人力资源结构性矛盾下我国教育供给侧改革路径

王海轩,郭 焱

(1.浙江大学能源工程学院,浙江 杭州 310027;2.福州市人力资源和社会保障局,福建 福州 350026)

社会经济发展对各类人才的需求形成人才需求侧,国民教育尤其是高等教育和职业教育向社会提供的各类人才形成人才供给侧。供大于求或供不应求,都将导致人才供给结构性失衡。改革开放以来,我国高等教育实现了由精英化向大众化的历史性跨越。以2022年为例,2022届高校毕业生1 076万人,是2000年的11倍[1],规模和增幅再破新高。每年累积大量高校毕业生未落实就业岗位,每年又有大量新的高校毕业生流入求职市场,再加上近3年新冠疫情对经济增速的影响以及国际社会对中国市场环境的不看好等因素,2022年被称为“史上最难毕业季”。

然而,根据人社部2019—2021年第四季度岗位空缺与求职人数比率来看,该数据不仅逐年上升,并且2021年与2019年相比,第四季度岗位空缺与求职人数的比率增长了0.29个百分比。[2-3]这表明,我国人力资源市场用工需求大于劳动力供给情况不断扩大,社会市场的人才需求与教育体系的人才供给呈现结构性失衡。高校毕业生数量相对过剩与国内劳动力相对短缺的实际情况互为矛盾,不均衡问题日益凸显。因此,有必要全面梳理我国国民教育体系,将高等教育、职业教育体系的人才供给嵌入社会经济发展对人才需求的现实国情,以广大人民群众密切关注的高校毕业生就业困境为切入点,剖析国民教育体系中高等教育、职业教育人才供给存在的问题,从而提出人力资源结构性矛盾下我国高等教育、职业教育供给侧改革的有效路径。

一、我国国民教育体系现状

(一)基本框架

我国国民教育体系分为普通教育和职业教育两大教育类型,其基本框架如图1所示。普通教育是我国国民教育体系的根本,相比职业教育,大众对其认知度最高。普通教育按照教育层次可分为学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。普通教育的培养层次较为成熟稳定且自成一体,可细分为幼儿园、小学、初中、高中、专科、本科、硕士研究生和博士研究生。

图1 我国国民教育体系基本框架

职业教育按照行政隶属关系主要分为两类,一是隶属于教育系统的职业教育体系,二是隶属于人社系统的技工教育体系,两个“同类不同型”(同属职业教育,但并非同型职业教育)的职业教育,通过分工合作共同承担起中国现代职业教育的使命。[4]隶属教育系统的职业教育按照教育层次可分为中等职业教育和高等职业教育,按照培养层次可细分为职业高中、职业专科和职业本科;隶属人社系统的技工教育属于中等职业教育,按照培养层次可细分为初级工、中级工、高级工、技师和高级技师。

(二)取得的成就

2021年,全国共有各级各类学校52.93万所,在校生2.91亿人。幼儿园毛入园率达到88.1%,小学净入学率达到99.9%以上,初中毛入学率始终保持在100%以上,高中毛入学率达到91.4%,高等教育学校毛入学率达到57.8%。[5]2021年,全国共有技工院校2 492所,在校生426.7万人,院校数和在校生人数占中等职业教育的比重分别为25.46%、24.54%,比2000年的占比19.22%、10.91%分别提高了6.24%、13.63%,具体数据见表1、表2。各级教育普及程度达到或超过中高收入国家平均水平,其中,义务教育普及程度达到世界高收入国家平均水平,高等教育实现了从精英化到大众化并即将普及,技工教育已成为我国现代职业教育体系的重要力量。

表1 技工院校与中等职业教育学校数量占比(1)数据由教育部、人社部发布的数据统计而来;中等职业教育包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校。

表2 技工院校在校生与中等职业教育学校在校生总数占比①

二、我国高等教育、职业教育人才供给存在的问题

(一)教育数量供给有待提升

在“高校扩招”大众化政策的推动下,我国高等教育事业实现了快速发展,为社会经济发展提供了大量高学历劳动力。2021年,我国劳动年龄人口平均受教育年限达到10.9年,其中,受过高等教育的比例为24.9%。全国拥有大学文化程度的人口超过2.18亿,劳动力结构不断优化,全民族素质稳步提高。[5]

目前,研究生、普通本专科等各种形式的高等教育在学人数和毕业人数逐年增加,2020年与2000年相比分别增长了3.4倍、8.6倍。然而,2000年在学总规模和普通高校毕业生两者在当年末全国就业人员的占比仅为1.73%和0.14%;经过20年的高速发展,2020年两者的占比也仅为5.57%和1.16%,具体数据见表3、表4。

表3 各类高等教育在学总规模与年末全国就业人员占比情况(2)年末全国就业人员数由人社部官方网站公开数据统计而来;各类高等教育在学总规模、高校毕业人数由教育部官方网站统计而来;各类高等教育在学总规模包括研究生、普通本专科、成人本专科、网络本专科、高等教育自学考试本专科等各种形式的高等教育在学人数;高校毕业人数包括毕业研究生、普通本专科生。

表4 高校毕业生人数与年末全国就业人员占比情况①

如果将高等教育人才供给数据与全国社会经济发展所需就业人员数据进行比较就会发现,虽然我国高等教育人才供给数量和在当年末全国就业人员所占比值均逐年增长,但就整个社会经济发展来看,高等教育人才供给数量严重不足,还有很大提升空间。

(二)教育人才层次有待优化

我国国民教育规模的扩张,很大程度上是在政府主导下由行政力量推动的。随着高等教育大众化、普及化进程而来的,是学历教育的纵向上升。1985—2020年,我国普通高等教育在校生增长了30倍,其中,在校专科生、本科生、硕士研究生、博士研究生分别增长了26倍、17倍、36倍、130倍,增长的具体数值见表5。2022年研究生报考人数达到457万,创历史新高,与2017年相比仅5年就实现了翻番,持续高位增长。[6]与2022届高校毕业生1 076万的规模相比,考研规模将近占一半。这固然与我国社会经济发展需要大量高层次人才相契合,同时更凸显了当下我国人力资源的就业困境。大量人才在校攻读硕士和博士学历,虽有效缓解了社会就业压力,但反过来也造成人力资源的“过度教育”,考公、考编对学历的高要求使人才不得不继续追求学历教育的向上跃迁。近两年,“双一流”考“非双一流”高校研究生“逆流”现象愈显。

表5 普通高等教育各个层次在校学生人数(3)表中1985年数据来源于《中国教育年鉴》,1990年数据来源于《中国教育统计年鉴》,2000年、2010年、2020年数据根据教育部网站公布统计数据整理而得。 单位:万人

对学历教育跃迁的盲目追求,导致高等教育人才供给与社会经济增长对人才需求的严重不匹配,主要表现为两点:一是整体在学年限过长,大量劳动力的资源优势难以转化为生产力。在现行学制下,接受基础教育需要12年,本科毕业已经23周岁,读完硕士一般至少25周岁,读完博士一般至少28周岁。二是受教育者的教育技能和专业优势在劳动力市场中并没有被充分运用。大量研究数据显示,当以个人为标准评价工作所需教育水平时,大量劳动者认为自己实际学历高于工作岗位所需学历。[7]

(三)教育专业结构有待调整

改革开放以来,我国高等教育、职业教育的学科、专业设置一直处于动态调整之中。随着社会产业结构的调整变化,院校的学科、专业设置及招生人数亦随之变化。2022年全国普通高校本科专业布点总数6.6万个,较2012年新增1.7万个、撤销和停招近1万个专业点,每年调整幅度将近5%。[8]学科专业及学科专业种数的变动情况反映出社会经济发展对国民教育的人才需求以及国民教育对社会经济发展需求的适应性和结构性调整。

据报道,公共事业管理专业在2017—2021年期间被83所大学裁撤。但20年前,公共事业管理是高校竞相开设的热门新专业,仅2000—2001年,开设院校就从57所翻番至132所。[9]这从侧面反映了我国高等教育、职业教育在学科专业的设置上存在较为随意和相对滞后的问题,主要体现在三个方面:一是盲目追求学科专业的“大而全”,专业型学校纷纷转为综合型学校;二是不顾学校自身的办学条件,盲目开设所谓“热门”专业;三是没有以市场为导向,重理论轻实践,重学术轻应用,学生在校内学到的知识和技能与社会实际需求脱节。

近年来,因社会经济发展对人才吸纳能力有限,很多大学生毕业找不到工作,高学历人才尤其是硕博研究生低就业屡上热搜,引发社会争议。其主要症结就在于我国高校的专业课程设置有问题,培养出来的人才不能立即满足劳动市场的需求。

三、人力资源结构性矛盾困境下我国教育供给侧改革的有效路径

社会经济发展对国民教育人才供给侧的要求主要包含人才数量和人才质量两大方面。一般来说,人才数量取决于国民教育的规模,人才质量取决于国民教育的水平。社会经济发展对于国民教育的量性(规模)诉求和质性(水平)诉求是均衡统一的。[10]党的二十大报告强调:“要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动,加快建设教育强国、科技强国、人才强国。”[11]在此时代背景下,国民教育尤其是高等教育、职业教育作为现代人才的“培养皿”,必须重视教育的外部规律,关注社会经济发展对人才的需求,力求人力资源结构性供需平衡。

(一)规模控制:推动教育总体规模与社会经济增速相匹配

对于我国现阶段“知识失业”“过度教育”等现象,已有研究表明,出现这种现象“并不完全意味着高等教育规模的发展已经超出了市场需求,这种现象在很大程度上是我国经济转型时期制度安排的特有产物,具有结构性和转型性的特点”[12]。从千人注册研究生数及产业结构对研究生人力资本的需求可知,我国研究生教育在稳定规模的同时存在结构性增长的空间。[13]这表明,虽然我国高等教育已经大众化,但与发达国家的高等教育水平和规模相比,还有很大的发展余地。

党的二十大强调:“实施科教兴国战略,强化现代化建设人才支撑。”[11]这就需要努力推进教育与社会经济增长速度相匹配,从追求教育绝对规模的单纯扩张向教育相对规模的结构性增长转变:一是要继续扩大高等教育总体规模,加快推进义务教育后(初中教育以后)实行普职分类教育,持续巩固专科教育(包括普通专科和职业专科)的基础地位,进一步夯实本科教育(包括普通本科和职业本科)的主体地位,通过提高劳动力中受过本专科教育的数量,完成人力资本的梯度升级。二是要加快建设高质量教育体系,统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新,推进职普融通、产教融合、科教融汇,优化职业教育类型定位。立足我国普通教育、职业教育并行发展的现实基础,《中华人民共和国职业教育法》自1996年施行以来,于26年后的2022年进行首次修订,不仅从立法层面确立了职业教育在我国国民教育体系中的地位,又从制度层面明确了各职能部门的职责范围,在促进职业教育体系与普通教育体系对接融通上具有举足轻重的作用。

(二)顶层设计:建构科学有效的新型现代高等教育、职业教育体系

按照筛选理论,教育的筛选功能在于高能力的人与低能力的人能够达到分离均衡,所以受多少教育并不重要,重要的是在竞争中教育的相对位置。[14]我国高等教育和职业教育发展存在办学定位不清、发展趋同、特色淡化等问题,导致教育供给质量不高、毕业生社会适应能力较弱。为了提高就业市场中竞争的相对优势,占据靠前的相对位置,毕业生不得不追求学历教育的向上跃迁,过度教育程度加剧。高等教育的学历晋升趋势与社会经济发展对人力资源的需求产生割裂。

改革开放以来,我国国民教育变迁的整个历程表明,高等教育和职业教育的改革与发展是在政府主导下实施和实现的,教育和社会经济的改革与发展之间的联动机制在于政府主导。这就需要从顶层设计并建构一套科学有效的院校分类体系:一是要引导各类院校各安其位、各司其职,学术型高校专注科研,应用型院校专注实践。“不同类型、不同层次的高校有着不同的使命、愿景、定位、目标和功能,只有科学合理的类型层次设计和系统的发展政策”[15],才能满足社会经济对多类型、多层次人才的特定需求。二是要调整高等教育院校结构设置,加快建设结构合理、定位清晰的研究生教育体系,推动研究生教育向“高精专少”方向发展,通过缩短适龄劳动力的整体在学年限,避免适龄劳动力不必要的过度教育,促使其积极投身社会经济建设,加快人力资本的效用转化。

(三)结构优化:强化高等教育、职业教育与就业市场、产业结构互动

“高等教育供给侧改革,其实质就是要消除无效、低效供给,加大有效、高效供给,通过优化高等教育结构,提高人才培养质量,满足社会需求。”[16]从长期来看,解决就业难问题的根本在于经济发展;从近期看,强化教育与就业市场、产业结构互动是一条捷径。根据人社部发布的每季度全国招聘大于求职“最缺工”的100个职业排行榜,我国制造业缺工状况较为突出。预计2025年中国制造业十大重点领域人才缺口率高达48%[17],技能人才尤其是高素质技能人才的缺乏成为制约我国制造业转型升级的瓶颈。

对人才尤其是高素质技能人才的高需求,需要准确把握教育的本质属性。“职业教育是面向市场的就业教育”[18],要坚持教育面向市场、促进就业、服务发展的基本方向,进一步强化教育与就业市场、产业结构的互动:一是以就业和社会需求为导向,充分发挥市场在公共教育资源配置中的引导作用,紧贴市场和就业趋势,从招生途径、学校规模、教育经费、师资队伍等方面,强化对具有特色的应用型院校的支持和投入力度,提高应用型教育在国民教育体系中的比重。二是以产业结构调整为依据,推行产业规划和人才需求发布制度,动态调整学科专业设置,不但要强化应用型教育的普惠功能,还要强化其优质供给功能以保证学以致用、优学优用,为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供强有力的人力资源支撑。