印度智库对华政策认知与中国应对分析*

王祥宇

(复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433)

0 引 言

印度自建国以来,外交政策制定一直由总理办公室和国家安全委员会负责,除了极少数具有政治影响力的智库领导人,印度其他智库对外交政策产生的影响微乎其微。随着印度日益深入参与地区和全球事务,政策制定部门对专业人才需求量增大,由私营部门资助成立的智库兴起,国防和外交政策类智库逐渐由边缘化角色转变为政策制定的参与者。莫迪政府首次执政后,将智库视为叙事的构建者和推动者,可以帮助支持印度成为全球大国[1],曾拥有政治精英身份的领导层、国内知名知识分子因此有了更多契机担任国家安全委员会顾问,为政府决策提供专业性知识服务。也正是在莫迪执政后,印度开始重视与智库合作制定对华政策。外交部政策规划和研究部不仅考虑聘请外部专家,而且还鼓励精通中文的智库研究人员加入政府智囊团。那么莫迪二次执政后,印度智库界的对华政策辩论呈现出什么样的图景?将是本文重点回答的问题。

1 智库机构与文献样本选取

1.1 智库机构选取

近年来,印度智库发展迅猛,在数量上位居全球第二,国际知名度日益提升。作为印度民主政治的象征,印度智库活跃在政界、高校与媒体界,通过与担任咨询顾问、承接政府研究课题、为总理建言献策、引导国内舆论等方式,直接或间接影响政治决策。本文选取的代表性智库机构有9家,分别是印度中国研究所(Institute of Chinese Studies,ICS)、金奈中国研究中心(Chennai Center for China Studies,C3S)、观察家基金研究会(Observer Research Foundation,ORF)、印度政策研究中心(Center for Policy Research,CPR)、辨喜国际基金会(Vivekananda International Foundation,VIF)、马诺哈尔·帕里卡尔国防分析研究所(Manohar Parrikar Institute for Defence Studies and Analyses,MP-IDSA)、印度三军协会(United Service Institution of India,USI)、布鲁金斯学会印度中心(Brookings India)、卡内基国际和平研究所印度中心(Carnegie India)。

选取以上智库机构的缘由主要有三个方面:首先是全球或区域范围的知名度。根据美国宾夕法尼亚大学“智库与社会公民项目” 2020年的数据显示,印度这9家智库中,有2家全球综合排名(不包括美国)位居前50名,分别有5家在中印日韩四国智库排名中位居前30名。其次在印度国内的影响力。以上9家智库均为印度国内顶尖涉华智库,研究团队汇集印度国内军政两界政要和知名学者,有些智库与印度政府、军方保持着密切联系,通过单向“旋转门”机制间接影响政府决策;还有一些智库与印度商界、媒体合作,以设置、分析议题方式引导国内民众对华认知,自下而上地塑造政府对华政策议题的排序。再次是涵盖不同类型智库。经费来源很大程度上决定了智库研究的独立性,笔者主要按照智库经费结构这一指标划分智库类型,在选取的9家智库中,官方智库1所、半官方智库1所、民间智库7所。从智库类型的比例看,民间智库占比超过一半,另外1所半官方智库用于平衡官方与民间智库的立场,该组合在一定意义上能够真实反映印度智库的多元观点。最后是具有较高的专业性。以上多数智库聚焦中印关系、印度对华政策,并开设中国项目研究,发表了大量形式多样、内容丰富的研究成果。而且这些涉华智库或是与中国智库定期交流,或是研究成员曾在中国留学、工作过,对华政策研判有着较高水准。

1.2 文献样本选取

笔者从这9家印度智库中输入“India-China relations”、“Indian policy towards China”、“Indian foreign policy”、“China-India-US relations”四组关键词,时间范围限定于2020年2月至2023年1月,切换检索筛选出文献共计23份。如表1所示,印度中国研究所5份、金奈中国研究中心2份、观察家基金研究会7份、德里政策小组2份、辨喜国际基金会2份,政策研究中心、布鲁金斯学会印度中心、卡内基国际和平研究所印度中心、马诺哈尔·帕里卡尔国防分析研究所、印度三军协会各1份。由于印度中国研究所与观察家基金研究会专门开设了中国研究项目或专栏,涉华研究出产量远高于其他智库机构,因此本文在这两家智库选取的文献居多。

本文的文献样本有简评、新闻、智库报告,从标题来看,聚焦中印关系的综合性文献有5篇,印度对华战略或政策的文献有5篇,印度在不同领域的对华政策散见于涉华议题的专项性研究中,而这类文献占多数。文献议题涵盖大国战略、军事安全、经贸关系,既包括中印关系中的边界问题、周边地区控制权、南海争端、印度洋安全传统议题,也涉及“印太”战略、经济脱钩、“一个中国”政策新兴热议话题,详尽展示了印度对华政策的全貌。

另外,经笔者梳理,发现文献作者都有着十分契合的研究专长(见表2),部分作者还有着具有知名度的职业背景和任职经历。按照作者履历划分,文献作者可分为三类群体:第一类是前职业外交官。这类作者拥有丰富的外交谈判实战经验,卸任后仍然通过公开演讲、发表政策评论、接受新闻采访、著书立说等方式活跃在公众视野,影响政府决策。而且常年驻外的经验使其对他国有更多的了解,在印度国内享有较高的权威性。例如,希夫尚卡尔·梅农(Shivshankar Menon )、维杰·戈卡莱(Vijay Gokhale)、纳林·苏瑞(Nalin Surie)曾担任印度驻华大使,采用这类作者的观点能增加文本的客观性。第二类是国家安全委员会成员与军队将领。印度国家安全委员会是直接为印度政府提供安全与外交政策建议的重要机构,其成员马诺基·乔希(Manoj Joshi)、萨蒂什·钱德拉(Satish Chandra)提供的观点能够真实反映印度决策部门的偏好。本文还结合了印度陆军训练总局局长拉吉夫·巴拉(Rajiv Bhalla)、陆军军官苏桑特·辛格(Sushant Singh)、退役海军准将德什穆克(SL Deshmukh)、国防武官拉利特·卡普尔(Lalit Kapur)部分军方观点。第三类是印度学者。印度学者是中印之间开展公共外交的重要纽带,他们通过参与研讨会、来华访学等交流方式,了解中国智库界和学界看法,引导国内政府和民间的对华认知。而且,这些学者大多曾是印度国内或国际知名媒体的记者、编辑,擅长追踪热点事件引导舆论。第四类是政策企业家。政策企业家在国内外拥有强大的商业人脉网络,在产业界、社会团体与政府部门都有影响力,一般通过组建宣传团队、创办咨询公司、与政府机构合作等路径影响政策。例如,拉维·布塔林甘(Ravi Bhoothalingam)印度国内专注中国商业服务的玛纳斯咨询公司创始人兼董事长,与中国商业、文化协会往来,也是孟中印缅经济走廊联合研究小组提名人,以及与印度政府保持密切合作的国内最大商业协会——工业联合会中国核心小组成员。

表2 文献第一作者研究领域与任职经历情况简介

2 印度智库对华政策的共识与分歧

本文选取的样本文献集中讨论印度对华战略调整、军事安全与经济政策三个领域,经笔者整理发现,文献作者在对华战略方向、军事安全领域形成共识,而在对华战略手段、经济政策领域的分歧明显。

2.1 印度智库对华政策认知的主要共识

一方面,战略上联美制华。大多数作者分析印度对华政策时涉及美国因素,且这一比重逐渐上升。多数学者认为中国崛起对印度周边安全和地缘政治影响力构成威胁,印度对华政策从接触调整为牵制。鉴于与印度与中国实力上的不对称,印度需要通过加强印太伙伴关系,特别是与美国及其亚洲盟友加强安全合作,以更好地应对中国[2]。在战略实施框架方面,印度积极在美国“印太”战略中扮演牵制中国的角色,借助在四国机制框架内协调对华战略共识与政策,邀请法国、新加坡、印度尼西亚等非四国机制成员参加马拉巴尔演习,在四国机制平台提升反华能力。防务合作方面,印度在与中国竞争中的关键缺陷是热核能力,而与美国加强防务合作,能够帮助印度弥补遏制中国军事实力的缺口[3]。不仅如此,印度需要重新审视“一个中国”政策,积极与美国协作打香港、新疆、西藏和台湾牌,尤其是在对台政策上与美国保持一致,并动员更多国家支持台湾,例如与七国集团共同支持台湾在国际机构中的观察员地位,以及与台湾建交,开展正常的政治、经济和文化往来。总之,主张联美制华的观点认为,印度在美国对华战略遏制中处于前线地位。

另一方面,军事上倾向于采取机会主义与冒险政策。在中印边界问题上,文献样本的大多数作者认为过去三十年里奉行“搁置争议”已宣告失败,需要诉诸新政策来对付中国。哈什·潘特、马诺基·乔希、萨蒂什·钱德拉、维杰·戈卡莱、纳林·苏瑞一致认为,印度可以利用中国极力避免全面战争的心理,利用实控线问题迫使中国付出政治成本,主要采取向中国施压划定中印边界实控线、沿着实际控制线大幅提升军事能力等策略。这表明印度在中印边界问题上的战略机会主义倾向明显,军事上偏好冒险主义。萨蒂什·钱德拉进一步建议,一旦中印发生热战,印度可以利用四国机制的军事潜力对抗中国。在与中国的地缘政治竞争上,马诺基·乔希、哈什·潘特为遏制中国在南亚、印度洋的战略投射能力,认为在对华策略上宁可冒着激怒中国的风险,也要开展更大的外交和军事行动。值得注意的是,上述文献作者共同指出,印度对华军事政策应极力避免陆地战争。

2.2 印度智库对华政策认知的主要分歧

文献作者讨论对华政策的分歧点主要在于对华战略手段,产生了偏离不结盟、平衡战略、对冲战略、对华接触四种看法。

首先,偏离不结盟战略成为主流观点之一。部分作者认为,印度在近些年对华博弈中屡屡受挫源于固守不结盟政策,因此该原则使得印度丧失了对华战略讨价还价的筹码和灵活性,印度有必要与印太地区民主国家建立战略联盟。模棱两可和混乱总是符合大国的利益——在这种情况下符合中国的利益[4],赫曼特·阿德拉卡[5]甚至指出,美国撤军后,中阿巴三国加速联合背景下,印度被迫卷入地缘政治竞争中,亟需放弃不结盟战略。其次,主张战略平衡的作者认为,印度需要借助大国力量保护其地缘势力范围,平衡中印之间不断变化的竞合状态,但并不意味着印度会采取公然对抗中国的政策。基于此,印度应与美国保持一定距离,不甘愿做美国对抗中国的“棋子”,不将印太地区视为一项战略或一个由有限成员组成的俱乐部,而是与印太地区其他志同道合的国家合作,防止任何单一大国主导该地区[6]。如果不承认中国附近海域、印度洋和西太平洋的不同地理、安全问题和解决方案,自由开放的印太地区将无法实现[7]。在实施手段方面,部分学者主张发展多元化的军事合作关系,包括俄罗斯、环孟加拉湾和环印度洋联盟国家。再次,萨蒂什·钱德拉[8]强调多管齐下的对冲战略,建议印度利用经济、外交、舆论信息战等组合拳制衡中国,该战略意味着印度必须迅速提升军事和经济能力,缩小与中国的实力差距。最后,主张对华接触的作者认为, 印度并没有真正从中美贸易和技术战中受益,也没有从中印领土和军事摩擦中受益,中印仍然有深化伙伴关系的空间。

经济领域,文献作者持有三种不同观点。一部分作者主张对华经济脱钩,这种观点认为,印度对华脱钩虽然会在中短期内造成损失,但从长期看对印度的影响非常有限。就具体而言,印度对内可采取监管中国投资、打压中国企业以及进口替代战略,对外与印太伙伴联合以及参与制定国际规则加速世界范围内的对华脱钩。另一部分作者主张部分脱钩。此观点强调,鉴于中国经济在全球供应链中不可阻挡的中心地位,美国、欧盟或日本的经济能否实现重大脱钩尚无定论,而且,印度无法承受完全对华脱钩带来经济损失,完全脱钩是没有必要的[9]。有作者建议有选择地对华脱钩,且与中美脱钩方式保持一致[10]。还有一部分作者主张“接触+竞争”政策,强调进行经济改革增加印度制造业的竞争力[11],或者与中国保持经济接触的同时,分阶段减少对华商品依赖,进而实现印度制造的目标[12]。

3 印度智库对华政策认知形成的原因

3.1 印度智库对华政策共识形成的原因

第一,印度智库机构政治化。印度国内多数智库以公共目的导向、独立研究著称,外交政策类智库影响决策实则通过官员单向流动的单向“旋转门”机制。国防分析研究所、辨喜国际基金会、金奈中国研究中心、德里政策研究所、政策研究中心、印度三军协会、观察家基金研究会的创始人或领导团队大多都曾担任过政府或军队要职,莫迪总理再从这些机构的领导人中挑选担任国家安全顾问、首席秘书等。外交政策类智库研究独立性弱这一特质在莫迪执政后进一步强化。莫迪执政后加紧了外国资金捐助国内非政府组织的监控,然而印度民间智库很难获得外交部资金支持,反向迫使在项目申请、政策评论方面向官方靠拢,寻求生存空间。2020年,观察家基金研究会在美国华盛顿成立分支机构,由印度外长苏杰生之子德茹瓦·苏杰生(Dhruva Jaishankar)创建并担任执行董事,旨在加强印美在印太地区的政策协调。不仅如此,印度智库的观点发布受政府严格监管。为统一国内智库政治态度,印度政府严格把控研究人员涉华言论。例如,中国研究所作为涉华研究的主要机构,在2017年中印关系恶化后,因不认同印度对华政治立场而被削减资金支持。简而言之,在涉华问题上,印度智库基本在符合“政治正确”的标准下开展业务。

第二,印度教民族主义的价值取向。印度教民族主义与现实政治结合,对内衍生出印度教徒为主体的国家观,将领土统一与印度教相结合[13],对外战略思想强调硬实力,鼓励印度主动出击追求国际体系中的位置和声望。在对华认知上,早在印度独立之前,印度教民族主义者就非常忧虑中国入侵西藏和喜马拉雅山地区。正如印人党主席拉姆·马达(Ram Madhav)指出:“印度面临的长期威胁并非来自泛欧主义,而是泛伊斯兰主义和泛蒙古主义。”[14]对华战略姿态偏向强硬路线,强调印度需要朋友甚至盟友,尤其联合西方国家,以及建立强大的核威慑力量应对“中国威胁”[15]。为了迎合印度教民族主义者的现实主义观,并获得印度军方支持,具有印度国民志愿团背景的印人党融合了印度教民族主义理论学说,试图构建一个“强人政党”形象,任命印度教民族主义智囊团创始人多瓦尔为国家安全顾问。与主张不结盟和非暴力的国大党不同,印人党对外交往中奉行“多向联盟”(Multiple Alignment)政策[16],并强调壮大军事力量的优先性。鉴于此,印度外交政策智库在以印度教民族主义执政团队的影响下,所提供的咨询意见基本会沿用印度教民族主义的历史观与国家观。一些具有官方背景的智库专家大肆渲染“中国威胁”,不仅积极建议将武力威慑作为对华政策工具,而且在国内外塑造中国“好战”的国际形象,从而进一步将莫迪政府的对华政策合理化,赢得国内更多民意支持。

第三,中美印三边关系互动的结构性因素。冷战结束后,中印新兴大国力量上升动摇了传统国际政治格局,全球政治经济重心由西方转移至东方,传统大国的力量优势被新兴大国相对削弱。这意味着在中美印三边互动中,国家力量对比和战略地位发生了新的变化:一是美国不再是占绝对主导地位的轴心国家,对中印两国的影响力相对下降;二是印度在三国互动中的地位更加凸显,是中美竞相拉拢、借重的对象,印度从中谋取渔利。2008 年是中美印三边关系的关键节点,中国崛起改变了传统国际政治格局,成为美印地位焦虑的重要外因,美印战略共识上升。2017年美国“印太战略”出台后,中国成为美国的战略竞争对手,而印度则成为制衡者,美国在南亚的政策重点是培植印度发展成为牵制中国的亚洲力量。2019年,印美部长级对话会上发布的声明首次将印太共同愿景作为重塑地区秩序的构想。美印加强了以印太地区为支点的合作,其战略重心是形成一个对华的“亚洲战略”,破坏中国崛起的战略环境。基于中美印三边互动的背景,印度国内智库主张联美反华成为主流。

3.2 印度智库对华政策分歧形成的原因

第一,智库机构的类型差异化。印度智库的政治立场虽受到政府机构监管,但不同类型的智库与政治利益集团联系的密切程度不一。印度外交政策智库主要分为两种类型:一类是与印度企业家、外国智库联系密切的智库,倾向于提倡自由世界观。另一类是资金结构、人事安排与军政两方联系密切的智库,官方政策口径的色彩较浓。具体包括印度军方支持下成立的马诺哈尔·帕里卡尔国防分析研究所、印度三军协会,以及国民志愿团资助成立的辨喜国际基金会、政策研究中心。这类智库的意识形态接近印度教民族主义,对外战略诉诸于实力外交,经济上反对全球化和自由贸易,甚至利用政治环境的变化推动印人党朝着民粹主义的方向发展。相比之下,由财团、基金会和私人慈善家资助的观察家基金研究会、印度中国研究所、金奈中国研究中心、德里政策小组、布鲁金斯学会和卡内基印度中心,对华认知接近印度企业家价值观。

第二,受国内战略精英影响。印度战略界是一个相对封闭的圈子,由外交官、政府官员、军队将领、智库专家等政学两届精英组成,部分智库专家在战略界拥有多重身份,或拥有业界其他精英的广泛人脉网,对华认知与整个战略界的主流看法息息相关。根据布鲁金斯印度中心在2019年做的一项民意调查,印度战略界有54% 的人认为中国是印度最大的外部挑战,但对不同议题持有不同看法,其中,边界争端 (41%)和中巴合作(32%)被视为中印关系中最大的分歧点[17]。在印度,军方和印人党对华立场以鹰派为主,总体上倾向于联美抗中,在国内兜售军事干预和战略竞争智库专家都有着与之吻合的任职经历。具体包括军方背景的苏桑特·辛格、拉吉夫·巴拉、德什穆克、拉利特·卡普尔,印人党领导之一卡尔亚纳拉曼、印人党治下担任政府部门职位的萨蒂什·钱德拉、马诺基·乔希。国大党的战略思想具有一定的左翼色彩,对华立场以鸽派为主,整体倾向于对华接触以及平衡中美关系。苏扬·奇诺伊、纳林·苏瑞、维杰·戈卡莱、希夫尚卡尔·梅农等鸽派的共性在于,他们在国大党时期就进入了国家安全委员会、外交部等部门。

第三,受中国形象建构的传统叙事影响。1962年边境冲突是中国在印形象建构的转折点,印度国内对华形象建构的从“友邻”到各种政治妖魔化,负面看法上升,西方炮制的“中国威胁论”也正是彼时在印度广泛流传,直到今时今日仍影响印度涉华舆论。近年来,随着中国崛起并与印度拉开了实力差距,印度国内涉华舆论出现明显分歧。一部分印度人带着1962年战争的屈辱感和西方思维,对华形象建构绕不开“中国威胁论”叙事,另一部分印度人更关心低政治领域交流,对华形象建构偏好“中印大同”叙事。智库专家的中国观受到这两种传统叙事的影响,还有一部分印度人认为中国的形象是“多面化”的,本文中,对华强硬的智库专家普遍拥有西方教育背景,以及担任西方高校或智库研究人员、西方报社记者或评论员的工作经历,其中国观极易被西方社会的“中国威胁论”框定。对华温和的智库专家精通汉学以及在华工作经历,对中国政治、文化和社会有过近距离观察,这类群体的中国观本身就会受到印度文学家和中国国内关于“中印大同”叙事影响,能够理性思考中印关系。对华立场矛盾的政策企业家拉维·布塔林甘,在政商两界都有一定影响力,在不同议题领域的对华认知表现出分化的特点。

4 结论与中国应对之策

4.1 结论

在中印崛起的过程中,印度整体对华政策以地位竞争为主,呈现出信任赤字下的“有限合作”状态。中印两国主要围绕边界争端、军事能力、海洋战略展开博弈。印度与美国及其盟友之间日益密切的战略合作,以及印度反复试探中国底线的边境政策严重阻碍中印战略沟通,回归正常轨道。疫情冲击背景下,印度国内智库对华的整体认知以消极为主,但不倾向于对抗,而且印度对华政策似乎有缓和之势,主动降低中印边境对抗的烈度,对华经济接触仍是主流认知。但从长远来看,印度对华竞争政策的驱动力依然会强于合作动力。

4.2 中国应对之策

首先,理性认识印度反华战略的限度。全球秩序的不确定性导致大国优先选择灵活且有弹性的伙伴关系,莫迪在对外交往中奉行多向结盟主要是为了应对中美战略竞争造成地缘环境的不确定性。印度在经济、主权问题对华博弈需借助美国力量,但同时深信“美国优先”的全球秩序并不利于印度在全球化收益分配中被平等对待。这是由于,印度的大国心态是与中美平起平坐,而不接受任何形式的权力支配。印度是国际政治多极化的重要推手,中印推动“亚洲世纪”到来的合作立场没有发生改变。2022年8月,印度外长苏杰生访泰期间围绕“印太地区”展开了讨论,他再次使用了“亚洲世纪”来形容中印合作的前景,强调只有中印携手合作,“亚洲世纪”就会到来。中印在推动国际格局多极化和国际关系民主化、全球治理领域仍然有着共同利益基础,尤其两国在全球贸易和气候变化问题上的立场比跟美国更接近。而且中印边界问题上的克制态度恰好说明,两国仍保留了涉及国家安全、主权完整方面的战略合作基础,使得两国关系仍有一定韧性。总之,印度虽希望借中美战略竞争消耗两国国力、提高自身大国地位,但仍极力避免破坏其崛起环境的大国冲突,联美制华有一定限度。

其次,妥善管理中印地位竞争。从西方早期殖民时期到冷战阶段,大国竞争的主题是,国家何以控制市场争夺地缘势力范围,也就是说,地缘政治竞争时代的大国竞争思维属于地理思维,控制了更多领土等同于拥有了更多权力。很显然,中印地位竞争所处的时代环境与之截然不同,全球化和数字经济的发展改变了物理空间限制,市场、技术、人才要素决定市场发展方向,成为大国竞争的制胜点,因为这些要素直接决定了国家的现代化发展水平。中印地位竞争的实质是现代化发展能力的竞争,中国管理两国地位竞争的核心在于,中国如何在角逐海外市场的同时,也能够让印度有机会提高世界经济份额,共享全球资源。当印度能够从中国的经济发展中获取更为均衡的收益,国内政治精英逐渐意识中国式现代化的发展方向不是追求一国独大,而是由多个大国主导全球政治经济格局,印度对中国崛起的心态才有可能逐渐从排斥到接受。在此基础上,中国主动以数字化思维重塑大国地位竞争议题,转移中印地位竞争的焦点,打破印度战略界在地缘政治竞争思维支配下建构的“中印安全困境”,推动两国从既往的陆海分离的地缘政治竞争到陆海一体化的地缘经济竞争。

最后,促进中印两国政府间形成良性的战略沟通。中印两国对彼此的战略误解源于身份认知错位,印度智库界和政界几乎都一致认为,中国没有在全球或地区事务上予以印度平等的地位重视,这极大刺激了印度的民族自尊。而中国决策界认为,印度被列为中国周边外交的优先选项,等同于予以高度重视。事实上,随着中印关系恶化,印度国内对中国形象的研究很大程度受极端民族主义和民粹主义影响,与此同时,中国对印度的形象研究无论是成果数量还是时段追踪都相对滞后,是为两国身份认知错位的症结所在。鉴于此,在战略沟通前期,中国战略界首先需要鼓励民间开展大量对印度国家形象、外交战略思维的相关研究,增进中印战略界的交流,积极传达中国与时俱进的印度观。战略语言方面,中国应充分发挥和而不同的传统文化优势,在诠释自我的同时,多使用“他者”文化语境和思维方式里所认同的包容性语言。在战略对话过程中,澄清在南亚-印度洋地区的地缘利益和目标,增进双方对彼此战略利益以及实现手段的理解。