新时代基层治理六大趋势

胡耀男 苏祖勤

［摘 要］基层的和谐稳定直接关系到经济的平稳发展与社会的有序运行，只有基层得到有效治理才能筑牢国家健康发展的基石。回顾新时代我国基层治理实践，我国基层治理呈现六大趋势：治理主体趋向多元、治理重心不断下移、协商民主形式不断丰富、智慧化治理水平不断提升、“三治融合”不断深化、网格化治理不断加强。这些趋势一定程度上是对基层治理实践的经验总结，对我国今后的基层治理工作具有一定的参考价值。

［关键词］新时代；基层治理；三治融合；网格化治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.052

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）17-0185-05

0     引 言

党的十八大以来，党中央对基层治理始终保持非常高的关注度，始终致力于提升基层治理的水平与成效。因此，认真研究基层治理的走向或趋势，对今后我国基层治理工作的推进和完善有重要意义。择其大端，本文认为我国新时代基层治理有以下六大趋势。

1     治理主体趋向多元

随着时代的进步和社会的发展，之前政府作为唯一的国家治理主体已无法适应当今社会发展的需要，2019年党的十一届四中全会明确提出要努力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。①由此进一步强调了政府不应在基层治理过程中大包大揽，应将无法负载的社会职能、经济职能等转交出去，充分发挥社会组织、企业、公众的主观能动性，鼓励其加入到基层治理的队伍中［1］。

中华人民共和国成立以来，我国城市社会治理经历了单位制、街居制阶段，基層社会治理长时间是政府一元主导，政府直接下达行政命令，通过自上而下的官僚制结构对基层社会的经济、政治、文化等方面进行全面管控［2］。如今，城市基层治理面临的问题日渐复杂，人民群众对于物质需求、精神需求提出了更高的要求，社会利益也在不断的分化过程中，在基层社会治理领域，事事由政府亲力亲为显得捉襟见肘。现实需要加上顶层推动，社会组织、社区组织和市场组织承担起中介者和服务者的责任，提供公共服务、公共产品以满足社区居民的需求，成为城市基层社会治理的重要角色。党的十八大之后，由基层党组织、基层政府、社会组织、社区自治组织以及城市居民等构成的多元治理主体格局逐渐形成，开启了城市基层治理新局面［3］。

自1984年以来，我国“乡政村治”的农村基层治理格局逐渐形成。其基本特征是，乡镇政府是我国最基层的行政组织，代表国家权力在乡村社会实施行政管理，村民通过村民委员会这一群众自治组织依法完成自治，两者形成“上下分治”的结构特征，村民委员会在乡镇政府的指导下完成工作［4］。如今，乡村公共事务日渐复杂，仅仅依靠乡镇政府与村民委员会应对乡村治理工作无法达到预期效果，农民群众、村庄精英、社会团体、农民合作组织等逐渐参与到乡村治理的过程中，形成了多元主体合作共治的格局。这一格局的形成一是基于乡村社会当下的需求，党中央多次提出构建多元主体参与的社会治理体系；二是源于我国自古以来就有村民自治的传统；三是随着人们物质生活越来越丰富，村民的政治参与意识被唤醒，越来越多的群众希望参与到乡村治理与建设中［5］。

2     治理重心不断下移

党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。②党的十九届三中全会也明确指出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。③

改革开放以后，我国城镇化进程明显加快，进入21世纪后，城镇化率更是稳定在年均1.3个百分点上下，城市里流动人口的增多带来公共服务需求的增加，城市治理中的新问题不断显现，提升城市基层治理效能成为一个亟待解决的重大现实问题，而治理重心下移为解决这一问题打开突破口［6］。城市治理重心下移是治理资源的重新调配和优化，通过切实转变政府职能，将人力、物力、财力等资源下沉于基层社区，以期更好地服务群众，保障民生。其中“干部下沉”是治理重心下移的重要举措，例如在新冠疫情期间，一些领导干部下沉至基层社区，在落实疫情防控政策的同时，保证居民正常生活，确保复工复产的实现，从而保障了社会的稳定发展。

随着社会经济的发展，城镇化进程不断推进，部分农村空心化、物质匮乏、教育落后、交通不便等问题愈发凸显，仅仅依靠村民自治显然无法解决。对此，2013年习近平总书记提出“精准扶贫”的重要思想，2017年党的十九大提出“乡村振兴”重大命题，为实现这两大重要战略，国家积极推进治理重心向农村基层下移——派驻第一书记及驻村工作队承担起引导村庄治理、助力产业发展等任务。更多的人才、服务以及资源注入乡村社会，大大助力了乡村振兴的早日实现［7］。2020年11月，832个国家级贫困县全部脱贫摘帽，此外在政治建设、经济建设、基础设施建设、乡村风貌、精神文明建设等方面也取得较大进步。治理重心向基层下移，有效提升了基层党组织活力、整合了乡村内外关系网络资源，加强了国家权力与基层社会的互动，回应了乡村社会中的深层次问题［8］。

3     协商民主形式不断丰富

协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。2012年“协商民主”一词第一次被写入中央一号文件，一年后的十八届三中全会进一步提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”［9］。经过十年的积极探索，协商民主已植根于中国土壤，全国各地都努力探求最适合自身发展的协商民主形式，党的二十大报告对此实践做出肯定的同时，也指出基层协商关系到广大人民群众的切身利益，是人民民主运行和实践的最广泛、最基本的政治形式。①

社区作为城市发展和治理的基本单元，是开展公共服务、解决社会矛盾的基本落脚点，如何在社区更好地推动群众自治制度，如何提高社会组织参与治理的积极性，同时平衡多元治理主体，协商民主的构建无疑为解决上述问题提供了切入点。从“管理”到“治理”，从“行政命令”向“协商民主”的过渡，体现了国家城市基层社会治理范式的转变［10］。当前我国城市社区协商民主呈现以下三个特点：一是协商民主覆盖面不断扩展且形式丰富，当前在北京、上海、江苏、浙江、广东、湖北、山东、江西、安徽、四川、海南等省市的城市社区都结合当地实际实施并创新协商民主实践，较为典型的实践形式有居民议事会、社区民情理事会、分层协商议事制度等。二是协商民主涉及内容不断深化。历经二十多年的发展，社区协商的议题由最初仅涉及个人、家庭、物业的“小事情”发展到公共事务性的“大事情”，如开展社区群众自治、举办社区重大活动、协商资金的用途以及探讨协商民主制度本身的修订和完善。三是协商民主发展载体日渐丰富。由以传统协商会议为主要协商平台向以信息网络为重要信息征集、发布平台转变，QQ、微信、社区微博、公众号等成为主要网络议政载体［11］。

我国自古以来就有村民自治的传统，协商民主制度是对村民自治的补充和完善，将协商民主的理念和制度注入农村社会，促进了农村民主化建设发展，提高了乡村治理效能［12］。当前农村基层治理中的民主协商形式较为丰富，例如四川省成都市的村民议事会，该会议将“议事”作为治理村庄公共事务的核心，并创建了“村民议事六步法”；河南省邓州市“4+2”工作法即“四议两公开”，是为解决村两委工作“两张皮”的问题而创立的，是新形势下重要的村级公共事务治理机制；浙江省德清县的“乡贤参事会”是村两委通过整合与吸纳乡贤等社会力量而形成的民主协商形式，该形式可以更好地将正式协商制度与传统乡村社会治理手段相结合，强调将民主协商机制嵌入村民自治的现实路径，从而激发村民自治制度内生动力［13］。协商民主在调动村民参与乡村公共事务的积极性、提升鄉村治理效能、实现共建共治共享等方面取得显著进步。

4     智慧化治理水平不断提升

信息化发展战略是我国重要战略，各行各业的发展离不开信息技术，融入大数据、云计算、人工智能等先进信息技术的治理手段被称为智慧化治理。大数据时代，社会、经济、环境等各个领域发生重大变革，为了适应社会发展的需要，基层治理需要信息化的支撑，“智慧社区”“智慧乡村”等建设成为社会治理的重要内容［14］。

城市智慧化治理水平直接关系到社区治理成效。我国大部分城市社区存在工作人员少且任务量大的窘境，按照传统的社区网格服务和信息收集方式无法实现服务全覆盖，矛盾纠纷无法及时调解［15］。当前，一二线城市的部分社区已采取建立社区大数据库、智慧化指挥协商服务中心等手段，搭建网格人员手机App、居民微信小程序终端、智能化人脸识别系统及微信公众号等智能化平台，实现社会治安、矛盾纠纷、居民需求征集、政务服务、民主协商、志愿服务、商圈服务等“智慧服务”，变人腿跑为数据、网络跑，寻找居民、商家满意与社区服务的最大公约数。

《数字乡村发展战略纲要》于2019年5月由国务院办公厅颁布，该文件指出了乡村振兴的战略路径，即提升乡村智慧化水平，实现乡村社会数字化、信息化、网络化［16］。经过两三年的积极探索，智慧化治理模式已在我国农村地区逐渐铺开。例如浙江省衢州市龙游县，村干部根据乡村治理的需要，借助专家力量，研发了龙游“村情通”线上平台，同时将该App与网格化治理相结合，极大地提高了治理效能。行政部门与村组织可将各种信息数据上传至平台，并且开发了“村长信箱”“紧急发布”等群众交互功能，村务信息、乡村动态、村民诉求都可第一时间发布在平台上。此外，国内类似的案例还有上海的“农民一点通”、湖南浏阳的“智慧高坪”等。将信息化、数字化与乡村治理相结合，既提升了治理效率，也给村民带来极大的便利，同时也有利于自治、法治、德治理念的传播和乡村社会和谐氛围的营造［17］。

5     “三治融合”不断深化

党的十九届四中全会提出，将自治、法治与德治相结合才能够打开基层社会治理的全新局面。将三者相结合的治理方式被称为“三治融合”，能够使中国基层社会治理成效得到显著提升。“三治融合”发源于浙江桐乡，是对地方基层实践的经验总结，并且获得国家的认同与推广［18］。随后多个城市地区开始结合自身特点，借鉴“三治融合”乡村治理经验，将自治、法治与德治融入社区治理过程中，形成了各具特色的“三治融合”社区治理模式。

目前，国内大部分城市社区结合自身情况，大胆开展“三治融合”的积极尝试。湖南省邵阳市邵水桥社区，采取网格化与楼栋长相结合的自治模式，分片管理、责任到人；充分利用宣传栏、社区讲堂、线上视频等形式积极开展普法宣传，同时网格员与志愿者也走入网格片区传播法治思想与法治理念；将现有的楼道文化、书屋文化、网格文化与德治教育相结合，以文“化”人、以文“养”德。江苏省淮安市淮安区首创“三有三不出”的社区治理模式，“三有”是指“有事大家议、有话大家说、有忙大家帮”的“大家庭”互助机制，邀请志愿者代表、群众代表等，对社区重要工作进行听证议事，提高居民自治技能；成立民主法治工作领导小组，制定了法治宣传教育制度、民主协商制度、联防协作制度和居民公约等，推动民主法治工作制度化、经常化；围绕周恩来精神、文明城市、家风家规等9个主题，打造楼道文化，为社区渲染出明礼崇德的温暖底色，征集社区居民的家风、家训、家规，助推和美家庭建设［19］。

自治是“三治融合”的基础，在实现基层治理法治化与现代化的同时，进一步挖掘中华民族优秀传统文化，将传统文化底蕴与法治基础注入乡村社会，大大推进了乡村治理的创新与发展。浙江桐乡“三治融合”的载体是“一约两会三团”，其中“一约”是村规民约，乡贤参事会与百姓议事会被称为“两会”，“三团”为百姓服务团、法律服务团和道德评判团。“一约两会三团”是自治、法治与德治的综合运用，形成了基层善治新格局。甘肃省武山县以脱贫攻坚和乡村振兴为契机，在自治方面，不断完善自治制度，优化村“两委”人员结构，修订村规民约，提升村级服务能力；在法治方面，加快法治乡村建设，以信息化与数字化平台为载体，拓展法治宣传与法治教育的新阵地。在德治方面，深化思想教育引领，持续推进移风易俗活动，开展文明创评活动，丰富群众文化生活［20］。

6     网格化治理不断加强

网格化治理是精细化治理的具体举措，前提是多主体权责分明，利用大数据资源库的建立与信息共享平台，实现全方位、全天候、动态化、智能化地掌握治理区域内的人、物、事等情况。①该过程同样强调将治理资源向基层倾斜，动员社会各方力量参与以网格为单位的社会基层治理，从而实现治理体系的高韧性、多维度、全方位。

网格化治理在我国有近二十年的发展历史，2004年年初，北京东城区将整个行政区域划分成若干网格单位，率先开始了单元网格治理的探索，并且修订了城市部件管理法，提供制度上的保障，此举措很快取得成效，社区治理效能显著提高［21］。此后，湖北宜昌的“一梯三化”模式、上海的浦东模式、南京栖霞“城乡一体化”模式及江苏苏州网格化综合治理联动模式等也涌现出来，成为网格化治理的标杆，全国各地结合当地实际开始了效仿与创新，极大地丰富了网格化治理的案例库。截至2022年，在黨中央的号召与推广下，全国各县市区的中心城区基本实现网格化管理全覆盖，呈现出“无网格，不治理”的城市治理趋势。

基于网格化治理在城市治理实践中获得的较好成效，这一治理模式逐渐推广至农村地区。农村的信息化水平相对较低、自然条件限制性大，居民居住得比较分散，但随着城镇化、社区化、自治化水平的提高，网格化治理手段在乡村治理过程中的优势逐渐显露［22］。早在2008年，浙江省舟山市先是在城市场域实施“网格化管理、组团式服务”治理模式，社区秩序得到明显改善，居民幸福感显著提高，于是将此模式进行调整，应用于农村地区，成为提升农村社区治理效能，优化公共服务的有效手段［23］。之后全国多个农村地区结合自身发展现状开始网格化治理的实践探索，并且形成了许多有代表性的地方模式。山西省平遥市在全域范围内开展“四级网格化”管理模式的探索，为基层群众提供更为人性化、精细化的便民服务，同时不断优化政务服务平台，耐心回应群众诉求，民众对政府的满意度大幅度提升。开展网格化治理的典型代表还有四川的合江县，该县结合当地情况，经过两年多的实践探索，总结出了“1551”网格化治理模式，成为全省的基层治理亮点，全县网格化服务管理工作得到了群众的认可，村民幸福感得到进一步提升［24］。随着农村网格化治理的深度推进，部分农村地区已构建融党建工作、社会治理、村民服务及疫情防控于一体的网格化治理体系。

7     总 结

治理主体趋向多元、治理重心不断下移、协商民主形式不断丰富、智慧化治理水平不断提升、“三治融合”不断深化、网格化治理不断加强六大趋势是在中国共产党的领导下，地方政府积极探索的经验总结，凝聚着人民群众的智慧与汗水。值得注意的是，每一个趋势中都包含着不同地区的不同做法与治理经验，但各地的实践都着力践行了以人民为中心的服务思想。规律的总结从来不是一蹴而就、一劳永逸的，而是要在实践中不断修正和完善的。只有在实践中不断总结，在总结后不断实践，才能探索出符合客观发展规律的治理之道。

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