中美英公立大学机构设置的对比与启示

邵 芳 王知非

（西安电子科技大学，陕西 西安 710000）

教育是党和国之大计。习近平总书记在党的二十大报告中对“办好人民满意的教育”做出了重要部署。2022 年8 月29 日，教育部印发的《关于加强高校有组织科研 推动高水平自立自强的若干意见》就推动高校充分发挥新型举国体制优势，加强有组织科研，全面加强创新体系建设，着力提升自主创新能力，更高质量、更大贡献服务国家战略需求做出部署。加之“双一流”建设的持续推进，到本世纪中叶，我国一流大学和一流学科的数量和实力即将进入世界前列，基本建成高等教育强国。当下我国高等教育要提升教育质量和水平，必须要有高效合理的体制机制。

本文通过对美国和英国公立大学与我国公立大学的机构设置进行对比和研究，博采众长，为我国高校机构改革提供方向和启示。

国内外文献中关于公立高校机构设置的研究总体上较少，相关文献也往往仅就国内高校机构设置中某个问题进行研究，缺乏全面系统的分析，也缺少中外公立高校间的对比。因此本文基于国内外学者对公立高校机构设置的研究，对其进行提炼和对比。

下面将相关文献按中美英三国进行分类汇总，如表1 所示。

表1 文献综述

通过文献汇总可以发现，关于中美英公立大学机构设置的研究内容较多，但往往都是就某个国家公立大学的某个细分方向进行研究。虽然少部分文献是从整体上研究某个国家公立大学的机构设置，但缺乏不同国家间的横向对比。针对中美英三国公立大学机构设置的对比研究目前还没有相关文献。

一、美国公立大学机构设置

美国公立大学的行政主线由校长、教务长、学院院长、系主任构成，财务管理、人力资源、学生事务、后勤保障等行政部门则属于服务性机构。最高权力机构是董事会，把握着大学的宏观政策和方向。［9］以威斯康星大学的机构设置为例，如图1 所示。

图1 威斯康星大学系统层面的管理机构设置

由图1 可知，威斯康星大学有上、中、下三层治理机构。上层机构中，最高决策机构是董事会，董事会任命大学系统的总校长，然后由总校长对各分校校长进行监督管理。总校长办公室是大学系统的核心执行机构，由四个子办公室组成，大学系统内的其他运行事务由总校长下放给四位副校长并组建各自的职能办公室。这些副校长组成中层机构。此外，法律顾问办公室和内部审查办公室同时为董事会和校长服务，提供辅助作用。各副校长下属的各具体职能办公室则组成下层机构。

由此可见，美国公立大学机构设置主要分为上中下三层治理模式，具体陈述如下。

（一）上层决策

美国公立大学实行董事会监督下的校长负责制，决策层主要由董事会、校长和学术评议会构成。

校长是高校管理的核心力量，校长办公室从宏观上指导大学运营，又对由下属负责运营具体事务的各个副校长所上报的事务进行审核决策。

同时，设立大学的核心机构——董事会，将其作为大学连接政府和社会的关键机构。董事会由拥有共同利益的外部人员组成，行使最高决策权和监督权，可任命校长并授予其对大学内部的管理权。美国私立大学的董事会成员既有政府代表， 又有社会代表，包括企业家、律师、政府首脑、法官、宗教人士、校友及其他社会知名人士。［10］董事会向大学传递政府和社会的诉求，并以此进行监督，避免其脱离实际，也可以促进大学培养更多社会和政府需要的人才。同时，高校的发展战略、精神理念也通过董事会传播给政府和社会，以便高校得到外界的理解并获取必要的帮助。董事会的存在既实现了公共利益对大学的监督，帮助学校获得外部支持，也有助于大学面向社会，培养社会需要的人才。此外，董事会还能调解大学与政府的冲突，保证决策的相对公正。

学术评议会是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了学术事务的决策权。加州大学的学术评议会在形式上与校长平级，并掌握着决策权。

（二）中层运营

运营层主要由各副校长构成。美国公立高校贯彻分权制衡思想，在校长之下可根据不同职能设置十名左右副校长，并赋予他们独立决策和运营的权力。副校长向校长汇报工作并接受校长的监督。其中常务副校长兼任教务长，负责教学相关事务并直接领导各学院领导及副教务长，其地位和权力仅次于校长，为副校长之首，可对其他副校长进行管理。而其他副校长则主要分管和大学运营相关的行政事务，并各自组建办公室，以副校长办公室为中心进行内部职能分工和权力运作。

在中层运营机构中，与行政相关的机构占比约70%，与学术相关的机构占比约30%，这符合美国高校行政和学术人员比例4∶1 的规律。

（三）基层管理

基层管理主要由学院负责。美国大学的行政事务管理重心处于学院一层，中上层管理者仅保留一部分监督权和决策权，更多权力以分权的形式下放给学院，因此学院院长有很大的自主权。学院的众多事务，包括资金分配、项目管理、教师聘任评价、专业和课程设置等，都是由学院根据专业委员会的意见来决定的。学院以院长办公室为领导决策核心，下设多名副院长分管行政和学术事务。校级机构负责宏观把控和监督，院级机构掌握实际运行管理权，因此副院长办公室与副校长办公室的职能通常保持一致，院级机构数量与校级也基本持平，且由于服务人数多，院级机构人数往往是校级的数倍。

（四）共同治理模式

为了避免任何一种治理主体权力过大，美国公立大学将各种治理权设以明确的边界分给不同的治理群体，形成多元共治的权力结构，也称为权力制衡结构。

1. 共同治理的机构设置

为维护学术自由，美国公立大学设置独立于行政体系的学术评议会。学术评议会由讲师和教授组成，旨在保护学术人员在大学决策中的权力，在课程设置、教师晋升、终身教职制度和制定学术标准等方面拥有一定的影响力。评议会亦可行使大学教员的立法权，在校董事会同意的前提下，根据大学宪章制定有关学术事宜的条例，从而保证学术研究免受行政力量的干涉。

职工和学生也有参与决策的通道。美国公立大学设置了职工大会、职工委员会和学生大会、学生委员会，供职工和学生参与大学治理过程。这些机构还会推选职工代表和学生代表参与校级以及更上层的决策。

2. 共同治理的参与形式

对于学校的诸多公共事务，行政人员和教师必须共同商议，例如课程设置、考核评价、财政规划等。董事会虽然对财政等重大事项有最终决定权，但必须参考教师的意见。教师在课程设置、教师选聘与考核等一切与学术有关的事务上都具有话语权。允许学生参与部分决策，如校风建设、活动开展等，允许学生充分发挥自己的特长。［11］

二、英国公立大学机构设置

（一）学院制大学

1. 总体权力运行机制

英国学院制大学的摄政院拥有选举权，其成员包括大学行政人员、校长和研究人员。摄政院之下是参议院和委员会。其中参议院负责选举高级管理人员、制定与执行政策以及选举校长与副校长；委员会负责教师的聘任与管理。参议院由摄政机关所有成员以及博士和硕士学位获得者组成；委员会由学术成员、外部成员和学生成员组成。副校长是实际的权力主体，负责指导独立运行的各个学院。学院虽然是大学的组成部分，却是独立的个体，经济政策之间也是相互独立的。学院不受参议院和委员会的管理，这样可以防止董事会权力过大。作为英国学院制大学的代表，剑桥大学的机构设置如图2所示。

图2 剑桥大学的机构设置

2. 学院独立

英国19 世纪之前创办的大学被称为古典大学，多为学院制大学，具有学院独立的特点。学院制大学还有一个重要的特点是权力下放，每个学院都拥有自己的图书馆、运动场地和体育设施，以及自己的教堂、食堂和展厅。每个学院都自行负责资金、教学和科研的具体运作，而学校只负责整合。这与联邦政府非常相似。教师既属于大学，又属于学院。各个学院、机构之间都是相互独立的，各个学院、机构之间的教职工选聘以及晋升制度也都是独立的。学院及其附属机构是独立于大学的雇主，并提供自己的雇用条款和条件。学院和机构设有独立的人力资源部，与大学的人力资源部没有从属关系，而且还有独立的、有助于促进教育质量和绩效考核成果质量提升的专业部门，因而学院内部的晋升与福利系统也与大学没有明显联系。

（二）董事会制大学

英国19 世纪以后创办的大学称为新兴大学，采用董事会制。以约克大学为例，董事会制大学将所有权力集中到董事会、理事会和评议会。董事会是外界与大学沟通的桥梁，社会力量通过董事会对大学进行监督和管理，但董事会不是大学内部的核心机构；大学的最高管理机构是理事会，掌握最高决策权，负责学校一切事务管理以及人员选举；评议会是最高的学术管理机构，负责学校内一切与学术有关的事务。作为董事会制大学，约克大学机构设置如图3 所示。

图3 约克大学的机构设置

董事会负责理事会、学术评议会以及联合委员会人员的管理，包括但不限于选举、招聘、晋升、辞退等事务。人事管理分为行政人员管理和学术人员管理。其中理事会负责行政人员管理，并组建了一系列下属委员会，如选聘委员会、薪酬委员会、提名委员会等，分阶段执行理事会对行政人员的管理制度。学术评议会负责与学术相关的事务，其下属委员会中的学术晋升委员会负责控制学术人员规模，并研究学术教师的资格标准、审核申请人的资格，并将结果转交学术评议委员会。

三、中国公立大学机构设置

（一）双轨制

我国高校主要为中央部属高校和省部共建高校。中央部属高校中大部分为教育部直属高校，其机构设置沿用传统事业单位的设置，党群机构领导指导工作，行政机构以及教学与科研机构分部门进行部门所属工作，即实行党委领导下的校长负责制，将管理机构分为党委系统和行政系统。党群机构主要包括党委办公室、纪委、宣传部、统战部、武装部、组织部、教师工作部、学生工作部、研究生工作部、党校等；行政机构主要包括离退休工作处、教务处、财务处、发展规划处、人事处、招生就业处、实验室与设备管理处、后勤管理处、保卫处、基建处、资产管理处、科技处、社科处等。其中党委系统负责思想、决策方向的把握和干部、资源的分配，是大学管理的核心机构群。党委，尤其是党委常委更是大学的最高核心决策机构；行政系统则负责大学内的行政事务。党委是高校领导的核心部门，在党委的领导下，高校校长对高校的各项事务负责并且接受党委的监督和指导。［12］

（二）一级管理模式

从形式上来看我国大学的组织结构，党委和校长的下属机构可分为学校层级和学院层级，但实际上大部分的权力由校级机构掌握。大学内的事务大多由一级的校级机构管理，校院之间机构设置的数量差距极大。大部分的职能机构和部门都位于校级，例如校级的人事处、财务处等机构实际上掌握着相关事务的决策管理权力，无论是人员的录用、职称评定还是资金的预算、分配等统统由学校负责，真正留给学院的自主权非常少，学院通常只需要对校级机构的决策结果进行响应。［13］

四、中美英公立大学机构设置对比

（一）宏观对比图

由图4 可以看出，中美英三国都设有校长一职，作为重要的决策职位，但美国和英国设有凌驾于校长之上的核心决策机构，即董事会或摄政院。我国则是党委领导下的校长负责制，党委与校长处于同一级别。此外，我国采用一级管理模式，即院级机构服从和执行校级的决策，但美国和英国的院级机构往往具有较大的权力。

图4 中美英公立大学机构设置对照图

（二）特点对照表

表2 中美英公立大学机构设置特点对照表

五、对我国的启示

虽然中美英三国的公立大学机构设置都是基于本国国情，带有鲜明的本国特色，但各国高校在提高办学质量、优化管理水平、培养人才的目标上是一致的。我国应借鉴他国高校机构设置的长处，对高校的机构设置进行优化和调整。下面针对我国高校机构设置存在的问题提出以下建议。

（一）权力下放，突出学院的办学主体地位

学院是高校办学的主体和基本单元，高校机构设置应当突出学院办学的主体地位，赋予学院自主办学的权力。

英国学院制大学的办学权力机构类似联邦政府，与我国大学现有体制差异过大，具有很好的借鉴作用。为突出学院的自主办学地位，首先应该进行权力下放，允许学院制定自己的发展战略、教学计划以及教师招聘考核规则。我国的学院主要是按专业划分，校级权力下放可以让学院按照自己的专业特点，制定适合本学院发展的教学大纲以及师生考核标准。此外，还应该适当地给学院配备相应的行政服务机构，以满足各学院的特殊需求，配合学院更好地开展工作。

（二）提高大学的公共性

美国公立大学和英国新兴大学通常都设有董事会。董事会不仅是大学的核心权力机构，还是大学与外界连接的桥梁。我国大学通常也设有董事会，但其地位和所起的作用远不及英美。加之我国大学普遍存在教学脱离就业、科研脱离实际应用的问题，因此尤其需要加强大学与外界的联系，提高大学的公共性。

我国高校应当提高董事会的权力地位，让董事会参与高校战略规划、教学计划等的制定。还应该设置专门的机构，根据社会需要动态把控高校的教学和科研。

（三）提高一线教职工的权力

我国公立高校事业化、政府化的机构设置与组织形式将大学的权力集中于管理层，导致一线教职工权力不足。一线教职工作为高校办学的直接承担者，若能享有教学方法和课程设置的决定权、制定评价考核机制与聘用标准的参与权等高校治理权力，对提升高校办学水平和师资力量、激发高校从业人员与学生的创造性大有裨益。在实践过程中，可以仿照英美逐步设置、完善师生委员会等组织，赋予其参与高校权力决策的权力。

（四）明确行政机构的服务性质，提升学术机构的地位

我国高校行政机构，特别是校级行政机构，普遍位于权力较高的层次，事实上成了管理领导机构，而不是辅助教学的服务机构。因此，应明确行政机构的服务、辅助性质，缩减行政机构的权力，全面提高学术机构的地位。