美国智库中的“澳英美三边安全伙伴关系”:威胁认知、战略设计与中国应对

薛 亮

(南京大学国际关系研究院 南京 210023)

0 引 言

在拜登政府任期内,美国已将中国界定为需要通过投资于新的竞争方式来加以战胜的“美国唯一的竞争对手”[1]。作为强化对华军事威慑和提升战略竞争的集体能力并最终试图“竞赢”中国的重要一步,“澳英美三边安全伙伴关系”(以下简称AUKUS)于2021年9月宣告建立,并不断取得进展。直至2023年3月,美、英、澳在18个月磋商期后,确定AUKUS核潜艇项目实施的“最佳路径”,商定“三步走”计划,旨在未来几十年“加强印太的威慑和稳定”[2]。

在此过程中,美国战略界始终保持对该项安全合作的高度重视,并集中体现在相关美国智囊和智库的连续性专题研究与讨论中。其研讨聚焦在威胁认知、战略设计和未来前景等方面,并不断被美国政府付诸政策实践,充当遏制中国的“排头兵”。因此亟须中国密切关注,并结合其重点和难点,对如何予以全局性、针对性地应对和防范进行前瞻性思考。

1 研究对象及文献概况

1.1 代表性的智库样本择取

本文选取了10所从事大国间战略竞争研究的美国代表性智库,作为研究样本来源,他们分别是战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)、传统基金会(Heritage Foundation)、哈德逊研究所(Hudson Institute)、新美国安全中心(Center for a New American Security,CNAS)、兰德公司(RAND Corporation)、美国企业研究所(American Enterprise Institute,AEI)、威尔逊中心(Wilson Center)、对外关系委员会(Council on Foreign Relations,CFR)、布鲁金斯学会(The Brookings Institution)和哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心(Belfer Center for Science and International Affairs)。选取他们是综合考虑了全球整体影响力、安全领域影响力和相关成果产出情况等要素的结果。首先,作为享誉全球的顶级智库,他们全部被收录在宾夕法尼亚大学《公共政策研究智库2019》的“世界范围内顶级智库”或“美国顶级智库”(前20名)及《2020年全球智库指数报告》的“2020年世界范围内顶级智库”名录中[3]。其次,以CSIS为首,他们在国际安全领域长期深耕,是“防务与国家安全”(Defense and National Security)类别的代表。再次,他们对本文主要研究对象AUKUS开展了长期的跟踪和研讨工作,并汇聚专业研究者、政府官员和前政要及军事人员,形成了较为丰富和高价值的成果。

1.2 代表性研究成果概况

笔者在上述10所代表性的智库的官网上以“AUKUS”为关键词、以“相关度”为优先进行检索,甄选出自2021年9月三国宣告AUKUS成立以来的相关文献,并从中遴选出代表性文献共30篇。其中,CSIS有12份,Heritage Foundation有5份,AEI、Brookings、CNAS、Hudson Institute和RAND各有2份,Belfer Center、CFR和Wilson Center各有1份与AUKUS直接相关的研究成果(见表1)。

表1 10所代表性的智库的研究文献及作者情况

经初步分析可以发现:从报告主题来看,他们集中于对AUKUS的战略设计、项目功能和风险挑战的讨论,并被逐步纳入到政府的政策实践中。从作者背景来看,他们在CSIS任职者较多,同时,又有着丰富的国防、安全、外交部门及军方、议会和高校的履职背景,并主要来自于美、英、澳三国,为AUKUS的政策咨询提供了强大的跨国家、跨领域和跨部门的专业支持。从发布时间看,他们多围绕AUKUS的阶段性进展,尤其是在三国首脑确定核潜艇项目“最佳路径”时达到高峰,显示出其讨论的前沿性和务实特征,并面向未来,具有进一步开展深入分析的价值。

2 美国代表性的智库对AUKUS的主要认知

2.1 对AUKUS应对威胁的认知

他们认为,AUKUS的威胁认知是相当明确的,即“应对不断上升的中国威胁”[4],特别是中国海军能力的快速提升、在南海和台湾问题上对主权的捍卫以及在未来“争夺美国在国际秩序中的领导地位”。对美、英、澳而言,中国分别是“唯一的竞争对手”“划时代的系统性挑战”和“经济胁迫与政治干预者”,需要予以强有力地集体应对。

此种威胁认知的变化使美英下定决心通过开展AUKUS合作来发挥最亲密盟友的不对称优势和美国在技术与海军能力上的领头作用,试图在“未来五年内”及之后的关键时期,威慑和阻止中国统一,在围绕南海的“基于规则的秩序”竞争中获胜[5],遏制中国崛起并维护以美国为首的霸权秩序、英国的全球大国地位和澳大利亚对区域安全的掌控权。

总之,美国代表性的智库认为,AUKUS将用于向中国和周边国家发出强力信号,展现相对中国的集体军事优势并且“威慑和击败中国”[6]。

2.2 对AUKUS战略设计的论述

美国代表性的智库对AUKUS的战略设计主要围绕合作架构、执行计划、阶段目标、情报支持、制度改革、外部协调等方面展开。

2.2.1合作框架与实施计划

在合作架构上,AUKUS被寄予能够迅速发展一种威慑中国的强有力方法,并在未来十年向后带来持续性优势的“厚望”。因此,其包含两个基本支柱和多个合作层次,即核潜艇支柱(支柱1)和包括高超声速和反高超声速、人工智能、机器学习、网络、量子、太空领域在内的先进能力支柱(支柱2),以及信息共享、科学和技术合作、军工的整合、军事互操作性和深度合作模式等层面[7]。

就其实施而言,与他们所认知的阶段性“中国威胁”相对应,AUKUS的分阶段规划被认为是明智的。首先,在发起后18个月的第一项任务是制定一个可实现的、及时的、基于良好工程的路线。这在2023年3月已经达成,并体现为第一阶段澳方人员加入美英潜艇工业基地、美英对澳开展定期港口访问并于2027年在西澳大利亚州建立“西方潜艇轮换部队”;第二阶段澳方在30年代陆续从美国购买约3艘弗吉尼亚级核潜艇;第三阶段结合英国核潜艇核反应堆和美国的弗吉尼亚级技术和武器系统,在40年代初前向澳方交付“SSN AUKUS”核潜艇的“三步走”计划。其次,重点关注在高超声速导弹、量子计算、人工智能和网络安全等其他先进能力领域合作。其中,AUKUS水下自主系统项目(AURAS)试验计划在2023年进行;AUKUS量子协议(AQUA)将在2025年前进行技术整合;AUKUS人工智能合作的早期工作重点是适应“竞争环境”;同时,AUKUS被认为将在核潜艇服役前,优先开发高超声速导弹、无人攻击飞机和进攻性网络能力等非对称性资产[8]。

2.2.2执行建议与配套措施

为此,他们建议三国秉持坚决态度,迅速建立一条通往澳大利亚核潜艇的不可逆转的途径,包括开始建造并且在10年内交付第一艘核潜艇,利用美澳投资来大规模升级潜艇工业基地,以维持海军核资产的态势。通过派遣美国核潜艇高频率访问澳大利亚以及在美英潜艇上部署澳方人员,高效培训人员以尽快熟悉核动力安全和运行的高工程标准。作为协调机构,美国海军反应堆项目(NR)可以在澳建立办事处,三国也可探索建立联合国防高级研究计划局(AUKUS DARPA)[9]。继之,在2027年前完成美英核潜艇在西澳的长期驻扎和轮换部队的组建来迎接“与中国关系可能最紧张的时刻”。同时,核潜艇计划仅仅是对抗中国的一部分,还应包括在澳部署美国的核能力平台例如战略轰炸机,以及其他先进能力如美国正在研发的高超声速技术以及自主水下运载技术在澳大利亚或与其联合开发。长期而言,应将该合作编纂成法律以从中长久受益。这也意味着,该合作框架可以成为与其他重要盟友在新的伙伴关系下开展特定功能合作的开始[10]。

同时,在配套支持措施上,他们认为还需要更为深入的情报合作、出口管制改革和对内对外协调。他们建议,与澳大利亚共享海军核动力推进信息需要在双边和“五眼联盟”的“非常牢固的情报和信息共享关系”基础上创建一个新的AUKUS分类标准,引进美国的优势资源和各自的监视技术,并在数据隐私和安全标准及供应商选择方面达成一致,以在三国间同时分享核机密和常规系统信息[11]。这也需要包括《国际武器贸易条例》(ITAR)修订和“国家技术与工业基地”(NTIB)扩展在内的美国出口管制体制改革的支持。他们认为,最高政治层必须积极介入,促使国务院、国防部和国会共同发挥作用,在ITAR和NTIB下实现对亲密盟友的豁免。目前,主要通过支柱2撬开窗口,“在进一步推进支柱2之前,对美国技术共享法律进行改革”[12]。为了减少外部压力,他们建议三国应重视强调AUKUS“不是核扩散问题”的定性,与国际原子能机构密切协调,并争取获得更多盟友的支持,以此规避外界对其违反《不扩散核武器条约》的指责,并树立一个重要的先例。

2.3 对AUKUS目标功能的预期

通过上述对AUKUS的战略设计,美国代表性的智库期待AUKUS能够直接或间接地实现在军事、政治、经济、外交等方面的多重目标。

首先,AUKUS合作将可以获得一支能够在印度—太平洋的广阔海域进行长距离操作,具有先进的声纳和战术系统和更大的武器库空间的核潜艇前沿舰队,提高联盟对抗中国人民解放军海军的水下能力[13]。同样,在高超声速进攻中保持对等的重要性是讨论中反复出现的主题。AUKUS将助力开发可靠的高超声速打击武器,以降低中国的先发优势。在整体的先进能力领域,AUKUS也被设定为一个“技术加速器”,通过推动技术融合、提升产业能力、深化战略协作[14],来赢得与中国的技术竞争。

其次,AUKUS合作可以在产业技术等方面带来一定的“溢出效应”。借助AUKUS这一重要抓手,可以尝试清除横亘在美国与关键盟友进行技术分享之间的制度性障碍,从而在量子计算、定向能武器、导弹防御、人工智能和机器人技术以及其他领域与盟友启动新的合作。同时,AUKUS也被认为会对其他先进制造业和经济领域产生溢出效应。AUKUS将打造南澳的工业中心、使三国军工企业受益,并带来诸多就业岗位,给予资本、地方和民众以切实好处,减少国内政治阻力[15]。

最终,AUKUS旨在增强美国的“一体化威慑”战略和“印太安全架构”,并进一步遏制中国。“一体化威慑”是拜登政府国家安全战略和国防战略的关键概念,旨在通过“全政府”“跨领域”“跨区域”“跨冲突域”和“联合盟友”的方式量身定制地威慑竞争对手[16]。AUKUS被认为将在其中发挥关键作用,尤其是在和平时期与中国围绕南海展开规则秩序竞争,以及在台海紧急情况时阻止中国。通过发出明确的信号,其妄图让中国认识到统一“变得不那么有吸引力”,并向周边国家施压。这也将与“美日+”等“小多边”机制共同朝着在“印太”区域强有力地实施一体化威慑迈进[17]。

2.4 对AUKUS战略风险的讨论

美国代表性的智库同时认识到,AUKUS的实施和寻求理想目标并不会一帆风顺,其战略设计中也蕴藏着战略风险,甚至可能“使中国受益”。

首先,AUKUS的战略设计存在成本和协调的问题,有可能陷入类似法国潜艇项目以及2011年美国海军陆战队驻澳大利亚“达尔文海军轮换部队”曾经的“成本和延误陷阱”[18],即在旷日持久的成本分摊谈判过程中,分歧逐步扩大、政治共识日益消耗并受到外部影响,最终自废武功。他们一致认为,该项目到2055年预计将耗费逾2400亿美元,并且需要大量的专业技术人员,而目前的资金和人力状态不足以保证其顺利实施,加之美国目前的造船效率和就业状态、英国的军工状况和经济表现,其履约前景存疑。同样,2023年4月发布的澳大利亚《国防战略评估》也未能很好地回应这一问题[19]。此外,协调的问题同样紧迫,这集中体现在美国《国际武器贸易条例》对AUKUS的限制中。他们认为,目前对出口先进军事技术持以相对保守态度的美国出口管制制度不适应战略竞争的时代,而复杂的官僚运作也增加了有效改革的障碍。其中一个重要症结还在于,AUKUS需要先进的新兴领域的军工企业的参与,而现有体制实质上会危及企业未来的生存能力和商业销售[20]。这在现阶段的美国内部政治生态下恐难以获得迅速有效地解决。

其次,在战略目标上,他们担心AUKUS和其所要威慑的对象之间存在时间差、意愿差和能力差,从而事倍功半甚至功败垂成。第一,他们大多认同美中战略竞争中风险最大的时期可能是“从现在到本十年末”的论断,而AUKUS在能否快速形成威慑力上尚有不确定性,因此存在“时间滞后”。对此,其建议美国及其伙伴最大限度地做好防御准备,同时最大限度地减少直接挑衅,并管理好两者间的张力[21]。第二,他们怀疑AUKUS三国在对核心利益的认识上以及干预中国台湾问题的意愿上存在不一致性。尤其是,作为“澳大利亚的主权资产”,不应假定其必然参与一场涉及中国的重大冲突。他们建议,美国应进一步加强与澳大利亚就AUKUS将关涉台湾突发情况的讨论[22]。第三,他们忧虑三国在相关准备上的能力不足,主要是澳方在短期内掌握核管理等技术性难题、美国达到预期要求的潜艇制造与先进技术突破的能力和英国受到经济表现阻碍及干预乌克兰局势而受到影响的交付能力,以及相关的人力挑战[23]。

再次,考虑到AUKUS将挑战国际核不扩散规范,他们担忧AUKUS在与周边区域和国家的交往中产生互动问题,由此需要付出额外成本并可能减损预期功能。AUKUS由于违背了《不扩散核武器条约》关于核转让“用于和平用途”等相关规定,受到诸多发展中国家的质疑。主要包括东南亚和南太平洋在内的周边区域国家和组织相继对其表示批评和敦促,暴露出AUKUS可能影响其成员国与关涉战略竞争的关键国家之间的关系。东南亚和南太平洋建立各自的“无核武器区”的努力也很可能会扰乱美国的战略部署并限制AUKUS功能的行使。加之,美国目前在融入该区域的政治经济方面不甚理想,尤其是美国对“贸易准入”的开放性不够。因此,他们对AUKUS与周边区域国家和国际社会的长期和全面的互动关系和前景也存有忧虑[24]。

总之,上述战略风险都会影响AUKUS的前景,并且将与“至少在三个国家获得持续的政治支持三十年”的高要求相互作用。

3 总结与中国对策

从上述论述中可以获知,第一,美国代表性智库在对AUKUS的研究和讨论中始终将中国作为“威胁来源”和“威慑对象”,并在对AUKUS的战略设计中就其合作框架与实施计划、功能预期与战略风险等方面形成了高度共识,而并未随党派和意识形态偏好产生明显的分野。这种共识固然有利于中国把握AUKUS及其背后的美国威慑战略动向,但也值得中国予以高度警惕。这预示着,在未来一段时间内,美国对华强有力的威慑战略,包括对AUKUS机制的部署,仍会以“一体化威慑——印太——AUKUS”的架构稳步推进。在此过程中,美国代表性的智库发挥着重要作用,并形成CSIS与澳大利亚战略政策研究所(ASPI)、CSIS与美国海军协会(USNI)、CNAS与ASPI和伦敦国王学院大战略中心(CGS)之间主要围绕AUKUS进行的“1.5轨”政策对话机制。对其予以长期关注和研究显然具有重要意义。

第二,美国代表性智库的研究与讨论反映了,AUKUS将以阶段性的规划部署对其所认知的威胁和威慑对象予以不同阶段不同侧重的“量身定制”地威慑。其矛头所指主要是西太平洋区域的中国海上军事发展,并以南海为前沿地带。现阶段,其工作重点是在西澳建立“西方潜艇轮换部队”并在高超声速等先进能力领域取得突破,同时对“印太战略”起到强化作用并对区域国家释放强烈的决心信号,从加强国防科技建设、提升“拒止性威慑”和巩固亚太盟友关系三个方面威慑和冲击中国的周边战略部署[25]。就此,美国国务院、国防部和国会将会加紧审查出口管制制度改革议案。而美国、英国和澳大利亚会在“五眼联盟”经验基础上形成更高标准的密切情报合作[26]。但与此同时,相比于美智库,美政府在公开场合尽量淡化相关战略风险,并强调其“战略机遇”和价值观因素,回避关于美国应开放国际贸易市场准入的建议,并且对AUKUS的“扩容”持以更谨慎的态度。这些都需要中国留意并进行针对性施策。

第三,尽管美国主导AUKUS稳步取得进展,但其仍存在诸多不确定性,正如美国战略界对美中战略竞争将是一场拉锯战的认知一样[27],AUKUS也同样是一场“马拉松”。对此,中国应沉着应对。在国家内部,应在总体国家安全观统领下,统筹发展与安全,在科学技术创新、战略情报评估、威慑能力提高及相关专才培养等方面不断发展。在国际关系上,结合讨论中的战略风险,中国当前与澳工党政府开展经济合作与外交协商仍然意义重大。基于此,在相互尊重主权和照顾彼此核心利益关切上形成进一步共识尤为重要。在全球和区域合作上,中国应坚定维护以《不扩散核武器条约》为基石的国际核不扩散体系,积极支持有关地区国家建立无核武器区;支持和完善以东盟为中心的地区安全合作机制和架构,秉持“东盟方式”;支持太平洋岛国为应对全球性挑战所作努力,落实其《蓝色太平洋2050战略》[28]。这将对某些国家不顾世界和平与发展的正义事业而强行推进AUKUS等阵营对抗活动形成有力的道德和舆论钳制,推动国际社会携手为动荡变革的时代注入更多稳定性和确定性。