国土空间规划背景下城市更新发展路径探索

王晋芳

（山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西 太原 030000）

0 引言

改革开放前，中国经历了一段较为缓慢的城镇化阶段，甚至很长一段时间处于停滞倒退的阶段。改革开放后，伴随着经济的大力发展、人口的转移等，城市化进程不断加速，城市发展建设以增量扩张为主。进入21 世纪，城市规模“摊大饼”的发展模式更为突出，当城市发展到一定规模，随之带来交通拥堵、人口膨胀、环境变差、资源紧缺、人居环境差等诸多“城市病”，增量扩张的城市发展模式已经不能满足发展需求。

在新的国土空间规划背景下，以内涵式、集约式为主导的城市高品质发展成为重点。我们必须顺应城市发展规律，坚持走高质量城市发展之路，坚持集约发展，发挥有限土地资源的最大效益，全面提升城市形象品质，让人民群众生活更加美好。

1 存量更新的概念

我国的城市在经历一段时间的飞速发展后，出现了很多城市问题，“城市有机更新”的概念是由建筑学家吴良镛提出的，他认为从城市到建筑、从整体到局部，如同生物体一样是有机联系、和谐共处的。城市更新是指生活在城市中的居民通过现代化的科技手段，在城市可持续发展的理念下，有计划有目的地对城市中已经不适应现代城市生活的需要改造的区域作必要的改建活动。小到一个社区，大到整个城市，凡是对空间、建筑物做出合理化的调整以形成舒适的生活环境和美丽的市容，都属于城市更新范畴。

2 城市更新的意义

城市更新行动是助力土地节约集约利用、完善城市功能、城市特色保护和打造绿色低碳型城市的必然选择，是实现城市高质量发展的新路径。

2.1 助力城市土地的利用和节约

实施城市更新行动，可以推动城市开发建设模式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量更新改造，进一步提升土地利用效率，土地用途从单一功能转为多重功能，从而促进土地、资本等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置。

2.2 优化城市功能，补足城市短板

为了更全面更系统更精准的进行城市更新行动，各级城市围绕城市更新开展的城市体检工作逐渐展开，从2020—2022 年城市体检总体情况来看，现阶段我国城市发展主要存在的问题有：社区基础设施和公共服务设施配套有待改善且分布不足；城市中心区人口过密、功能结构不合理；应对各种风险安全韧性不足；城市特色风貌塑造和历史文化保护不足；城市活力和人气不足；卫生条件有待进一步改善，城市精细化管理水平有待提高等。实施城市更新行动，着力解决“城市病”等突出问题，优化城市功能结构，补齐公共服务设施和基础设施短板，重视历史资源保护，强化城市风貌管控，处理好新旧城市空间关系，引入新产业新业态，推动城市形态调整优化，调整城市功能结构，促进城市发展更加智慧化，提升城市品质和活力。

2.3 有利于城市特色保护

在以往的旧城改造中，城市特有的文脉被破坏，原有的生活形态和邻里关系趋于消失，如老北京四合院的拆除、济南古城墙的毁坏等。实施城市更新规划以地块单元为主，尺度较为微观，充分考虑了社区特色和生活习俗，能够自下而上地对城市的传统文脉进行保护[1]。

2.4 打造绿色低碳型城市

城市更新行动，应注重绿色低碳理念的落实，积极助力城市绿色低碳转型。绿色城市更新以内涵集约、低碳节能发展为路径，在更新改造行动贯彻“保留、利用、提升”的实施思路，对城市存量区域实施低碳节能化改造。“低碳节能”作为城市高质量发展战略的应有之义，要求对所关涉的城市环境物质资源开展循环和高效利用，它是绿色城市更新行动所遵循的基本思路和实施路径。例如，在绿色城市更新行动中，倡导低碳交通，重新定位和调整出行系统，建立“步行+自行车+公交”的出行方式，给慢行和公共交通提供有力支持；将最具城市活力的公共开放空间和活动场所、公共交通枢纽、商场和娱乐场所等串联起来；通过“绿廊”的设置来联通公共服务设施和城市中心绿地等，为市民群众出行增加可达性和生态低碳性[2]。

3 城市更新的主要方法

在城市更新中主要有3 种方法，分别是留（保留整治）、改（改建扩建）、拆（拆除重建）。

（1）留（保留整治）。一般是在建筑主体结构和部分使用功能不发生改变的情况下，对更新主体进行公共服务设施、安全设施、基础设施等进行升级和优化，从而改善当地生活品质和环境，这种更新方式规模和力度较小，强调小规模、缓慢渐进式的局部调整，投资少，是较为常用的一种更新方式。该方式参与主体较为多元化，以简单的装修修缮为主，盈利模式较为单一。

（2）改（改建扩建）。主要是在土地使用权的权利主体和使用期限不改变的前提下，改变建筑物的部分或者全部使用功能，以适应周边环境的整体发展，必要时也可实施土地用途变更，这种方式一般需整体规划，统筹发展。该方式改造力度适中，房企一般可通过改造、持有运营的等方式参与项目，盈利模式上主要是依靠资产管理和运营来提供现金流，投资回收期较长。

（3）拆（拆除重建）。这种更新方式较为彻底，是将相关地块的建筑完全拆除，需要结合城市发展情况重新规划，同时土地使用权的主体也会改变，这种方式改造力度较大，土地结构、产权架构、空间形态等发生重构重塑，开发周期长，成本较高。在参与主体上可分为政府主导、市场主导、政府和市场合作3 种模式，盈利上更强调短期经济利益的实现。

4 国外城市更新的经验借鉴

随着城市更新的推进和不断实践，通过分析国外发达国家的城市更新方法，从而为我国提供可参照和有实施性的经验。英国的城市更新及管理经验对我国就有很好的参照性和借鉴作用。

（1）首先确立了有效的城市管理原则，保障了城市建设和城市更新有序开展。

（2）建立了完善的法律法规制度，明确了城市更新的内容、程序、资金等一系列问题，保障了城市更新顺利开展。

（3）构建了多主体共同参与的政策机制，英国的城市更新在符合总体规划的情况下，由政府、投资人、民众等各相关利益主体多方共同协商解决，以满足各方需求，实现多方共赢，从而推动项目实施。

（4）注重保护并挖掘历史文化遗产价值，同时会适当引入现代化元素，以最大限度地降低对历史建筑的破坏，以使其历史文化得以传承。同时，在周围建筑的规划设计中，考虑新旧建筑的风貌协调，使得新建筑的风格、特色与旧有建筑相融合。

（5）创意融入提升老旧建筑价值。例如，伦敦泰特现代美术馆更新中创意设计无处不在：整体空间上，内部空间打造出大小多样的创意展示空间；采取割裂历史脉络的艺术品创意陈列方式引人入胜；创意照明设计也为美术馆增光添彩[3]。

（6）英国的城市更新贯彻了绿色可持续发展理念，对健康的人居环境要求比较高，实行生态约束，强调人与自然和谐相处。

英国的城市更新从政策到规章制度到实施及未来空间考虑，全方位考虑城市在存量更新过程中诸多问题，为我国城市更新提供较多可借鉴的经验。

5 国内城市更新存在问题和路径探索

5.1 当前国内城市更新存在的主要问题

5.1.1 城市特色风貌逐渐消失

在过去的城市更新改造中，对城市历史建筑风貌缺乏保护，经常粗放式拆除重建，城市许多文化及特色风貌的建筑遭到破坏，城市文脉被切断，城市文化的、历史的、特有的、地域的、景观的氛围都遭到了冲击，出现“千城一面”的现代化风貌。

5.1.2 居民参与度低

当前城市更新缺乏有效的居民参与渠道，再加上居民本身积极性不高，更新过程居民参与度整体较低，对规划、更新、建设和管理过程中的决策影响甚微。居民切身的利益与城市更新是密切相关的，居民的参与和配合是必不可少的。

5.1.3 缺乏制度保障

现阶段城市有机更新成为我国城市发展的必然选择，在国家层面尚未形成顶层的制度建设，在地方一级更是缺乏制度保障，很多地方也没有制定长期的规划，在项目统筹考虑和整体谋划上缺乏依据，受制于资金、政策的变化等，城市更新项目效果不佳。

5.1.4 治理机制不完善

城市更新作为一项重要工作，只有部分大城市设立了专门的机构开展工作，其他城市基本没有专门的机构，部门权利划分不清晰，很难综合性、整体性考虑城市更新的目的和要求。做出长远的规划。

5.2 国内主要城市的更新路径

5.2.1 城市空间优化和品质提升的示范

在我国新型城镇化加速进行的背景下，北京、上海、深圳等超大城市都进行了城市更新的示范，并出台了多项政策法规来支撑并规范城市更新工作的开展。

北京坊的城市更新注重历史人文温度的打造，在延续大栅栏地区胡同肌理和恢复历史风貌的基础上，将北京坊和周边的民生胡同肌理、传统商业氛围有机整合，既保留了文脉又提升了品质。

上海上生新所的更新改造注重提高土地使用效能，引入社会资本进行共建共享，主要包括政府机构、研学机构、社会组织、房地产企业以及居民，采用土地的混合发展模式，提高土地资源的集约利用。

深圳天安云谷的更新改造考虑了周边城中村及旧工业区的现状问题，采取了“拆除一片，建设一片”的分区实施策略。

5.2.2 坚持规划引领，统筹城市更新单元

国内城市更新以规划为引领，在充分考虑城市空间布局、功能定位、资源分布、居民需求等的基础上，注重分区引导、分类制定政策，不同的区域提出不同的建设目标。以街区为单元统筹城市更新，有针对性性的补短板、强弱项，优先保障重点街区、重点项目及民生工程的启动。

5.2.3 留住城市记忆的有机更新模式

在城市更新的探索过程中，城市记忆、留住乡愁始终是一个避不开的话题。

苏州在城市更新中旨在打造传统江南名城，传承历史风貌。从2019 年至今，已陆续开展了平江历史街区、中张家巷河、“运河十景”、古街巷等改造项目，追求新理念、新业态、新元素与古城风貌的有机融合，古今交融。

古都西安在城市更新中强调做好历史文化名城的保护。着重历史文化街区的有机微更新，推动历史文化资源有效利用。

“城市记忆”关乎所有栖息在这片土地上的生灵，“乡愁”是牵动多种生活经验的身份想象。留住城市记忆和乡愁，也就留住了城市的“灵根”，因此，我们要更新更要留住真实的历史[4]。

6 城市更新经验

6.1 整体谋划，综合解决

城市的更新与保护工作影响因素多、情况复杂、涉及面较广，处理不当就会造成较大的损失，因此，必须从历史的、现实的、发展的、长远的思路来综合考虑问题，形成“策划、规划、设计、建设、运营”一体化综合解决方案。

6.2 共同参与，人民城市人民建

始终坚持以人为本，充分调动居民改善自我家园的主观能动性，构建多方参与的城市更新工作机制。发挥多方主体作用，包括统筹主体要建立项目投融资运作机制，运营主体要形成提前介入、同步参与的工作方式，设计主体要采用陪伴式服务，建设主体要以“绣花”功夫推进建设实施管理等，倡导共建、共治、共享，提高社会治理水平[5]。

6.3 保护与利用

城市更新改造中应保护城市的文化、历史、特色风貌等，从而留住历史记忆和城市文脉，同时要特别强调被保护设施的新功能注入和利用问题，处理好更新、保护、利用三者之间的关系。

6.4 形成合力，落实保障措施

城市更新是一项系统性工程，需要从体制机制、技术指导、政策支持等多方面夯实保障基础，确保工作成果输出。城市更新要健全工作机制，推动省市联动发展；加强技术指导，破解更新技术难题；强化政策支持，建立可持续发展模式[5]。

7 结语

城市更新工作还有很大的发展空间和潜力，同时它也是一项艰巨而复杂的任务，随着城市化进程的推进城市更新将成为一个长期而持续的工作。一方面，我们可以加大投入加强规划，加强与居民的沟通和协商，以推动城市更新工作的顺利进行；另一方面，我们还可以借鉴国内外的经验和做法，不断探索创新以找到更加适合本地情况的城市更新模式和路径。通过不断努力和探索，我们相信城市更新工作一定会取得更加显著的成效，为城市的可持续发展做出更大的贡献。