两次海地7.3 级地震应急救援对比分析＊

高 娜 王海鹰

（中国地震应急搜救中心，北京 100049）

0 引言

海地是位于加勒比海北部的一个岛国，总面积2.87 万 km2，首都太子港人口约276 万，占全国人口的22.6%，是世界上最为贫困的国家之一，也是世界上面临多重自然灾害最严重的国家之一，有96%的人口面临气旋灾害的风险，除了水文气象灾害外，地震地质灾害频发。人口密度高、贫困人口多、公共基础设施抗震能力弱、政府治理能力低下等等，诸多因素致使地震灾害风险异常高[1]。2021 年8 月14 日，海地地区发生7.3 级地震，震中位于首都太子港以西约123 km 的尼普斯省。地震波及广泛，首都太子港震感强烈，巴哈马、多米尼加共和国、牙买加、波多黎各等多国均有震感。莱凯、热雷米和昂萨沃等城市为极重灾区，大量医院、民房、学校、办公楼和教堂遭到严重破坏，地震共造成2 248 人死亡，至少329人失踪，12 763 人受伤，超过13 万栋房屋受损或毁坏[2-3]。2010 年1 月12 日，海地首都太子港地区发生7.3 级地震，造成31.6 万人死亡，30 万余人受伤，近150 万人受灾，大量建筑物损毁，直接经济损失达140 亿美元，为2009 年GDP 的120%[1]。经过11 年的震后重建，太子港的大小街区仍然残留有震后的废墟，大量贫困市民仍住在危房中，地震灾害脆弱性依旧高。2021 年8 月14 日的7.3 级地震对海地来说是雪上加霜，地震加剧了海地西部尼普斯省和太子港地区陷入更长期的贫困（图1）。

图1 海地2 次7.3 级地震位置分布图Fig.1 Epicenter distribution map of two M7.3 earthquakes in Haiti

对国际地震救援案例的分析与复盘，可为国际灾害应对、国际救援队伍派出、对外援助提供有效决策建议。因此，分析海地7.3 级地震救灾与国际援助特点显得尤为重要。在对地震救援对比分析研究方面，许建华等[4-6]从应急组织指挥体系、救援难点、空中救援以及专业救援情况等方面，对汶川、玉树、芦山、鲁甸地震应急救援工作开展了对比分析研究，同时开展了对汶川地震与东日本大地震救援行动对比研究。吴新燕等[7]选取了1996—2017 年国内18 次震例，分析了我国地震灾害的救援能力以及地震灾害响应情况。卢文刚和周爽[8]以2015 年4 月25 日尼泊尔8.1 级地震为例，从第一时间响应、派出的人力、资源、设备及救援效果等多个维度分析了中国国际救援队的救援行动。王巍和陈虹[9]对尼泊尔8.1 级地震的受灾国政府应急响应、国际应急响应以及我国西藏受灾区应急救援的情况进行了研究，总结了尼泊尔地震灾害和应急救援的经验与教训。在国际救援响应机制研究方面，李立[10]就联合国框架下国际救援响应机制和国际救援领域的发展趋势进行了研究；刘恩东和张全志[11]以莫桑比克救援为例，对完善中国参与国际救援的综合协调机制提出相关建议。

综上所述，学术界在国内地震灾害救援案例、国际救援案例及救援机制方面的研究取得了一定进展，为本文的研究提供了可借鉴的思路与参考。2021年与2010 年海地两次7.3 级地震，震中位置直线距离相距102 km，两次地震相隔11 年。尽管地震震级相同，但造成的人员伤亡差异较大，政府的救灾能力与国际组织参与救援的方式均不相同。本文从地震灾情、政府响应、国际救灾3 个方面进行2 次地震的应急救援差异性分析，同时提出了我国积极参与国际救援活动的思路和想法。

1 地震灾情对比

两次地震的震级、震源深度均相同，震中位置不同，震区人口密度不同，灾害损失差异大（图1，表1）。2021 年7.3 级地震发生在海地西部尼普斯省，震中较为偏僻，距离首都太子港约123 km，震中50 km 范围内平均人口密度约为125 人/km2；而2010 年7.3 级地震距海地首都太子港仅16 km，震中50 km 范围内平均人口密度约为546 人/km2，为2021 年7.3 级地震的4 倍多。两次地震后均有发生多次5.0 级以上余震，2021 年7.3 级地震的最强余震为5.8 级，2010 年7.3 级地震的最大余震震级高达6.4 级，较大余震加剧了地震灾害损失与人员伤亡。2021 年地震造成2 248人死亡，12 763 人受伤，超过13 万栋房屋受损或毁坏；而2010 年地震造成31.6 万人死亡，30 万人受伤，超40 万栋建筑物破坏，其中海地首都太子港破坏严重，大量建筑物倒塌，交通、通讯中断，太子港机场关闭，总统府倒塌，政府功能瘫痪，灾后救援工作面临前所未有的挑战[12]（表1）。

表1 两次地震基本情况对比Table 1 Comparison of basic information of two earthquakes

为界定灾害大小，马宗晋[13]提出了灾度的概念，提出因灾死亡人数5 级以个人、十人、百人、千人、万人计算；直接经济损失5 级以千万元、亿元、十亿元、百亿元、千亿元计算；将灾害大小划分为微灾、小灾、中灾、大灾、巨灾5 个灾度等级。按照灾度的概念划分，2010 年7.3 级地震为巨灾，2021 年7.3 级地震为大灾，在灾度上低一级别。从地震造成人员伤亡的角度分析，2010 年7.3 级地震造成的人员伤亡是2021 年度的140 多倍，两次地震造成人员伤亡存在数量级上的差异。

2 当地政府响应对比

在政府响应速度方面，2010 年海地地震后，因海地总统府、议会大楼等大量政府部门设施受到破坏，许多政府工作人员遇难，震后第1 天出现无政府状态，救灾工作陷入全面停滞状态。根据高建国[14]对唐山地震应急救援的分析总结，震后第1 天救出的存活率为81.6%，第2 天下降到33.7%，救援工作迟缓加大了最终的人员伤亡数量。海地民防局在震后第2 天开始工作，建立了高层的救援协调机制。震后第3 天来自民间和政府部门的人员组成6 个工作小组，负责协调抗震救灾工作[12]。2021 年7.3 级地震后，新任总理在地震发生当天宣布进入为期1 个月的国家紧急状态，动员国家救援力量前往灾区开展搜救工作，并呼吁海地人民团结起来以应对灾难[15]。公共卫生和人口部派出应急小组前往震区开展相关工作。政府与联合国合作伙伴密切合作，开展灾后损失和需求评估，并启动快速响应机制。与2010 年相比，政府的响应速度及救援协调能力明显提升。

两次7.3 级地震发生后，海地政府均发出了国际援助请求。在请求国际援助方面，2021 年7.3 级地震后，政府仅邀请邻近国家救援队就近支援，明确提出灾区仅需紧急医疗队（EMT）队伍，优先需要具有术后住院管理能力的T2 类型、手术能力的T1F 类型，不需要T1M 类型，并且国际医疗队伍参与救灾必须经过海地政府批准。同时海地政府要求外国慈善机构、非政府组织和志愿者团体想要向海地派遣人员、物资和设备等援助，都必须交由海地民防机构进行运输和管理[2]。2010 年因灾情重，国家灾害应急协调机制失灵，地震发生后海地政府通过不同渠道呼吁国际援助，广泛需求各救援队、医疗队、国际组织协助开展救灾活动[12]。

在救灾效果方面，两次地震救灾均面临诸多困难。2010 年地震因发生在首都太子港，造成海地政府官员伤亡惨重，政府各部门陷于瘫痪，加之救灾难度异常大，救灾工作迟缓且混乱。2021 年7.3 级地震后，政府第一时间启动应急响应工作，海地总理前往太子港国家紧急行动中心，部署救灾工作，并派工作组前往灾区，动员国家救援力量开展搜救工作，同时向周边国际组织发出援助申请，明确提出了援助需求。政府与联合国合作伙伴密切合作，开展灾后损失和需求评估，政府的救灾协调工作较2010 年有序有力。因海地国内时局动荡、地区暴力帮派组织横行，新冠肺炎疫情和经济社会困境等因素的影响，2021 年救援工作也遇到诸多困难。如政府派遣的55 个救援队，只有部分到达灾区参与救援，部分灾区实际救援以当地灾民自救互救为主，部分灾区需由全副武装的警察维护现场秩序才能有序分发物资。加之震后受飓风 “格蕾丝” 影响，持续的强降雨使部分地区降水量高达380 mm，部分安置区积水严重，灾区数百处洪水和山体滑坡，部分救援工作因恶劣天气被迫暂停[2-3]，震后的气象灾害进一步加大了救援难度。总之，因2021 年灾情较小，从政府应急响应、紧急救援的指挥协调、医疗救治到灾民安置等各个方面，救援行动和救灾效果均比2010 年有显著提升（表2）。

表2 两次地震救援情况对比Table 2 Analysis of two earthquake rescues

3 国际救灾组织响应对比

2021 年7.3 级地震以周边国家参与救援为主，其中美国、英国、法国派出军舰参与救援，委内瑞拉、墨西哥、巴拿马等拉丁美洲国家向海地运送了食品、药品等物资。国际救援队伍参与救灾数量少，仅有2 支国际搜索与救援队，4 支国际医疗队参与救灾工作[2]。2010 年国际救灾以大规模的军队救援为主，共有来自29 个国家的48 000 名军人、30 艘海军舰船、38 架运输机和58 架直升机加入到救援行动中。军队参与灾害救援的各个环节，包括人员搜救、灾区治安维护、医疗物资和生活物资的运送、临时帐篷搭建等，参与救援的国际搜救队伍达到了67 支，其中中国国际救援队派出50 名搜救队员、医护人员和地震专家在震后35 小时抵达，开展搜救工作[12]。

两次地震后，联合国、欧盟、美洲国家组织等政府间组织均积极开展救援行动[2-3]。2021 年地震后，以海地政府为主，国际组织为辅，救灾协调较2010年有序有力。2010 年是以国际组织为主，海地政府为辅的救灾，当时政府处于瘫痪状态，办公场所破坏，工作人员遇难，导致应急救灾机制失灵，很多国际援助机构无法联系当地政府的公共服务部门，难以有效进行工作对接，信息沟通不畅，救灾协调工作混乱。

4 启示与建议

目前，全球范围内极端天气事件多发，重大灾害的发生往往造成大量人员伤亡和无家可归人口，随着社会的进步与发展，共同应对重大自然灾害已经成为国际合作的一个重要方面。应急管理部成立以来，不断加强跨国（境）救援能力建设，组织开展国际救援能力提升培训，编制跨国（境）救援行动预案，根据2021 年海地7.3 级地震国际救援行动开展情况，结合近年来全球涉及国际协调和救援行动的灾害事故发生情况，提出以下几点建议。

（1）进一步加强我国INSARAG（国际搜索与救援）体系救援队建设。目前我国在INSARAG USAR（城市搜索与救援）队伍目录中注册的是2 支通过联合国测评的USAR 队伍，但世界多国在该目录中注册并不局限于测评队伍。如美国注册7 支，包括2 支测评队伍；俄罗斯注册3 支，包括2 支测评队伍；法国注册10 支，包括3 支测评队伍。在2021 年海地7.3 级地震救援中，美国国际开发署派出2 支救援队，一支为通过联合国测评的费尔法克斯救援队，一支为未测评的美国灾难援助响应队，均在INSARAG USAR 队伍目录中注册[2]。根据以上情况，我国可对水域、森林草原灭火、危化品和矿山等救援队按照INSARAG 体系建设，队伍结构包含管理、搜索、营救、后勤和医疗等模块，提升队伍整体能力，且便于执行国际任务时接受联合国统一协调。

（2）继续加大紧急医疗队（EMT）资质认证和国际派遣力度。2021 年海地7.3 级地震救援行动过程中，海地政府先后3 次发布救援力量国际援助请求，分别为：8 月16 日请求 “特别的” 城市搜救（USAR）国际援助；8 月17 日邀请邻近国家救援队（USAR）就近支援；8 月21 日发布紧急医疗队（EMT）国际援助请求[2]。由于灾后生命救援的特殊性和时效性，受灾国多倾向于邀请临近国家的救援队（USAR）可快速抵达灾区支援，这就造成了USAR 国际派遣具有一定的局限性。同时灾后有大量伤病员需要救治，卫生防疫工作需要开展，且灾区医院多受损严重，一定时期内难以恢复正常运转，因此医疗援助显得尤为重要。

（3）重点组建跨（国）境救援专家队伍。2021 年海地7.3 级地震中，联合国派遣了灾害评估和协调队并成立现场行动协调中心，德国派遣3 支评估队、1 支医疗队、1 支城市搜救队；英国派遣2 支评估队，分别为医疗评估和灾害损失评估；法国派遣1 支评估队、1 支信息通信队[2]。我国具备相当数量的自然灾害应急处置专家队伍，可以承担地震、洪水、森林草原灭火等重大国际救援任务。根据海地此次派遣情况，我国可结合自身条件，重点组建跨（国）境救援专家团队，如医疗评估队、灾害损失评估队、信息通信队、救援协调队等，积极参与国际救援行动，承担国际责任和义务，进一步扩大我国的国际影响力。