》当中都没有提及。因为缺乏具体的规范，导致PPP模式在运营中不能获得合理的法规保障，甚至影响其在旅游景区开发应用的有效性实现。

3.4 PPP模式的投融资风险预警机制缺乏

PPP的运营管理将面临一定的挑战，必须综合判断社会投资项目所面临的经营风险，并构建投资风险预警系统，以及时规避和防范经营风险。在PPP管理模式的运营中，必须建设投融资风险警示系统，使社会项目风险管理处于可控水平，并有效认识可能面临的经营风险、风险种类和危险程度，从而制定有针对性的投资政策加以解决和规避。目前，我国将PPP模式引入景区发展进程中，虽然引导了社会投资景区发展，但对项目风险和社会投资风险的分类和事前管理还不够健全，进而导致PPP模式下的投融资风险防范体系还不够健全，使得旅游景区发展在进行PPP模式的投资中面临着较多的经营风险和潜在风险。总而言之，因为没有了风险预警制度，PPP融资模式将会陷入高风险运营状况，最后将阻碍PPP模式的正常运营以及景区的开发和发展效益。

3.5 PPP模式的收益分配制度改革不合理

社会资金将采用PPP形式投入到旅游景区的建设当中，并且希望通过景区的运营管理模式收回所投入成本，获得投资收益。景区具有国家资源性质，在转移运营控制权时，国家资源将会在这个过程当中出现保值增加的情况。但由于国有资产处理过程较为烦琐，PPP模式在旅游景区开发的应用过程当中面临的主要问题就是景区权属不明。且旅游景区产权的处理往往需多个政府部门配合，处理时间较长，无形中也对社会投资机构的资金管理带来了压力。通过PPP模式开发景区则涉及土地所有权与使用权问题，这也是政府部门与社会投资机构共同关心的焦点，也是会产生纠纷的地方，其核心问题是地方政府部门与社会投资机构之间的权益分享问题。而由于目前PPP模式的权益分配机制并不合理，因此景区产权不清的现状仍然存在。这就影响了PPP模式进展的速度，甚至在一定程度上削弱了PPP模式的实际经济效益。

4 PPP模式在旅游景区开发中应用的建议

4.1 加强和完善景区管理制度

为了加强和健全旅游景区的管理体系，首先要对景区具有经营权或者所有权的具体情况做好调查，也就是需要明确制定并负责PPP模式中的主要人员的具体工作，进行合理分配和权责划分。在过去，大多是政府邀请当地企业进行主合同的工作，而负责履行相关条款的主体需要明确，景区因为PPP模式直接联系着私人资本或社会资本公司的正当权益。只有维护好PPP模式应用当中各方的权益，旅游景区PPP模式的应用才能真正顺利开展。不管是在景区的投资建设抑或经营发展上，虽然已经和地方政府部门出现脱钩的情况，但实际上为了旅游景区PPP模式的成功应用和开展，还是需要当地政府有关部门在中间提供相应的折中方案。尤其是当地政府部门必须按照投资项目要求，采取资金支持的方式，以保证投资项目的顺利开展。

4.2 对融资部门进行专业的培育

PPP模式是一种职能性和专业性极强的运营模式，只有具有专业知识和水平的人才或组织才可以应用。景区应该采取以下两种手段，来提高专业融资组织的地位水平和在旅游景区的实际应用。一是可以直接聘请专业实力水平较强的个人或团体，由于其具有丰富的学术经历和对于PPP模式以及旅游景区管理的敏锐嗅觉，这对旅游景区PPP管理模式的应用和推行有极大的帮助；二是派遣旅游景区内部的员工外出培训，或者邀请专业人士来到景区内部定期宣讲，以提升地方政府相关部门及与景区PPP管理模式有关工作人员的专业知识水平和管理素养。

4.3 健全投融资法律法规

PPP模式能够在旅游景区发展中顺利运行，离不开法律法规的保护和保证。所以，在未来发展的过程中要形成较为完整的旅游景区投融资的法律体制，以法律保护的方式充分调动各界的投资积极性，更好地协调各自权益，从而达到部门、社会投资人和旅游景区三者的合作和共赢。依据现有的《旅游法》的要求和规制，继续完善有关我国旅游景区依照PPP模式开发与运用的立法，并逐步完善我国旅游景区投融资公司的运作规范性，以此进一步明晰PPP模式的具体操作过程与标准，以及游览景区的所有权与其中存在的运营问题等。进行合理的法律法规建设，既能够防止私人资本盲目引入为景区带来的投资风险，又能够保障社会投资人的基本权益和资金安全，从而进一步确保PPP模式在景区开发中较好的发挥作用。

4.4 建立投融资风险预警机制

要重视PPP模式的风险监测与预警控制，增强风险危机处理与风险处置意识，降低风险危机对PPP模式实际运营的负面作用。因此，应重视PPP模式风险的动态监控与管理，适时做出警示与处理，防止风险的发生和蔓延。为了减少风险和危机的不良影响，需要时刻明白旅游景区PPP投资的风险性是时刻潜在的，并且还会在未来的发展当中持续出现变化。所以，要做好对PPP模式运行当中风险全过程的全面监测，正确把握PPP模式的发展和运行情况以及可能出现的危机和问题，合理解决已经出现的和面临的危机，通过实时获取PPP模式在运营不同时期的情况，及时进行不同阶段的分析和记录。及时发现重大问题，并针对PPP模式在运行的不同时期设置相应的风险警示点，确定风险预警中当事人的具体职责。同时，及早评估和预警PPP模式可能存在的经营风险，及时有效制定防范和规避举措，以减少高经营风险在旅游景区的PPP模式出现的可能性，从而防止因为危机风险出现而对旅游景区经营环境造成的不良影响。

4.5 构建利益分配机制，推动PPP模式可持续发展

确立景区开发各方权益分配机制，确定各自权利义务和收益分配办法，保障各自权益。同时，健全经营管理体系，完善旅游目的地的经济发展环境与市场运作模式，进一步优化旅游资产结构，不断创新旅游投资方式与经营模式，逐步形成合乎市场规律的投资机制与收益分配机制，以充分调动各方积极性与创造力，从而实现社会资本投资的最大效益，促进PPP模式的可持续发展。过往旅游景区的旅游开发模式通常容易出现内部产品价格虚高的情况，导致游客在游玩过程中获得较差的旅游体验，与此同时，旅游产品价格的虚高和失真也导致了PPP模式在旅游景区开发过程当中存在的预期获得收益不明确的情况和风险，也为社会资本进入旅游景区增加了一定的阻碍和难度。因此旅游景区需要和政府进行联合，合理设置和规定旅游景区内部产品的价格规制，明确设置价格的浮动区间和预期收益，确保景区内部经营者之间实现畅通交流。在这个方面，政府也需要时刻保持警惕，防患于未然，不断强化相应的监督力度，为维护旅游景区内部的价格和经营稳定提供强有力的执法效力。

5 结语

随着中国旅游业的迅速发展，景区的发展也步入了一个重要阶段。尤其是随着人民生活水平的提高，人们对旅游景区的规模与质量的需求也愈来愈高。在此背景下，政府要注重旅游景区的发展壮大，继续提高服务质量，以更好地适应旅游者的需求。虽然PPP模式的推出对于突破旅游发展资金困境进而增强投资收益和游客竞争力有着重要积极意义，但政府在运用PPP模式的过程中，要重视风险预防，健全管理规章制度，构建风险预警制度，通过科学合理地分享投资收益，有效推动PPP模式在旅游景区发展中的良好运用，进而提高景区整体服务水平，有效推动旅游业的健康可持续发展。